В Совете Федерации прошло ежегодное совещание Председателя Совета Федерации Сергея Миронова со статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросу об основных направлениях законодательной деятельности на среднесрочную перспективу и участия в ней органов государственной власти Российской Федерации.
Не терять набранные темпы законотворческой работы и «начать новую сессию с ясным представлением о стоящих перед нами задачах как минимум на среднесрочную перспективу» призвал Председатель Совета Федерации, открывая совещание со статс-секретарями. Сергей Миронов считает, что между Советом Федерации и Правительством РФ установился режим конструктивного взаимодействия на всех стадиях законодательного регулирования общественных отношений от концептуального обсуждения будущих законов до анализа правоприменительной практики. При этом глава СФ отметил, что институт статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти вносит полезный вклад в это сотрудничество.
По его словам, федеральные органы исполнительной власти активно участвуют в системе мониторинга правового пространства страны, созданной по инициативе Совета Федерации. Материалы органов законодательной и исполнительной власти, считает Сергей Миронов , позволяют объективно оценить качество действующих законов и эффективность их практического применения, своевременно выявлять объективные потребности в совершенствовании и развитии законодательства.
Анализируя работу Совета Федерации за последний год, Сергей Миронов сообщил, что создано 9 согласительных комиссий по законам, отклоненным палатой. По мнению спикера СФ, «поиск консенсуса в рамках согласительных комиссий служит на пользу нашему общему делу».
Обеспокоенность Совета Федерации, сообщил Сергей Миронов , вызывают законы, регулирующие квоты на отлов крабов, оборот этилового спирта, порядок наделения полномочиями следователей Следственного комитета при Прокуратуре России. «Они, хотя и были одобрены палатой, но несомненно нуждаются в постоянном мониторинге не только с нашей стороны, но и со стороны Правительства», - заметил он.
Глава Совета Федерации с сожалением заметил, что пока не удалось наладить проведение общественной экспертизы законопроектов через структуры Общественной палаты и привлечь ее членов к мониторинге общественно значимых законов.
Объединение усилий законодателей и исполнительной власти, по мнению Сергея Миронова , дало возможность создать хороший правовой задел для обеспечения устойчивого экономического роста и конкурентоспособности России, реализации конституционных прав граждан, защиты национальных интересов и противодействия угрозам безопасности страны.
Говоря о задачах предстоящего периода, Сергей Миронов подчеркнул, что необходимо минимизировать законодательные риски, препятствующие достижению целей правового регулирования. Добиться этого, считает глава СФ, можно за счет стратегического планирования законотворческой деятельности на основе глубокого осмысления и концептуальной проработки всего многообразия информации. «Совместными усилиями мы можем поставить эту важную государственную задачу на регулярную и систематическую основу», - заметил он.
Сергей Миронов отметил, что Совет Федерации предпринимает активные действия по выполнению этой задачи при определении приоритетов законодательного обеспечения наиболее значимых направлений государственной политики. В частности, уверен спикер СФ, стране необходима принципиально новая региональная политика, направленная на гармоничное развитие всех территориальных сообществ. «Наступило время для стратегического пространственного планирования развития страны. И начинать эту работу нужно с базового Федерального закона «О государственной региональной политике в Российской Федерации», - пояснил он.
Председатель СФ также напомнил, что недавно в Совете Федерации обсуждался проект Доктрины социальной политики в нашей стране. «Этот документ наглядно показывает, насколько мы еще далеки от реализации конституционных принципов социального государства и какие задачи стоят перед нами для преодоления этого разрыва», - заявил Сергей Миронов .
Для выполнения поставленных задач, считает Председатель СФ, нельзя ослаблять усилий по совершенствованию организации законодательного процесса. И, прежде всего, нужно перевести мониторинг законодательства и правоприменительной практики на регулярную основу. Сергей Миронов выразил уверенность в том, что в наступающем году взаимодействие Совета Федерации с Государственной Думой и Правительством РФ выйдет на новый, более эффективный уровень.
С докладом о плане законотворческой деятельности Правительства РФ выступил заместитель Председателя Правительства Александр Жуков
.
В рамках совещания прошла видеоконференция с участием председателя Брянской областной Думы Владимира Гайдукова и председателя Ивановской областной Думы Андрея Назарова .
С заключительным словом перед собравшимися выступила заместитель Председателя СФ Светлана Орлова , которая отметила, что в последнее время найден хороший механизм взаимодействия исполнительной и законодательной властей. Однако необходимо более четко определить и выделить стратегические задачи этого сотрудничества.
В совещании приняли участие представители Правительства РФ, Администрации Президента РФ, Счетной палаты РФ, руководители министерств и ведомств.
По окончании совещания Председатель Совета Федерации Сергей Миронов и заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Александр Жуков ответили на вопросы журналистов.
Введение
ГЛАВА 1. Институционально-правовые основы взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе 20
1.1. Парламент и правительство как субъекты законодательного процесса 20
1.2. Политический спектр Государственной Думы различных созывов и ее взаимодействие с Правительством в процессе подготовки и принятия законов 40
1.3. Взаимодействие Государственной Думы и Правительства РФ при рассмотрении "финансовоемких" законопроектов 63
ГЛАВА 2. Особенности участия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательной политике 83
2.1. Роль Государственной Думы и Правительства РФ в формировании законодательных основ государственной политики 83
2.2. Проблемы парламентского контроля за вектором государственной политики, осуществляемой Правительством РФ 99
2.3. Перспективы взаимодействия парламента и правительства в современной России 119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 142
ПРИЛОЖЕНИЕ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. От особенностей
взаимодействия парламента и правительства во многом зависит направление развития общественных отношений. Законодательная деятельность парламента является одной из составляющих взаимодействия государственной власти и общества, и ее результатом являются акты, непосредственно и весомо влияющие на жизнь граждан 1 .
Однако проведение государственной политики, одобряемой обществом, и благотворно влияющей на развитие общественных отношений, возможно лишь в условиях формирования действительно представительного органа законодательной власти, активного сотрудничества законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере законотворчества, при наличии соответствующих правовых механизмов 2 .
Актуальность изучения опыта взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе диктуется потребностями создания таких механизмов, которые позволяли бы принимать оптимальные для общества решения в сфере законодательного регулирования государственной политики.
Проблемы взаимодействия парламента и правительства вызывают пристальный интерес обществоведов, политологов, юристов. Особенно актуальным является изучение данных проблем в современной России, в которой процесс формирования новых институтов власти и механизмов их взаимодействия еще не завершен.
См.: Новикова Т.В. Многопартийная система как фактор становления открытого государства // Открытое государство: пути достижения / Под ред. В.В. Смирнова М., 2005. С. 120-142.
2 См.: Осавелюк A.M. Современный механизм системы сдержек и противовесов в зарубежных государствах // Государство и право.1993. №12. С. 105-114.
Влияние представительного органа власти на формирование государственной политики - важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства. В большинстве парламентских государств решение ключевых вопросов государственной политики (управления государственной собственностью, налогообложения, экономической политики в целом, социального обеспечения) не обходится без участия представительного органа власти. Правительство должно реализовывать курс, определяемый законодательным органом.
Важнейшим измерением степени демократического развития государства является влияние депутатского корпуса на деятельность исполнительной ветви власти, в том числе - контроль за реализацией законов, принимаемых представительным органом власти. В современной России многие негативные последствия социально-экономического реформирования были вызваны неэффективным влиянием парламентского большинства на работу Правительства. В отличие от большинства современных демократических государств в России это влияние носит весьма ограниченный характер. В российском конституционном праве отсутствуют нормы, которые бы обязывали Президента формировать Правительство с учетом расстановки политически сил в парламенте, включение членов парламентских партий в Правительство зависит исключительно от политической воли главы государства. Поэтому в российской практике возникала ситуация, когда большинство избранной населением Государственной Думы и сформированное Президентом Правительство придерживались диаметрально противоположных политических взглядов по важнейшим вопросам государственной политики.
Не прописаны в законодательстве и механизмы парламентского контроля за реализацией исполнительной властью вступивших в силу законов и за соответствием нормотворческой деятельности Правительства
стратегическому курсу государственной политики, определяемому представительной властью.
В настоящее время в политической системе России нарастают антидемократические тенденции, система государственного управления все в большей степени приобретает централизованный характер. Совет Федерации перестал быть представительным органом власти. В 2000 году Государственная Дума приняла закон, устанавливающий новый порядок формирования Совета Федерации, в соответствии с которым губернаторы, которыми ранее становились избранные гражданами соответствующего субъекта Федерации должностные лица, в составе верхней палаты заменены представителями субъектов Федерации 3 . В 2004 году был принят закон о порядке назначения на должность глав исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, в соответствии с которым губернаторов утверждают законодательные собрания субъектов Федерации по представлению Президента, причем глава государства может распустить законодательное собрание, которое отказывается утвердить представленную им кандидатуру 4 .
В настоящее время в современном российском обществе, среди его политической элиты отсутствует согласие по поводу базовых принципов социального строительства, часть депутатов Государственной Думы предлагают альтернативные правительственным, поддерживаемым парламентским большинством проекты развития общественных отношений. Представленные КПРФ и ее союзниками, по сути - социал-демократические
3 См.: Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации" от 5 августа 2000 г. №113- ФЗ // СЗ РФ. 2000. №32. Ст.
3336.
4 См.: Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" от 11 декабря 2004 г. №159 - ФЗ // СЗ РФ. 2004. №50. Ст. 4950.
политические силы выступают за проведение ренационализации предприятий, имеющих важное государственное значение, усиление государственного регулирования экономики, проведение активной социальной политики, направленной на снижение социальной поляризации. Им противостоит находящийся у власти праволиберальный лагерь, который отстаивает интересы бизнес-элиты, рыночные механизмы формирования экономических отношений. В этих условиях актуальным является изучение подходов к согласованию различных политических позиций в законодательном процессе.
Таким образом, общественно - политическая актуальность изучения особенностей взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень изученности темы и научная новизна исследования.
Несмотря на существование обширной литературы, касающейся проблем федерального законодательного процесса, многие его аспекты остаются недостаточно изученными или весьма спорными. До сих пор очень мало исследований, в которых рассматриваются такие вопросы, как место и роль Государственной Думы в формировании законодательной базы государственной политики, технологии корректировки парламентом правительственного экономического курса. Более чем десятилетний опыт законодательной работы Государственной Думы содержит огромный фактический и концептуально-теоретический материал, который требует изучения и систематизации под этим углом зрения.
В научной литературе освещаются главным образом конституционно-теоретические аспекты взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, в то время как практика этого взаимодействия изучена слабо.
Мы же попытались провести комплексное юридико-политологическое исследование взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе. Новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней одновременно исследуются нормативный аспект федерального законодательного процесса и его политические составляющие и результаты. В работе, с одной стороны, рассмотрены конституционно-правовые основы взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе, а с другой - практика и основные тенденции взаимодействия этих органов власти.
В научной литературе, как правило, рассматриваются уже принятые федеральные законы, в то время как значительная часть внесенных законопроектов, направленных на совершенствование механизмов взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе, остается за рамками научного анализа.
На основе имеющегося опыта законодательной работы Государственной Думы мы стремились выявить основные механизмы влияния парламента на политику исполнительной власти. Анализ законодательной деятельности депутатов позволяет оценить степень значимости Государственной Думы в системе государственного управления, а также политическую направленность законопроектной работы нижней палаты.
В работе автор сравнивает правовые нормы, регулирующие взаимодействие парламента и правительства в законодательном процессе современной России, и нормы крупнейших стран с президентской, парламентской и полупрезидентскои системами (США, Германия, Италия, Франция). Такой подход позволяет рассмотреть специфику взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе в государствах с различными формами правления. Подобного рода сравнительных
исследований в научной литературе пока, к сожалению, очень мало. Таким образом, научная новизна данной работы состоит в комплексном исследовании недостаточно изученных вопросов взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе. Объектом исследования являются:
1) Политические позиции и социально-экономические программы
основных участников законодательного процесса и субъектов
законодательных инициатив - фракций и групп депутатов Государственной
Думы и Правительства РФ;
2) Положения и нормы Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, законопроектов,
Регламентов Государственной Думы и Правительства РФ, постановлений
Правительства РФ, которые регулируют взаимодействие Государственной
Думы и Правительства РФ в законодательном процессе;
4) Результаты опросов общественного мнения.
Предметом исследования являются юридические и политические особенности взаимодействия Государственной Думы и Правительства в процессе рассмотрения и принятия федеральных законов, формы и механизмы взаимодействия этих институтов власти.
В работе рассматривается в основном роль Государственной Думы и Правительства в формировании законодательной базы государственной политики. В государственной политике, в зависимости от сферы общественных отношений, которая регулируется государством, можно выделить отдельные направления, такие как социальная, экономическая,
промышленная, аграрная, экологическая, молодежная политика и т.д. 5 . В рамках настоящего исследования мы рассматриваем взаимодействие Государственной Думы и Правительства РФ в процессе формирования законодательных основ экономической и социальной политики государства.
Основная цель диссертационной работы заключается в выявлении наиболее существенных особенностей взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе, в юридико-политологическом анализе опыта взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе, в выявлении политико-правовых проблем, с которыми сопряжено участие этих институтов власти в законодательном процессе, в поиске путей их решения.
Для достижения данной цели мы попытались решить следующие исследовательские задачи.
1) Рассмотреть конституционно-правовые основы и практику взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе.
2) Проанализировать особенности взаимодействия Государственной
Думы и Правительства РФ в процессе принятия "финансовоемких"
законопроектов, а также программ социально-экономического развития.
Выявить основные тенденции и рассмотреть перспективы взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти в политической системе современного российского общества.
5 См.: Введение в политологию. Словарь-справочник / Под ред. В.П. Пугачева. М., 1996. С. 170.
Основными гипотезами исследования являются следующие предположения.
В Российской Федерации влияние депутатского корпуса на деятельность Правительства носит чрезмерно ограниченный характер. У Государственной Думы отсутствуют рычаги, с помощью которых она могла бы контролировать работу Правительства.
Современный российский парламент не достаточно выполняет функцию представительства социальных интересов, не использует в полной мере возможности для внесения корректив, учитывающих интересы большинства населения, в государственную политику, проводимую Правительством и закрепляемую им посредством своих законодательных инициатив.
Обзор использованной литературы. Среди экспертов и политиков сложились противоречивые оценки взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ. Исследователи придерживаются различных точек зрения в вопросах о том, полномочия какого института власти, парламента или правительства, должны быть расширены в законодательном процессе, созданы ли в современной России необходимые правовые основы для конструктивного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти.
Часть исследователей подчеркивает эффективность работы Государственной Думы, высказывает мысль о том, что законодательный процесс в современной России соответствует мировым парламентским стандартам. По их мнению, в современной России созданы правовые гарантии демократического законодательного процесса, установлены
оптимальные формы взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе 6 .
А.Н. Шохин, И.И. Шувалов, в целом положительно оценивая действующую модель взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе, приводят аргументы в пользу усиления роли в нем Правительства. По их мнению, законопроекты, требующие расходов из федерального бюджета, должны рассматриваться депутатским корпусом только при наличии положительного заключения Правительства, исполнительная власть должна иметь возможность препятствовать принятию парламентом тех законопроектов, для реализации которых в государственной казне нет денежных средств, или с концепцией которых оно не согласно 7 .
Другая часть исследователей высказывает мысль о том, что право законодательной инициативы депутатов должно реализовываться свободно, у Правительства не должно быть возможности препятствовать прохождению законопроектов в парламенте 8 .
Большинство ученых отмечает, что в настоящее время Государственная Дума не в полной мере отражает интересы большинства населения страны. По мнению О.В. Гаман-Голутвиной, З.М. Зотовой,
6 См.: Быков Е.С.
Законотворческие вехи парламентаризма России. М., 2004. С. 87;
Ткаченко ВТ.
Некоторые аспекты ограничения законотворческой компетенции
Федерального Собрания РФ // Право и политика. 2000. №11. С. 53-59.
7 См.: Шохин А.Н.
Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.,1997.
С 74-75; Шувалов И.И.
Правительство Российской Федерации в законотворческом
процессе. Дисс. канд. юридич. наук. М., 2003. С. 67.
См.: Вишневский Б. Каков путь к нормальному парламенту? // Российская Федерация сегодня. 2001. № 1. С. 23; Красников Д.Ф. "Стране нужен порядок" // Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 1. С. 15-17; Рагозин В.Ю. О некоторых аспектах взаимодействия Государственной Думы и Правительства Российской Федерации в процессе подготовки законодательных актов // Российская юриспруденция на рубеже XX-XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых. Барнаул, 1997. С.81-84.
А.И. Соловьева, И.Г. Шаблинского, нижняя палата современного
российского парламента все больше становится "инструментом", который автоматически одобряет решения, принимаемые Правительством. С их точки зрения, роль парламента в системе государственного управления определяется не только правовыми, но и политическими факторами, Государственная Дума РФ не достаточно использует имеющиеся у нее возможности для внесения корректив в курс государственной политики 9 .
Дискуссионным является также вопрос о том, какая модель организации государственной власти является оптимальной в современной России. По мнению одних исследователей, оптимальной является та модель организации государственной власти, которая сложилась -полупрезидентская республика, поскольку эта модель в наибольшей степени соответствует историческим традициям России и современным реалиям. С их точки зрения, сильный глава государства может обеспечить политическую стабильность, эффективное государственное управление в условиях поляризации политических сил 10 .
Противоположной точки зрения придерживаются те, кто считает, что Конституция РФ закладывает структурные причины для противоречивых отношений между Государственной Думой и Правительством РФ. Задача
9 См.: Гачан-Голутвина О.В.
Особенности эволюции системы партийно-политического
представительства в современной России // Pro Nunc: современные политические
процессы. Тамбов, 2004. Вып. 2. С. 24-42; Зотова 3. М.
Власть и общество: проблемы
взаимодействия. М., 2001. С.346; Соловьев А.И.
Взаимоотношения законодательной и
исполнительной власти в современном российском обществе: проблемы и перспективы.
М., 2001. С. 11; Шаблинский И.
Расколотое общество, консолидированная власть:
(Заметки о политическом режиме, открывающем XXI в.) // Конституционное право:
Восточноевропейское обозрение. 2002. N 2. С. 86-93.
10 См.: Головлев В.И., Нефедова Т.Н.
Государственная Дума второго созыва: роль и место
в политическом переломе. М., 2000. С.95; Медушевский А.
Конституционный переворот
или конституционная реформа: поправки к Конституции 1993 года как инструмент
борьбы за власть // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. №3.
С. 154-166.
демократического строительства состоит в том, чтобы преодолеть традиции единоначалия в политическом управлении и не допустить поляризации политических сил. Оптимальной формой правления, с их точки зрения, является парламентская республика, предполагающая формирование правительства парламентским большинством и прямые выборы членов Совета Федерации, поскольку при такой модели организации государственной власти весь ее механизм работает более согласованно и эффективно, в большей степени отражает интересы широких слоев населения 11 .
Отдельную позицию занимают те, кто считает, что не следует кардинальным образом изменять механизм формирования правительства, но следует сбалансировать полномочия ветвей власти в рамках действующей Конституции, предоставить Государственной Думе право утверждать состав кабинета министров.
Наша позиция в наибольшей степени соответствует мнению тех авторов, которые считают оптимальным механизм формирования Правительства парламентским большинством. Однако в настоящее время такие изменения являются преждевременными в силу того, что до сих пор решающую роль при формировании представительных органов играют административно-финансовый ресурс и подотчетные исполнительной власти СМИ.
11 См.: Елисеев Б.П.
Система органов государственной власти в современной России. М.,
1997. С. 87; Селезнев Г.
Перспективы развития российской государственности //
Российская Федерация сегодня. 1999. С. №24. С. 13.
12 См.: Варданян В. В.
Институт президенства в свете формирования открытого
государства // Открытое государство: пути достижения / Под ред. В.В. Смирнова М., 2005.
С.167-181; Исполнительная власть в России: История и современность, проблемы и
перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю. Хамапева.
М., 2004. С. 58; Рыжков В.
"Право
контролировать работу Правительства парламент еще не проиграл" // Российская
Федерация сегодня. 2001. №17. С. 16-17.
Теоретическую базу исследования составляют работы российских ученых, посвященные теоретическим аспектам законотворчества, вопросам взаимодействия органов государственной власти и развития демократического правового государства, а также ряд работ крупнейших европейских и американских политологов.
Публикации, в том числе - в средствах массовой информации, содержащие высказывания депутатов, сотрудников Аппарата Государственной Думы.
Монографии и статьи политологов и юристов по актуальным вопросам взаимодействия парламента и правительства в современной России. Особо следует отметить работы сотрудников Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Материалы "круглых столов", научно-практических конференций и международных семинаров, проводимых Комитетом Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, крупнейшими российскими университетами и научно-исследовательскими организациями.
Монографии и статьи, обобщающие опыт организации законодательного процесса в крупнейших государствах с парламентской системой.
Труды, посвященные в целом деятельности Федерального Собрания, а также работы, посвященные парламентскому праву и самому законодательному процессу.
Классификация используемых источников и материалов. Цели и задачи исследования во многом определили характер и содержание его
источниковой базы. Источниковую базу работы составляет широкий круг документов и материалов, в котором можно выделить пять групп.
К первой группе относятся официальные государственно-правовые документы, нормативные источники. Правовое регулирование работы парламента и правительства осуществляется на различных уровнях: на уровне конституции, федеральных законов, регламентов парламента и правительства, на уровне указов президента и постановлений правительства - подзаконных актов. В современной российской Конституции не выделен специальный раздел, посвященный вопросам взаимодействия парламента и правительства. Однако порядок такого взаимодействия описан в отдельных статьях Конституции РФ, отдельных федеральных законах и подзаконных актах, которые дополняют и конкретизируют установленные в Конституции принципы взаимодействие Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе 13 .
К первой группе нормативных источников следует также отнести законопроекты, которые рассматривались Государственной Думой, но не были приняты по результатам чтений.
Во вторую группу входят программные документы парламентских партий. В этих документах отражаются различные концепции государственного строительства, альтернативные точки зрения относительно
См.: Конституция Российской Федерации. М., 2000. Ст. 94, 101-104, 106; Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации М., 2003; Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 №260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации " // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313; Постановление Правительства РФ от 21 декабря 1996 г. №1536 "О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 170.
пути политического реформирования и модернизации институтов власти в современном российском обществе.
Третью группу составляют стенографические отчеты пленарных заседаний Государственной Думы РФ. Вопросы совершенствования механизмов взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе неоднократно поднимались на пленарных заседаниях нижней палаты, в выступлениях депутатов, принадлежащих к самым разным сегментам политического спектра.
В четвертую группу включена пресса: публикации в официальных печатных изданиях Государственной Думы и Правительства РФ - "Парламентской газете" и "Российской газете", а также публикации, содержащие высказывания депутатов и официальных лиц по интересующей нас проблематике.
Пятую группу источниковой базы составляют электронные системы
Государственной Думы РФ:
Автоматизированная система обеспечения
законодательной деятельности (АСОЗД), автоматизированная
информационная система "Законопроект", автоматизированная система "Голосования". Использование этих ресурсов дает ценный фактический материал для диссертационной работы: статистические данные о ходе и результатах федерального законодательного процесса: хронику законодательной деятельности нижней палаты, информацию о рассмотренных законопроектах и принятых законах, итоги голосований депутатских объединений по законопроектам Правительства.
Хронологические рамки исследования. Хронологические рамки исследования охватывают период 1994-2005 г., то есть в работе рассматривается взаимодействие Правительства и Государственной Думы первого, второго и третьего созывов, а также почти трехлетний период работы Государственной Думы четвертого созыва. Такой подход позволяет
рассмотреть динамику и выявить тенденции взаимодействия этих институтов власти.
За более чем десятилетний период сформировался огромный опыт взаимодействия депутатов и Правительства в законодательном процессе, на основании анализа которого можно сделать выводы относительно успехов и проблем отечественного парламентаризма.
Методологическую основу исследования составил комплекс научных подходов и методов познания, включая как общенаучные (диалектический, системный, структурно-функиональный, сравнительный), так и частнонаучные, используемые в политологии и смежных с ней дисциплинах (ретроспективный, институциональный, конфликтологический, статистический).
Основные положения работы, которые выносятся на защиту.
В результате работы над диссертацией мы пришли к следующим выводам.
Влияние парламентского большинства на работу Правительства РФ малоэффективно. Правительство оказывает решающее влияние на ход законодательного процесса в Государственной Думе, фактически определяет его результаты, лоббируя интересы крупного бизнеса.
В современной России в период с 1999 года по настоящее время сформировался парламент, не достаточно выполняющий функцию представительства социальных интересов, в законодательном процессе зачастую игнорируется общественное мнение.
3) Наметившаяся в современной России тенденция к
"консенсуализации" законодательной и исполнительной ветвей власти
зачастую выступает как отрицательный фактор, так как вступает в
противоречие с интересами большинства населения.
4) Механизмы и формы взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ нуждаются в дополнительной правовой регуляции. Круг полномочий российского парламента, касающихся контроля за деятельностью исполнительной власти, должен быть расширен.
Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертационного исследования докладывались автором на заседаниях сектора Политологических исследований Института государства и права РАН, отражены в трех публикациях диссертанта.
В ежегодно выпускаемом Институтом государства и права РАН сборнике "Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права Российской академии наук" опубликованы следующие статьи автора: "Особенности межфракционного взаимодействия в Государственной Думе РФ второго созыва", "Правовые основы и проблемы повышения эффективности взаимодействия Государственной Думы и Президента РФ в законодательном процессе", "К вопросу о порядке представления заключений Правительства РФ на "финансовоемкие" законопроекты" 14 .
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных вопросов совершенствования механизмов взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе.
14 См.: Веснин Р. М. "Особенности межфракционного взаимодействия в Государственной Думе РФ второго созыва" // Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права РАН. М, 2002. С.36-52; "Правовые основы и проблемы повышения эффективности взаимодействия Государственной Думы и Президента РФ в законодательном процессе" // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. М, 2004. С. 80-93; "К вопросу о порядке представления заключений Правительства РФ на "финансовоемкие" законопроекты" // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. М, 2004. С. 147-157.
Автор проводит сравнительное исследование взаимодействия парламентов и правительств ряда зарубежных стран, опыт которых может быть использован для совершенствования совместной законотворческой деятельности Государственной Думы и Правительства РФ. На основе обширного теоретического и фактического материала диссертантом предлагаются практические рекомендации решения проблем, с которыми сопряжено участие Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе.
Работа представляет интерес для политиков, политологов, работников аппаратов законодательных и исполнительных органов власти федерального уровня. Положения данной работы могут быть также использованы в учебном процессе.
Структура работы предопределена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложения.
Парламент и правительство как субъекты законодательного процесса
Законодательный процесс - деятельность органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов. Понятие "законодательный процесс" имеет два значения:
1) Процедура прохождения законопроекта в высшем представительном органе власти, последовательность решений, принимаемых этим органом государственной власти;
2) Законодательная деятельность, законодательная политика.
Законодательная деятельность проявляется в принятии новых, отмене или изменении действующих законов в соответствии с интересами субъектов политики.
Рассмотрим общую стадиальную схему законодательного процесса, выделим в нем стадии, на которых происходит взаимодействие парламента и правительства. В законодательном процессе можно выделить пять основных стадий.
На первой стадии законодательного процесса осуществляется право законодательной инициативы. Субъект законодательной инициативы вносит в парламент проект закона, законопроект о внесении изменений и дополнений в уже действующие законодательные акты, законопредложение (предложение к разработке и принятию закона), поправку к находящемуся на рассмотрении парламента законопроекту.
Согласно Конституции РФ, законопроекты могут быть внесены только в Государственную Думу, нижнюю палату Федерального
Собрания. Между тем, в ряде государств (США, Франция) законопроект может быть внесен в любую из палат. Эта особенность правового статуса нижней палаты российского парламента обуславливает необходимость ее активного взаимодействия с исполнительной ветвью власти.
На второй стадии внесенный законопроект поступает в профильный комитет, который проводит его предварительное обсуждение. Структурные подразделения парламента обязаны рассмотреть законопроекты органов и должностных лиц, которые по конституции обладают правом законодательной инициативы, и принять по ним решение: включить в план законопроектных работ и приступить к проработке законопроекта для дальнейшего вынесения на рассмотрение депутатского корпуса либо вернуть его инициатору.
Третья стадия представляет собой процедуру рассмотрения законопроекта депутатским корпусом. Принятие закона осуществляется, как правило, на пленарных заседаниях парламента в нескольких чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, его основные принципы, дается оценка актуальности и практической значимости законопроекта, соответствия его положений конституции.
По результатам голосований в первом чтении законопроект либо принимается за основу для дальнейшей работы над ним, либо отклоняется. Во втором чтении рассматриваются конкретные поправки к тексту законопроекта. Субъекты права законодательной инициативы вносят поправки в тех случаях, когда они в целом одобряют законопроект, но имеют отдельные замечания. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, дополнения законопроекта конкретными статьями или исключения конкретных статей. В третьем чтении утверждается окончательная редакция законопроекта, принимается закон4.
На четвертой стадии закон рассматривается верхней палатой российского парламента - Советом Федерации. Принятый Государственной Думой закон в течение пяти дней передается на рассмотрение его членов. Конституция РФ устанавливает круг законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации: законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы, войны и мира5.
Взаимодействие Государственной Думы и Правительства РФ при рассмотрении "финансовоемких" законопроектов
В президентских и полупрезидентских республиках законотворческие полномочия представительного органа, как правило, ограничены. Депутаты, в частности, не могут выступать с законодательными инициативами по финансовым вопросам. Право законодательной инициативы по этим вопросам принадлежит исключительно правительству1.
Российский же парламент относится к категории парламентов со слабоограниченной законотворческой компетенцией. Согласно действующему законодательству депутаты как субъекты законодательной инициативы могут выносить на рассмотрение Государственной Думы и принимать законопроекты по любым вопросам государственной политики, кроме государственного бюджета2, в действующий закон о котором они, тем не менее, могут вносить изменения и поправки.
Направление государственной политики во многом определяется содержанием "финансовоемких" законов, от реализации которых напрямую зависит благосостояние общества. В эту категорию входят: законы о налогообложении, о повышении оплаты труда работников государственных учреждений, об индексации пенсий, о прожиточном минимуме, о минимальных социальных стандартах, о государственной социальной помощи, о предоставлении льгот и денежных выплат отдельным категориям граждан3.
Большинство законодательных инициатив депутатов
Государственной Думы РФ в той или иной степени касается финансовых вопросов. Правительство же всячески препятствует принятию парламентом тех законопроектов, вносимых депутатами Государственной Думы и другими субъектами законодательной инициативы, которые не вписываются в праволиберальную концепцию государственной политики.
Рассмотрим механизмы, с помощью который Правительство РФ оказывает влияние на прохождение в парламенте неприемлемых для него законопроектов.
Правительство назначает специальных представителей, которые озвучивают и отстаивают позиции исполнительной власти по законопроектам, внесенным другими субъектами законодательной инициативы. В обязанности специальных представителей входит оказание информационной поддержки законотворческим инициативам депутатов, представление на заседаниях Государственной Думы, ее комитетов и комиссий официальных отзывов и поправок Правительства.
Специальные представители могут присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях парламентских комитетов. Они могут участвовать также в создании рабочих групп в ходе подготовки законопроекта ответственным комитетом к рассмотрению в первом чтении5.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ любой законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, в обязательном порядке направляется в Правительство для ознакомления.. Свою позицию по законопроектам, вносимым другими участниками законодательного процесса, Правительство может изложить и довести ее до сведения депутатов в официальных отзывах. В официальных отзывах Правительство может предложить необходимую аргументацию за или против рассмотрения и принятия законопроекта. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении законопроектов и законов на пленарных заседаниях Государственной Думы, сопровождают законопроекты на дальнейших стадиях законодательного процесса, то есть с позицией Правительства РФ может ознакомиться глава государства при принятии решения о подписании закона.
Решения, принимаемые парламентскими органами Государственной Думы, часто наводят на мысль о наличии теневых аспектов в отношениях между нижней палатой и Правительством. Так, например, теневой аспект взаимодействия парламентариев и правительства проявился, на наш взгляд, при рассмотрении Советом Государственной Думы второго созыва законопроектов о национализации. Депутаты от фракций КПРФ и ЛДПР инициировали более 30 законопроектов о пересмотре итогов "стихийной" приватизации, направленных на признание незаконной приватизации конкретных предприятий. Несмотря на то, что в Думе второго созыва национал-патриотические силы доминировали, ни один из этих законопроектов не был вынесен на рассмотрение депутатов. Удивительно, но они рассматривались Советом Государственной Думы, большинство в котором (три голоса) составляли представители от фракций-инициаторов законопроектов о национализации, как антиконституционные7. Между тем, согласно Конституции РФ, депутаты имеют право выходить с законодательными инициативами о национализации, и принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено при условии равноценного возмещения8.
Частичная национализация может оказать положительное влияние на развитие экономики, и новейшая история крупнейших европейских государств знает немало подобных примеров. Проведение частичной национализации путем принятия законодательных актов позволяет государству более оперативно реагировать на происходящие в обществе процессы, повышать эффективность собственности, ориентировать ее на решение общественных и государственных задач. В большинстве крупнейших демократических государств соотношение государственной и частной собственности меняется в зависимости от экономической политики, проводимой государством, то есть отношения собственности могут быть изменены на основе принятых парламентом законов. Так, например, в скандинавских странах вопросы национализации собственности, принципы управления и распоряжения собственностью решают парламенты9.
Роль Государственной Думы и Правительства РФ в формировании законодательных основ государственной политики
Основные задачи системы государственной власти - организация поступательного движения социально значимых процессов, обеспечение безопасности государства, личности и общества на основе баланса их интересов1. Согласно Конституции РФ, "Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" . Под терминами "достойная жизнь" и "свободное развитие" подразумевается прежде всего материальная обеспеченность на уровне стандартов современного общества.
Реализация социально-экономических прав населения, установленных в Конституции РФ, во многом зависит от деятельности представительного органа власти. Эффективность работы парламента с точки зрения электората определяется тем, в какой мере принятые им законы влияют на рост благосостояния населения.
В эволюции парламентского представительства и его взаимодействия с исполнительной властью в течение последнего десятилетия можно выделить два этапа. Первый охватывает период работы Государственной Думы первых двух созывов, основной период президенства Б. Ельцина. Второй - период работы Государственной Думы третьего и четвертого созывов, президенство В. Путина. В период Б. Ельцина "левое" большинство Государственной Думы постоянно шло на конфронтацию с исполнительной властью, проводившей праволиберальную политику, использовало почти все свои права и возможности, порождая парламентско-правительственные кризисы. В президенство В. Путина был сформирован парламент, лояльный исполнительной власти.
Расклад политических сил в Государственной Думе первых двух созывов в основном соответствовал структуре сложившихся в обществе того периода интересов. Левое, социал-демократическое большинство депутатского корпуса неоднократно предпринимало действия, направленные на изменение курса государственной политики, пыталось реализовать на практике декларированные в Конституции РФ социально-экономические права и принципы. Обстановка вынуждала законодателей к принятию ситуативных решений по повышению уровня минимальной заработной платы и минимальных пенсий, по изменению пенсионного обеспечения и социальной защиты различных категорий граждан.
Однако, как правило, эти попытки не приводили к успеху. Предусмотренная в российском законодательстве возможность наложения Президентом вето на принятые законы и достаточно высокая (2/3 голосов от списочного состава депутатского корпуса) квота для его преодоления существенно снижали роль Государственной Думы в законодательной политике.
Б. Н. Ельцин неоднократно отклонял принимаемые левым большинством Государственной Думы первого и второго созывов базовые законы, от введения в действие которых могли зависеть характер и направление развития социально-экономических отношений: Земельный кодекс РФ, федеральные законы "О прожиточном минимуме", "О повышении минимального размера оплаты труда", "О государственном регулировании агропромышленного комплекса", "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики", "О трудовой занятости", "О защите экономических интересов Российской Федерации", "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" и др.3.
Отклонение Президентом Земельного кодекса было наглядной иллюстрацией противостояния двух идеологий и концепций социального строительства, которых в тот период придерживались законодательная и исполнительная ветви власти, было. Позиция левого большинства по земельному вопросу выражалась в том, что в России отсутствуют необходимые экономические предпосылки для принятия решения о свободной продаже земель сельскохозяйственного назначения, свободная купля - продажа земли может привести лишь к пролетаризации российского крестьянства. Государство должно поддерживать отечественное сельскохозяйственное производство всеми видами ресурсов, открывать полную свободу российскому крестьянству в производительном использовании земель сельскохозяйственного назначения.
Земельный Кодекс определял перечень земель, которые не могут передаваться в частную собственность, устанавливал возможность введения запрета на частную собственность на иные земельные участки федеральными законами, законами субъектов Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Позиция же исполнительной ветви власти сводилась к тому, что вся земля, за исключением тех земель, на которых расположены стратегически важные, объекты, должна находится в свободном рыночном обороте, то есть в режиме нерегулируемой государством купли-продажи4.
Фактически в период работы Государственной Думы первых двух созывов в основе законодательного процесса лежала борьба левого, социал-демократического, и праволиберального проектов развития социально-экономических отношений. Левая оппозиция, не имея квалифицированного большинства голосов, необходимого для преодоления вето Президента, шла на компромиссы с другими политическими силами, представленными в парламенте, пыталась "перетянуть" голоса "умеренных" депутатов на свою сторону.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ). Ранее этим правом обладали Президиум и Председатель Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Генеральный прокурор России, некоторые общественные организации (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 года).
Законопроекты вносятся в Государственную думу Российской Федерации (Государственная дума, Госдума) конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы.
Согласно основной норме законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в нижнюю палату Федерального собрания.
Ежегодно в Госдуму поступает большое количество проектов законов. Так, в 2006 году субъектами права законодательной инициативы внесено 1249 законопроектов, в 2007 - 1376, в 2008 - 1204, в 2009 -- 1130, в 2010 году -- 1054 законопроекта. За весеннюю сессию (январь -- июль 2011 года) внесено 664 законопроекта, однако, по данным одного из депутатов, остались нерассмотренными около 200 законодательных инициатив.
С 1994 по 2010 год в Государственную думу внесено более 4,5 тыс. законопроектов, разработанных законодательными органами регионов, из которых стали федеральными законами только 5,5%. За период 2004--2010 гг. 265 законопроектов (8,4%), внесенных региональными законодателями, были приняты Федеральным собранием (в 2004 -- 16 федеральных законов, в 2005 -- 24, в 2006 -- 32, в 2007 -- 70, в 2008 -- 37, в 2009 -- 45, в 2010 году 41 закон). Из них в указанный период Белгородская областная дума добилась принятия 5 федеральных законов.
Примечательно, что в 2004--2010 гг. отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 2 тыс. законопроектов регионов. Как видно, доля принятых законопроектов по отношению к внесенным по-прежнему остается невысокой. Одна из причин этого -- отсутствие общей консолидированной позиции представительных органов российских субъектов в отношении внесенных ими законопроектов. К сожалению, ни одного законопроекта не было внесено от законодательных органов Алтая, Калмыкии, Мордовии.
Данные показатели свидетельствуют о высокой активности субъектов права законодательной инициативы, однако количество так называемых поправочных законов (о внесении тех или иных изменений и дополнений в уже принятые акты) достаточно велико и не снижается.
По утверждению председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова, представительный орган государственной власти северной столицы внес за последние 10 лет 132 законопроекта, из них только 6 стали федеральными законами. Это авторитетное суждение еще раз подтвердило существование проблем качества законопроектов, эффективности выражения и отстаивания региональных интересов в Совете Федерации.
Регламент Государственной думы (утв. постановлением от 22.01.1998 № 2134-II ГД; далее -- Регламент Госдумы) устанавливает, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -- коллегиального органа (п. 6 ст. 112). На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.
Обращаясь к опыту Франции, отметим, что статьи 25 и 26 Регламента Сената 1958 года (Регламент Сената) устанавливают, что законопроекты, внесенные правительством или другим субъектом, могут быть ими отозваны на всех стадиях процедуры (даже если уже началось обсуждение) до их окончательного одобрения. Регламент Сената определяет, что предложения, внесенные сенаторами и отклоненные палатой, не могут вновь представляться до истечения 3-месячного срока (ст. 28). Таким образом, установлен барьер в отношении злоупотребления правом законодательной инициативы. В Российской Федерации данное ограничение отсутствует, что, на наш взгляд, не является правильным.
Анализ парламентской практики показывает необходимость совершенствования подобной деятельности не только официальными субъектами права законодательной инициативы, но и институтами общества.
В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее -- Указ № 167). Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в Интернете, тем самым обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении.
Не умаляя достоинств Указа № 167, следует заметить, что современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к членам Совета Федерации, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими регионах. Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты, как это отмечено в Указе № 167, в сфере социально-экономического развития России. Еще раз подчеркнем, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.
Нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Госдумы). Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.
В целях усиления демократических начал правотворчества названные в Указе № 167 законопроекты в императивном порядке необходимо выносить на широкое общероссийское или межрегиональное обсуждение. Это требует более четкой правовой регламентации «дозаконодательных стадий» парламентского законотворческого процесса. Следует также учитывать опыт ряда стран (Австрии, Италии, Испании), в которых признан и действует институт народной правотворческой инициативы. Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течение установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей.
Представляется, что усмотрение в данном вопросе ответственного комитета не позволяет в полной мере говорить об участии в законотворческом процессе широкого круга участников и об эффективности этого процесса. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация экспертизы законопроектов, проводимая научными организациями, ведущими вузами, Общественной палатой РФ по всем законопроектам. Эта задача -- сложная, требующая соответствующего финансового и организационного обеспечения, но решаемая.
Несомненно, важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате Федерального собрания. Совет Федерации обладает правом вето на решения Государственной думы, что позволяет ему позиционировать себя в качестве самостоятельного властного института в рамках установленной конституционной модели 1993 года.
Все принятые федеральные законы подлежат в течение 5 дней передаче из нижней палаты в Совет Федерации. «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации» (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Отметим, что если в Государственной думе законопроекты могут находиться годами (для нее сроки рассмотрения законопроекта не установлены), то для рассмотрения законопроектов в верхней палате основной нормой установлен короткий срок. Как конституционное требование и политический императив это вполне оправданно. Однако на практике Совет Федерации порой превращается в регистратора поступивших законопроектов, так как он из-за нехватки времени или субъективных факторов не всегда способен выступать в виде барьера (своеобразного «фильтра») для непродуманных или конъюнктурных решений, поступивших из другой палаты.
Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы. Законодательную инициативу Правительство осуществляет путем внесения в Государственную Думу законопроектов. Законопроекты, подготовленные Правительством в порядке реализации права законодательной инициативы, вносятся в Государственную Думу по решению Правительства. Формы участия Правительства в законодательной деятельности, а также порядок подготовки и внесения Правительством в Государственную Думу проектов законов, определяются Временным положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1994 г.
Правительство вправе направлять в палаты Федерального Собрания свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения по поправкам к ним. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению при рассмотрении проектов в соответствующих органах Государственной Думы и на заседаниях Совета Федерации.
Правительство в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 104) дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения Правительства, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства на рассматриваемые палатами Федерального Собрания законопроекты направляются палатам письмами Правительства.
Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, комитетов и комиссий и быть выслушанными.
Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается официальный представитель Правительства.
Назначение депутата министром или другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры.
Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т.д.
Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров, -осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующего законодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений.
v В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110-117), но ряд полномочий Правительства и норм, регламентирующих его правовое положение, закреплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органа раскрываются в федеральных законах ("Об обороне", "О безопасности" и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности закреплены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.
v Правовым актом, регулирующим деятельность Правительства РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование и организация работы Правительства, порядок внесения в Правительство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.
Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 "Основы конституционного строя", изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией - настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).
Другая важная гарантия, закрепленная в "Основах конституционного строя", состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к. другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.
Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость.
Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ.
И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.
Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его "сдержками и противовесами". Они, однако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.
Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.
Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения - это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое "зеркальное" представительство организовывалось партаппаратом, а по существу навязывалось народу под лозунгом социалистической демократии. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.
Чисто внешне представительный характер Федерального Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъектов Российской Федерации. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их послал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалистическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это был так называемый императивный мандат, когда депутаты отвечали только перед избирателями).
Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов.
Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избранный депутат парламента абсолютно свободен в определении своей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат). Как представительный орган, Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов.
Однако это право не является исключительным, т. е. принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представительность Федерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также - весь спектр партийно-политических интересов граждан.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). Глава VI. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Вкратце попробуем охарактеризовать это взаимодействие.
Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется Конституцией и ФЗ. В основном имеют место три вида взаимодействия: совместные собрания палат, создание специальных органов и совместная деятельность палат в законодательном процессе.
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. (ст. 104 ч. 1). Законопроекты вносятся в Государственную Думу (104 ч. 2). Значит, Совет Федерации может вносить в ГД законопроекты.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые ГД федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира. (ст. 106 Конституции). Значит неизбежно взаимодействие при рассмотрении этих вопросов. Конституционные нормы получили развитие в Положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 янв. 2002 г, также перечень норм, реализующих взаимодействие между палатами содержаться в регламенте ГД. Например, п. к ст. 11 Председатель ГД направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные ГД проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы или п.2 ст. 113 и многие др. При разногласиях палаты создают согласительные комиссии, что играет немаловажную роль в слаженности их работы. Практикуются совместные заседания палат. Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. Вот, например, в ст. 32 Регламента Совета Федерации указано, что комитет или комиссия верхней палаты, организовывая слушания, может пригласить депутатов нижней палаты (ГД).
ГД взаимодействует также с Правительством, Президентом и судами, что также определяется её конституционно-правовым статусом. В каждой палате закреплены должности представителей Президента. Они предлагают по поручению Президента кандидатуры на должности, указанные в Конституции (Председатель Правительства, глава ЦБ), имеют право согласовывать проекты законов, предлагаемые к внесению Федеральному собранию, получать необходимые сведения и экспертные заключения, участвовать в подготовке предложений Президенту и др.
Каждый исполнительный орган имеет статс-секретаря, который координирует взаимоотношения палат парламента и органов исполнительной власти в вопросах законотворчества. В некоторых случаях, они специально приглашаются и не должны отказываться. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Парламента. Правительство предоставляет ГД федеральный бюджет и отчет о его исполнении. В целях обеспечения взаимодействия палат Федерального собрания (и ГД тоже) было принято Постановление Правительства РФ от 01.02.2000 N 94 (ред. от 28.03.2008) «О Полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации», в этом документа утверждались на должностях полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Они участвуют заседаниях, выступают от имени Правительства, согласовывают проекты документов, направляемые палатами в Федеральное собрание, информируют Правительство о ходе законодательного процесса и т.д.
Общепринятым средством сдержек и противовесов одной власти к другой является право распускать орган, либо отстранять от должности его должностных лиц. Такими правами наделены и парламент, и Президент. Например, Дума может привлечь Президента к ответственности и лишить должности. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Конституция ст. 93 ч.1 Президент же может распустить Думу в трех случаях, предусмотренных ст. 111 и 117. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. А также при выдвижении Думой обвинения против Президента она может быть распущена Советом Федерации, чтобы не вмешивалась в процедуру отрешения президента от должности.
Таким образом, при взаимодействии Государственной Думы как представительного и законодательно органа с другими ветвями власти (исполнительной, судебной), а также с Президентом, обеспечивается во-первых слаженная работа в законотворчестве и исполнению законов, а также имеет значение в система противовесов и сдержек. Недопустимо, когда власть сосредотачивается в руках одной власти, это ведет к тирании.
