Управление федеральной собственностью относится к исключительной компетенции госструктур. Законодательством определяется круг этих уполномоченных институтов, порядок и условия пользования, распоряжения, владения имуществом. Рассмотрим далее, кто занимается управлением федеральной собственностью.
Общие сведения
На федеральном уровне действуют различные Между ними устанавливаются тесные взаимосвязи. На этом уровне, в частности, работают президент, правительство, ФС, субъекты РФ, фискальные и прочие ведомства и министерства, фонды и так далее. В существующей системе особая роль принадлежит Главе государства. Именно президент обеспечивает согласованность в действиях всех институтов власти посредством издания указов и распоряжений. Этими актами, в том числе, координируется управление федеральной собственностью. Такие указы и распоряжения обладают многократным или постоянным действием.
Органы управления государственной (федеральной) собственностью
Ключевая роль в решении вопросов, касающихся госимущества, принадлежит исполнительным институтам власти. Высшим органом в системе является правительство. Оно наделяется соответствующими полномочиями Конституцией и ФЗ. Правительство осуществляет управление федеральной собственностью во взаимодействии с различными институтами власти, госпредприятиями, учреждениями, акционерными обществами. В системе власти созданы также министерства, в полномочия которых включены вопросы, касающиеся госимущества. Особой компетенцией наделяется Минэкономразвития. Необходимо отметить и Федеральное агентство по управлению федеральной собственностью. Этот институт решает огромное количество задач, в том числе, предоставляет услуги населению, обеспечивает реализацию госполитики в имущественной сфере.
Высший исполнительный институт
Как было указано, управление федеральной собственностью осуществляет правительство РФ. В процессе реализации своих полномочий этот институт взаимодействует с другими структурами по двум направлениям: сверху вниз и снизу вверх. В первом случае инициатива исходит от правительства, а во втором - от исполнительной власти на местах.
Компетенция
В процессе работы:
Ключевые задачи
Поскольку в первую очередь управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ, на этот институт возлагается большой объем работы. В своей деятельности эта структура учитывает необходимость стабилизации и расширения производства на госпредприятия, применения антимонопольных и прочих мер. Обеспечивая управление федеральной собственностью, высший исполнительный институт рассматривает проекты планов приватизации, решает вопросы, касающиеся предоставления дотаций, субвенций, оказания иных видов помощи на безвозмездной и возвратной основе.
Минэкономразвития
Оно обладает обширными полномочиями в сфере народного хозяйства. В задачи Министерства входит и управление федеральной собственностью. Среди ключевых его функций следует отметить:
- Разработку предложений о развитии госсектора экономики совместно с другими исполнительными структурами, анализ и прогнозирование развития.
- Составление планов реформирования госпредприятий, общее методическое руководство и координация деятельности других институтов власти в данной сфере.
- Участие в формировании приватизационной политики и управления госимуществом.
- Контроль деятельности разработка прогнозов по объемам производства.
В процессе своей работы Минэкономразвития тесно взаимодействует с другими Министерствами (сельского хозяйства, энергетики, экологии и природных ресурсов, торговли и промышленности, регионального развития и так далее).
Счетная палата
Выше отмечалось, что управление федеральной собственностью осуществляет не только исполнительная ветвь власти. К уполномоченным в данной сфере структурам относят и Счетную палату. Она представляет собой постоянно действующий институт, обеспечивающий финансовый контроль. Счетная палата формируется Федеральным Собранием. В качестве одной из ключевых задач структуры выступает определение целесообразности и эффективности расходования бюджетных средств и использования госимущества.
Федеральное агентство по управлению государственной собственностью (Росимущество)
Эта структура находится в ведении Минэкономразвития. Непосредственное управление федеральной собственностью осуществляет центральный аппарат Росимущества. Эта структура работает в сфере земельных отношений, реализует функции по предоставлению гос. услуг. Росимущество:
Центральный аппарат Росимущества
В его структуру входят:
- Руководство (начальник и его заместители).
- Советники (помощники).
- Структурные подразделения.
В составе последних присутствуют управления:
Территориальные подразделения
Они сформированы Росимуществом в соответствии с действующим законодательством. Территориальные подразделения составляют единую систему институтов управления и приватизации госсобственности. Они создаются по приказу Росимущества в конкретном муниципальном образовании, согласно схеме, утвержденной в установленном порядке. Все, кто занимается управлением федеральной собственностью, наделяются правами и обязанностями, а также полномочиями для их реализации.
Функции
Каждое территориальное подразделение Росимущества, обеспечивая управление федеральной осуществляет:
Дополнительно
Деятельность территориальных подразделений Росимущества осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Руководитель исполнительной структуры утверждает Положение о структурных отделах в соответствии с типовой его формой, принятой по приказу Минэкономразвития. Назначение на должность и снятие с поста начальника территориального подразделения осуществляется министром по представлению руководства Росимущества с соблюдением требований, установленных в законодательстве. Прочие служащие зачисляются в штат и увольняются по правилам, предусмотренным локальными нормативными актами (приказами).
Заключение
Все приведенные выше федеральные органы, а также их территориальные подразделения выполняют важнейшие задачи в сфере управления госсобственностью. Законодательство наделяет их определенным кругом полномочий и прав. Вместе с этим, для обеспечения надлежащего выполнения поставленных задач для этих структур предусматривается ответственность. Руководители территориальных органов Росимущества организуют их работу, контролируют соблюдение установленных требований. При этом они несут персональную ответственность за реализацию функций, возложенных на подразделения. Руководство территориальных структур обязано направлять отчеты в вышестоящую инстанцию (Росимущество) о проделанной работе.
Управление федеральной собственностью относится к юрисдикции государственных структур. Законодательство РФ определяет уполномоченные институты, порядок и условия распоряжения владения имуществом. Далее детально рассмотрим, кто осуществляет управление собственностью на федеральном уровне.
На федеральном уровне действуют разные органы власти, между которыми установлены тесные взаимосвязи. На данном уровне осуществляет работу президент, правительство, ФС, субъекты РФ и т. д. В этой системе главная роль отводится президенту. Он согласовывает действия всех институтов власти путем издания распоряжений и приказов. На основании этих актов происходит управление федеральной собственностью. Все указы и распоряжения могут иметь многократное или постоянное действие.
Главная роль относительно решения вопросов касающихся государственного имущества принадлежит институтам власти. Высший орган власти – правительство, которое наделено необходимыми полномочиями Конституцией и ФЗ. Правительственный аппарат осуществляет управление федеральной собственностью и координирует действия госпредприятий, учреждений и акционерных обществ.
В органах власти созданы министерства, в полномочия которых входит решение вопросов относительно государственного имущества. Особым статусом наделено Министерство экономического развития, а также Федеральное агентство по управлению собственностью. Этот институт решает множество задач, таких как поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства, оценка регулирующего действия, развитие экономики регионов и т. д.
Управление федеральной собственностью осуществляет правительство РФ и в процессе реализации поставленных задач взаимодействует с другими структурами по двум направлениям. В первом случае инициатива исходит от правительства, а во втором – от исполнительной власти на местах.
В процессе работы осуществляется:
- Единство социально-экономического пространства.
- Планируется инвестиционная деятельность с последующим принятием мер по ее реализации.
- Реализуется госполитика в области финансового и международного взаимодействия.
- Предпринимаются меры по защите российского производителя.
- Формируется экономический план по обеспечению работы оборонных отраслей.
Управление федеральной собственностью осуществляет правительство РФ, поэтому на данный институт возлагаются первоочередные задачи и большой объем работы. Эта структура в своей деятельности учитывает важность стабилизации и расширения производства на государственных предприятиях и применения антимонопольных мер.
Минэкономразвития
Данное министерство обладает колоссальными полномочиями в сфере народного хозяйства. В задачи Минэкономразвития входит осуществление управления федеральной собственностью. Среди главных его функции можно отметить следующие задачи:
- Разработка предложений по развитию и внедрение в действие госсектора экономики с дальнейшим прогнозированием развития совместно с другими подразделениями.
- Составление планов реформирования и общего методического руководства для госпредприятий и взаимодействие с другими институтами власти в этой сфере.
- Активное участие формирование приватизационной политики и управление госимуществом.
- Прогнозирование объемов производства и активное формирование приватизационной политики.
В процессе работы Министерство экономического развития тесно сотрудничает с другими министерствами.
Счетная палата
К уполномоченным по управлению федеральной собственностью относится и Счетная палата, которая обеспечивает постоянный финансовый контроль. Счетная палата формируется по распоряжению Федерального собрания. Главная задача данной структуры – определение эффективности трат из бюджетных средств и использования госимущества.
Росимущество
Данная структура находится в распоряжении Минэкономразвития и работает в сфере земляных отношений и выполняет реализацию функций по предоставлению государственных услуг. Основные функции Росимущества таковы:
- Обеспечение управления государственной собственностью и анализ деятельности, связанной с приватизацией и распоряжением им. Для выполнения анализа проводят социологические, маркетинговые и другие исследования. На основании собранных данных разрабатываются предложения по усовершенствованию механизмов имущественного реформирования и земельных отношений.
- Решаются вопросы, относительно оптимизации числа акций АО, которые находятся в государственной собственности. При реализации данной задачи поддерживается сохранение механизмов регулирования в экономических отраслях.
- Анализ показателей активности работы госпредприятий по секторам народного хозяйства для повышения их количества и повышения конкурентоспособности.
- Разработка и проведение земельных работ при участии заинтересованных исполнительных структур.
- Проектирование законов и нормативных актов относительно владения, распоряжения, учета и контроля использования госимущества.
- Подготовка предложений по разграничению госсобственности. Работа осуществляется при поддержке региональных и местных властей.
Территориальные подразделения
Данная структура сформирована Росимуществом согласно действующему закону. Территориальные подразделения входят в единую систему институтов управления государственной собственности. Она создается в конкретном муниципальном образовании по утвержденной схеме, приказом Росимущества. Все территориальные подразделения наделяются правами и обязанностями для управления федеральной собственностью. Каждое территориальное подразделение в период осуществления своих функций контролирует:
- Ведение учета материальных ценностей в конкретном регионе.
- Учет акционерных обществ, появившихся при приватизации госпредприятий, находящихся на территории субъекта.
- Составление отчетов о выполненной задаче относительно формирования бюджета и использования государственной собственности.
- Учет арендных договоров федеральной собственности.
- Согласование сдачи в пользование объектов, которые находятся в хозяйственном ведении.
- Обеспечение сохранности и контроля целевого применения госимущества. Данная структура предпринимает соответствующие действия по выявлению нарушений правил эксплуатации объектов.
- Осуществление оценочной экспертизы стоимости федеральной собственности.
Государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание (парламент России), Правительство и суды. Это высшие органы государственной власти в РФ (Российской Федерации).
Президент
Президент - глава государства, он не принадлежит ни к одной из ветвей власти.
Президент является гарантом Конституции, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Россию внутри страны и в международных отношениях. Президентом может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий на территории России не менее 10 лет. Президентский срок - 6 (шесть) лет, одно и то же лицо не может быть президентом более двух сроков подряд. Президент, обычно в торжественной обстановке, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики. Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. Он издает указы и распоряжения и обладает неприкосновенностью (его нельзя просто так взять под стражу, арестовать и т.п.).
Полномочия президента РФ :
1) назначает с одобрения Госдумы Председателя Правительства
2) принимает решение об отставке Правительства
3) формирует и возглавляет Совет Безопасности
4) утверждает военную доктрину РФ
5) формирует Администрацию Президента
6) назначает:
а) полномочных представителей Президента
б) высшее командование Вооруженных Сил РФ
в) дипломатических представителей РФ
7) назначает выборы Государственной Думы
8) распускает Государственную Думу
9) назначает референдум
10) подписывает и обнародует федеральные законы
11) обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране
12) осуществляет руководство внешней политикой РФ
13) вводит в стране военное положение
14) решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища
15) осуществляет помилование
Законодательная власть
Законодательную власть в России осуществляет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Здесь принимаются российские законы. Сначала их пишут в Государственной Думе, а потом отправляют на обсуждение в Совет Федерации. После одобрения Советом Федерации закон направляется на подпись Президенту.
Федеральное Собрание состоит из двух палат: верхней и нижней. Верхняя палата парламента - это Совет Федерации (его членов зовут сенаторами), нижняя - Государственная Дума (ее члены называются депутатами).
Совет Федерации формируется из представителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов федерации, что позволяет учитывать интересы регионов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации, Государственная Дума состоит из 450 человек.
Государственная Дума избирается сроком на 5 (пять) лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми.
1) Утверждение изменения границ между субъектами РФ
2) Утверждение указа президента о введении военного и чрезвычайного положения
3) Решение вопроса о возможности использования вооруженных сил за пределами территории РФ
4) Назначение выборов президента
5) Отрешение президента от должности
6) Назначение на должность:
а) Конституционного суда Верховного суда
б) Генерального прокурора
в) заместителя Председателя Счетной палаты
Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ :
1) Дача согласия президенту на назначение Председателя Правительства РФ
2) Решение вопроса о доверии Правительству РФ
3) Заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности
4) Назначение на должности:
а) Председателя Центрального банка
б) Председателя Счетной палаты
в) Уполномоченного по правам человека
5) объявление амнистии
6) выдвижение обвинений против президента для отрешения его от должности
Исполнительная власть
Исполнительную власть в России осуществляет Правительство. Возглавляет Правительство Председатель Правительства (международное слово - премьер-министр). Сегодня премьер-министром России является Дмитрий Медведев. Кандидатуру Председателя Правительства Государственная Дума рассматривает в течение недели. Если кандидатуру Председателя Правительства отклоняют три раза, то президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Премьер-министр определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Отставку правительства принимает или отклоняет Президент. Вопрос о доверии правительству ставит Совет Федерации.
Полномочия Правительства РФ :
1) Разрабатывает и передает на рассмотрение Государственной Думы федеральный бюджет
2) Обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранение, социального обеспечения, экологии
3) осуществляет управление федеральной собственностью
4) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности
5) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью
Судебная власть
Судьями в РФ могут быть граждане, достигшие 25 лет и имеющие стаж работы не менее 5 лет. Судьи независимы и подчиняются только Конституции. Судьи несменяемы и неприкосновенны. Разбирательство дел в судах открытое. Конституционный суд состоит из 19 судей. Конституционный суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов и нормативных актов. Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.
Полномочия Конституционного Суда РФ :
1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
г) не вступивших в силу международных договоров РФ;
2) разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
в)между высшими государственными органами субъектов РФ;
3) по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
4) дает толкование Конституции РФ;
5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.
Основной закон и гражданское законодательство РФ содержат положения, с одной стороны, предоставляющие органам государственной власти право выступать от имени РФ при управлении федеральной собственностью, но, с другой — ограничивающие или вообще не признающие такого права. Чтобы снять это противоречие либо констатировать его реальное существование, необходимо, уяснить каким образом трактуется управление федеральной собственностью в Конституции РФ и гражданском законодательстве.
В Конституции РФ управление закономерно и обоснованно понимается в широком смысле как совокупность самых разных способов и форм воздействия на объект управления, включая и гражданско-правовые. Но дословно об управлении говорится всего дважды — в связи с федеральной собственностью. В частности, подп.»д» ст.71 определяет, что в ведении РФ находятся: «федеральная государственная собственность и управление ею», а ст.114 устанавливает, что Правительство РФ «осуществляет управление федеральной собственностью».
На вопрос о том, может ли орган государственной власти осуществлять от имени РФ право управления федеральной собственностью, Основной закон отвечает утвердительно. В силу ч.1 ст.78 Конституции РФ «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». В соответствии с ч.2 ст.78 Конституции РФ «федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Это относится и к полномочию Правительства РФ по управлению федеральной собственностью в силу подп.»г» ст.114 Конституции РФ.
При этом передача осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации возможна только в случае соблюдения как минимум трех обязательных условий. Во-первых, жестко обозначается объем передаваемых полномочий: ч.2 ст.78 Конституции РФ предусматривает возможность передачи лишь части полномочий. То есть попытка Правительства РФ передать субъектам все полномочия на объект федеральной собственности была бы незаконна. Во-вторых, такая передача производится только по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъекта Федерации. В-третьих, данное соглашение должно соответствовать нормам Конституции РФ и федеральных законов.
Нормы гражданского законодательства
ГК РФ ничего не говорит об управлении федеральной собственностью в широком, конституционно-правовом понимании управления, но подтверждает право государственных органов РФ выступать от имени РФ в отношениях по управлению федеральной собственностью. Правда, описано это право языком и в понятиях гражданского права: в рамках своей компетенции органы государственной власти от имени РФ могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности и выступать в судах (ст.125 ГК РФ).
Вместе с тем ГК РФ содержит существенное отличие от Конституции РФ в сфере управления федеральной собственностью. Он предусматривает возможность передачи права такого управления не только органу государственной власти (чем ограничивается Конституция РФ), но и частному лицу — юридическому или физическому. Управление собственностью частным лицом, не обладающим полномочиями публичной власти, принципиально меняет методы и формы управления. Частное лицо неизбежно вынуждено управлять федеральной собственностью частными, т.е. гражданско-правовыми, методами.
ГК РФ дважды использует выражение «управление имуществом». Один раз оно относится к институту права оперативного управления. Это право лица, которое не является собственником имущества, но получило от собственника право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Передачу такого имущества и прав на него осуществляет орган государственной власти, который от имени РФ обладает полномочиями собственника федерального имущества, а лицом, которому передается право оперативного управления, является унитарное казенное предприятие.
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях» (далее — Закон) придает новую жизнь этому правовому институту, существование которого в российском праве ранее рассматривалось как дань потребностям не сформировавшейся, переходной экономики.
Дело в том, что казенное предприятие за рубежом (во Франции, Германии и др. странах) — это специализированное подразделение государственного органа управления (министерства или иного ведомства), правда, обладающее отдельным, «дополнительным» или «присоединенным» бюджетом (budget — annexe, annexed budget) и самостоятельной, собственной отчетностью. Но в гражданском обороте участвует не само предприятие, а административная структура, в состав которой оно входит. Министерство или иное ведомство приобретает права и обязанности, несет полную гражданско-правовую ответственность по своим обязательствам, связанным с хозяйственной деятельностью подведомственного казенного предприятия.
Не вдаваясь в особенности трактовки казенного предприятия по российскому и зарубежному праву, подчеркнем, что согласно Закону права собственника имущества федерального унитарного предприятия от имени РФ осуществляют органы государственной власти РФ. В отличие от ГК РФ (п.7 ст.114) Закон запрещает унитарному предприятию «размножаться», т.е. создавать дочерние унитарные предприятия, передавая им свое имущество. С этой же целью Закон запрещает создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности РФ, субъекта РФ или муниципальных предприятий.
Особого внимания заслуживают нормы п.2 ст.20 Закона, в соответствии с которыми правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности РФ, не могут быть переданы субъекту РФ или муниципальному образованию. Хотя эти нормы формально не противоречат положениям ст.78 Конституции РФ о возможности передачи государственными органами РФ осуществления части своих полномочий органам государственной власти субъектов РФ, они все же не совсем соответствуют либеральному духу Основного закона, которым пронизаны положения Конституции РФ о собственности и правах собственника.
Закон требует также, чтобы ликвидация унитарного предприятия осуществлялась посредством его прекращения без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Это значит, что право управления федеральной собственностью, закрепленной за ликвидируемым предприятием, вновь возвращается к Правительству РФ или иному уполномоченному федеральному государственному органу.
Право доверительного управления
Это второй случай, когда ГК РФ буквально использует выражение «управление имуществом». В отличие от правового института оперативного управления доверительное управление федеральной собственностью пока не получило практического воплощения в российской экономике. Сама трактовка доверительного управления как обязательственного права остается спорной.
Позиция ГК РФ сводится к тому, что субъекты РФ не могут быть доверительными управляющими. Согласно п.2 ст.1015 ГК РФ имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления.
Запрет на передачу имущества в доверительное управление государственному органу позволяет избежать «скрытой» передачи имущества в «доверительное управление» кому-нибудь из должностных лиц. Важно также и то, что запрет на осуществление доверительного управления государственными органами субъектов РФ связан с возможной ответственностью управляющего по обязательствам из договора доверительного управления принадлежащим ему имуществом (ст.1022 ГК РФ). Ограниченным характером прав государственных органов на закрепленное за ними имущество это исключается.
По этим причинам гражданское законодательство четко устанавливает, что доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия (п.1 ст.1015 ГК РФ). Это еще одно ограничение положений п.1 ст.124 ГК РФ в сфере управления федеральной собственностью. В случаях когда доверительное управление имуществом осуществляется по основаниям, предусмотренным законом, доверительным управляющим может быть гражданин, не являющийся предпринимателем, или некоммерческая организация, за исключением учреждения.
Лица, назначенные государственным органом Федерации управлять федеральной собственностью, расположенной на территории субъекта Федерации, должны прежде всего руководствоваться указаниями собственника, то есть указаниями федеральной власти, и быть ответственными перед ней. Никакой совместной компетенции, или совместной собственности, здесь нет. Нет здесь и совместного ведения, так как объект управления, федеральное имущество, остается в федеральной собственности.
Федеральный государственный орган может назначить управляющего собственностью РФ из числа кандидатур, предложенных субъектом Федерации. Но Федерация вправе как принять, так и отвергнуть предлагаемые кандидатуры и назначить собственного управляющего. Это исключительное право собственника, вытекающее из ст.209 ГК РФ.
То есть, например, в силу п.»д» ст.71 и п.»г» ст.114 Конституции РФ лицо, назначенное Правительством РФ непосредственно управлять федеральной собственностью, является уполномоченным агентом Правительства РФ. Субъект РФ к этой собственности отношения не имеет.
Таким образом, исходя из норм Конституции РФ, ГК РФ и других нормативных актов, на возникшие вопросы могут быть даны следующие ответы:
1) передача субъекту РФ в доверительное управление объектов федеральной собственности невозможна;
2) государственные органы субъекта РФ не могут выступать в качестве доверительного управляющего;
3) передача прав субъекту РФ по управлению объектами федеральной собственности должна оформляться иным, не гражданско-правовым, способом, т.е. в рамках конституционно-правовых или административно-правовых отношений. Что касается целостного правового механизма передачи прав на объекты федеральной собственности, то такой механизм целесообразно предусмотреть в специальном федеральном законе или постановлении Правительства РФ с учетом изложенных правовых аспектов.
С. Мареева,
аспирантка ИГП РАН
Правовые основы формирования муниципальной собственностью
Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы органов управления государственной собственностью. Органы государственной (муниципальной) власти на любом уровне имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое находится в их собственности.
Федеральный (макроуровень) - уровень взаимодействия федеральных органов, включающий Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.
Рисунок 1 - Система управления федеральной собственностью на макроуровне
В системе управления государственной собственностью необходимо отметить роль Президента Российской Федерации , который как глава государства обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, взаимодействие органов управления страной путем издания президентских указов. Установлено, что указами Президента оформляются его решения, имеющие нормативный характер, т.е. предписания по управлению государственной собственностью, рассчитанные на постоянное или многократное действие.
В управлении госсобственностью участвуют различные органы управления, как законодательной, так и исполнительной власти. Важнейшая роль в регулировании отношений государственной собственности принадлежит системе федеральных органов исполнительной власти .
Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации , которому Конституция РФ предоставила право управления федеральной собственностью. Осуществляя процесс управления государственной собственностью, Правительство РФ вступает во взаимоотношения:
С федеральными органами государственного управления;
С органами государственного управления субъектов Российской Федерации;
Государственными предприятиями и учреждениями или акционерными обществами с государственным участием.
Взаимоотношения между Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в процессе управления госсобственностью осуществляются по двум линиям: сверху вниз, т.е. по инициативе Правительства России, или снизу вверх, т.е. по инициативе федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере экономики по следующим основным направлениям:
Обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
Прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;
Вырабатывает государственную, структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;
Осуществляет управление федеральной собственностью;
Разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного, экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;
Принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;
Формирует мобилизационный план экономики РФ, обеспечивает функционирование оборонного производства страны.
В сфере управления государственной собственностью Правительству РФ принадлежит огромный участок работы, учитывая необходимость стабилизации и подъема производства на предприятиях, находящихся в федеральной собственности, проводимую конверсию, осуществление разгосударствления и приватизации, антимонопольные меры и т.д.
Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью, рассматривает проекты программ приватизации федеральной государственной собственности и вопросы предоставления субвенций, дотаций, оказания иной поддержки на безвозмездной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе и др.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Р Ф сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).
Федеральная служба - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
Федеральное агентство - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
Основными полномочиями в экономической области вообще, и по отношению к государственной собственности в частности, обладает Министерство экономического развития Российской Федерации . Это министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разработку и реализацию государственной социально-экономической политики, определение путей развития экономики и методов ее регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие Российской Федерации.
Среди большого количества функций (всего их 159) к разнообразным вопросам, непосредственно сказывающимся на государственной собственности, можно выделить следующие:
Разработка с участием федеральных органов исполнительной власти предложений о развитии государственного сектора экономики Российской Федерации, осуществление анализа и прогнозирования его развития;
Разработка совместно с другими федеральными органами исполнительной власти государственной политики в области реформировании предприятий (организаций), осуществление общего методического руководства реформированием и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в этой области, анализ и оценка эффективности реализуемых мероприятий;
Участие в формировании политики приватизации и управления федеральным имуществом;
Участие в формировании государственной политики в области регулирования деятельности субъектов естественных монополий, в том числе в разработке прогнозов объемов производства;
Разработка с участием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ концепций и программ социально-экономического развития Российской Федерации по территориям, основных направлений совершенствования территориальной структуры экономики, подготовка предложений о совершенствовании экономического механизма межрегиональной интеграции.
При формировании политики приватизации и управлении федеральным имуществом Министерство экономическою развития РФ активно взаимодействует с другими федеральными министерствами и ведомствами (Министерством энергетики, Министерством сельского хозяйства, Министерством природных ресурсов и экологии, Министерством регионального развития, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации и др.).
Как отмечалось выше, в управлении государственной собственностью принимают активное участие разнообразные органы государственной власти, и не всегда исполнительной. К примеру, таким органом, осуществляющим свою деятельность в области государственной собственности, в том числе и не относящимся к органам исполнительной власти, является Счетная палата РФ. Согласно законодательству о Счетной палате - это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. Одной из задач Счётной палаты является определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности. Контроль осуществляется за поступлением в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи) и от управления объектами федеральной собственности.
В целях обеспечения эффективности управления государственной собственностью Правительство РФ специальным постановлением передало часть своих полномочий в этой области ряду федеральных органов исполнительной власти. При этом ключевая роль в процессе управления федеральной государственной собственностью отведена Федеральному агентству по управлению государственным имуществом , которое находится в ведении Министерства экономического развития РФ.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (официальное сокращённое наименование — Росимущество ) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений. Положение о Росимуществе утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432.
Росимущество является главным, координирующим и контролирующим органом в сфере управления государственной собственностью Российской Федерации.
Росимущество в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:
Анализирует процессы, связанные с приватизацией, управлением и распоряжением государственной собственностью, проводит в этих целях научно-технические, маркетинговые, социологические и иные исследования и на основе полученных данных разрабатывает предложения по совершенствованию механизмов и экономических методов реформирования земельных и имущественных отношений;
Рассматривает вопросы оптимизации количества находящихся в федеральной собственности акции акционерных обществ в целях обеспечения проведения государственной политики и сохранения механизмов управления в соответствующих отраслях экономики;
Анализирует показатели эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий по отраслям экономики в целях оптимизации количества таких предприятий и повышения их конкурентоспособности;
Обобщает предложения по вопросам совершенствования процессов управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью;
Разрабатывает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ предложения по управлению земельными ресурсами и проведению земельной реформы;
Осуществляет от имени РФ в установленном порядке управление и распоряжение федеральным имуществом, включая земельные ресурсы, кроме случаев, когда осуществление указанных полномочий отнесено в соответствии с законодательством РФ к компетенции других органов, в том числе управление и распоряжение находящимися в федеральной собственности акциями (долями) акционерных обществ (хозяйственных обществ), осуществляющих банковскую, инвестиционную, страховую и иную деятельность;
Разрабатывает проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ по вопросам учета, управления, распоряжения, приватизации и контроля за использованием государственного имущества;
Готовит совместно с органами государственной власти и органами местного самоуправлении для представления в Правительство РФ предложения о разграничении государственной собственности в России, в том числе земельных ресурсов, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность и др.
Структура центрального аппарата Росимущества включает руководство Росимущества (руководитель и его заместители), помощников (советников) руководителя Росимущества и структурные подразделения по основным направлениям деятельности Росимущества - управления и отделы:
Управление реестра, анализа использования федерального имущества;
Управление земельного фонда;
Управление имущества государственной казны, обеспечения имущественной основы деятельности публичных образований, федеральных органов власти и организаций;
Управление приватизации государственного имущества;
Управление по работе с арестованным имуществом и государственной собственностью;
Управление по распоряжению имуществом, обращённым в собственность государства, и иным изъятым имуществом;
Управление имущества силовых ведомств, правоохранительных и судебных органов;
Правовое управление;
Управление инфраструктурных отраслей и организаций военно-промышленного комплекса;
Управление инновационных корпоративных технологий и организаций промышленного комплекса;
Управление организаций социально-культурной сферы и зарубежной собственности;
Управление организации оценки федерального имущества и аудита;
Управление организации работы территориальных органов;
Управление материально-технического обеспечения и государственного заказа;
Управление имущества организаций научной сферы;
Финансовое управление;
Управление информационной политики;
Управление делами;
Отдел режима и секретного делопроизводства;
Управление продаж и предпродажной подготовки приватизируемого имущества.
Рисунок 2 - Структура целей деятельности Росимущества
В соответствии с законодательством Росимущество создало свои территориальные органы в субъектах РФ, которые образуют единую систему органов по управлению и приватизации федеральной собственностью.
Территориальные органы образуются приказом Росимущества для осуществления полномочий Росимущества на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов Росимущества.
Основные функции, права и обязанности территориальных органов Росимущества:
Ведет реестр федеральной собственности, находящейся на его территории;
Ведет реестр акционерных обществ, созданных в процессе приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, расположенных на территории субъекта РФ;
Согласует действия по внесению федеральными государственными унитарными предприятиями имущества в уставный капитал хозяйственных обществ, на залог, а также ведет реестр договоров о залоге;
Ведет учет договоров аренды федерального имущества;
Изымает в соответствии с действующим законодательством неиспользуемое или ненадлежаще используемое федеральное имущество, закрепленное на праве оперативного управления;
Принимает участие в пределах своей компетенции в разработке и реализации инвестиционных программ, программ по предотвращению несостоятельности (банкротства) федеральных государственных унитарных предприятий;
Организует и контролирует реализацию Государственной программы приватизации;
Контролирует перечисление дивидендов и арендной платы от использования федеральной собственности в федеральный бюджет;
Отчитывается перед Росимуществом России о выполнении заданий по поступлениям в федеральный бюджет средств от приватизации и использования федеральной собственности;
Оформляет и передает Росимуществу России сертификаты на пакеты акций, закрепленных в федеральной собственности;
Выступает арендодателем федерального имущества, закрепленного за казенными предприятиями и федеральными учреждениями на праве оперативного управления, а также незакрепленного федерального имущества;
Дает согласие на сдачу в аренду федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения;
Осуществляет контроль целевого использования и сохранности федерального имущества и принимает необходимые меры при нарушении установленных правил использования и распоряжения этим имуществом;
Назначает и осуществляет проверки (ревизии, инвентаризации), в том числе и аудиторские, в целях осуществления контроля за надлежащим использованием и сохранностью федерального имущества, требует от федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений необходимые документы и сведения для осуществления таких проверок;
Организует работу по проведению экспертизы оценки стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности и т.д.
Территориальный орган Росимущества осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, положением о Росимуществе и положением об этом территориальном органе.
Положение о территориальном органе утверждает Руководитель Росимущества в соответствии с типовым положением о территориальном органе Росимущества, утвержденном приказом Министерства экономического развития. Руководитель территориального органа назначается на должность и освобождается от должности Министром по представлению Руководителя Росимущества в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации.
Иные должностные лица территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности в порядке, устанавливаемом приказами Росимущества.
Руководитель территориального органа Росимущества организует его деятельность и несет персональную ответственность за осуществление территориальным органом возложенных на него функций.
Рисунок 3 - Структура Территориального управления Росимущества
