Почти во всех странах, где есть парламент, он разделен на две палаты. Такая конфигурация - удобный способ создания системы сдержек и противовесов. Если одна палата склоняется к радикализму, другая должна блокировать ее решения или менять законопроекты, делая их более приемлемыми и эффективными. Подобное устройство зародилось на Западе и было перенято в современной России. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - это верхняя палата парламента (нижней является Государственная дума).
Место в парламенте
Верхняя палата появилась в российском парламенте в 1990 году. Однако тот прообраз Совета Федерации имел с ним мало общего и был порождением советской государственности. Все изменилось в 1993 году, когда в стране начала действовать новая конституция. Согласно ей и был учрежден Совет Федерации Структура парламента закреплена в статье 95 основного закона РФ.
Между двумя палатами Федерального Собрания есть принципиальные отличия в их порядке формирования и компетенции. Совет был наделен значительными полномочиями, что закрепило за ним статус фундаментальной основы государства. В последнее время этот орган все чаще называют сенатом, а его членов - сенаторами. Эта тенденция прослеживается как в неофициальной публицистике, так и в выступлениях официальных государственных лиц и важнейших чиновников страны.
Полномочия
Широкие РФ полностью описаны в российской конституции. Верхняя палата может отклонить или одобрить любой закон, до этого принятый в Государственной думе.
Подобные документы делятся на несколько типов. В первую очередь это федеральные законы. Полномочия Совета Федерации РФ таковы, что они отклоняются обычным математическим большинством голосов или пассивным нерассмотрением в течение 14 дней. В то же время статус некоторых законов может априори делать их обязательными для попадания к сенаторам. В таком случае механизм с игнорированием документа не применяется.
Законотворчество
Обязательны для рассмотрения в Совете Федерации законы, затрагивающие федеральный бюджет, федеральные сборы и налоги, финансовое, кредитное, валютное и таможенное регулирование. Также к этой группе относятся вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы, денонсации и ратификации международных договоров и, наконец, денежной эмиссии.
Если Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобряет закон, бумага попадает на подпись президенту. 112 голосов (две трети сенаторов) преодолевают вето главы государства, а 126 голосов (три четверти сенаторов) одобряют законы о конституционных поправках и федеральные конституционные законы.
Назначения
Две трети голосов Совфеда могут отрешить президента от его должности. Сенаторы назначают судей Верховного Суда, Конституционного суда, Высшего арбитражного суда и членов в Президиуме Верховного Суда. Помимо всего прочего, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации решает, кто займет должность Генерального прокурора и его заместителей. назначает два представителя в Национальный банковский совет. Она определяет аудиторов Счетной палаты и заместителя ее председателя.
Органы Совета Федерации РФ назначают треть членов ЦИК - Центральной избирательной комиссии, регулирующей процесс выборов в стране. Также они определяют кто будет одним из участников Коллегии Федеральной комиссии, следящей за рынком ценных бумаг. Представители сената входят в Совет по вопросам государственной службы при российском президенте.
Другие функции
Есть полномочия и не связанные с назначениями, которыми обладает Совет Федерации. Конституция гласит, что именно он утверждает новые границы между субъектами РФ, а также о введении в стране чрезвычайного или военного положения. Верхняя палата определяет дату выборов главы государства.
Совфед (председатель Совета Федерации РФ и сенаторы) имеет право вести работу в режиме собственных заседаний. Они проходят по 1-2 раза в месяц в период с октября по июль. Заседания могут быть внеочередными, если поступает такое предложение президента, премьер-министра, правительства, пятой части членов Совфеда или региона России. Для кворума необходимо присутствие половины членов верхней палаты парламента. Если 50% не набирается, то заседание признается неправомочным. Как правило, Совет Федерации работает в открытом режиме, однако если это предусматривает регламент, режим может быть и закрытым.
Приоритетность в работе
У задач сената есть определенная приоритетность. В первую очередь рассматривается послание президента Федеральному Собранию и его обращения. Далее идут поправки к Конституции, проекты конституционных и федеральных законов. Некоторые из них могут иметь статус подлежащих обязательному рассмотрению. Третьими в этой очередности являются направления запросов и предложения в Конституционный суд. Последними рассматриваются принятые Государственной думой федеральные законы, касающиеся вопросов денонсации и ратификации международных договоров.
Заседания Совета Федерации проходят согласно регламенту. У сенаторов есть возможность выступить с содокладом, докладом, заключительным словом. Также они вправе участвовать в прениях, делать заявления и обращения.
Порядок формирования
Как гласит закон о Совете Федерации, в него попадают по два представителя от субъекта РФ. Один представляет местный парламент, другой - исполнительную власть. Срок полномочия сенатора - два года. Состав Совфеда меняется постепенно вместе со сменой власти в субъектах.
Согласно регламенту члены верхней палаты парламента обладают неприкосновенностью. Они не могут привлекаться к уголовной и административной ответственности за выражение своей позиции и мнения при голосовании. Совет Федерации структурируется и формируется по принципу беспартийности. Его члены не создают объединений или фракций, как это принято в Государственной думе.
Срок полномочий Совета Федерации в целом ничем не ограничен. В отличие от этого органа подвергается «мягкой ротации». Это значит, что срок полномочий каждого его членов определяется региональным органом власти. Конституция предусматривает только три возможности, при которых Государственная дума и Совет Федерации России собираются вместе. Это заслушивание посланий Конституционного суда, посланий президента и выступлений иностранных глав государств. В целом каждая палата придерживается принципа невмешательства в дела другой.
Состав
В Совете Федерации 170 членов. Они разделены на комитеты (по вопросам обороны и безопасности, по судебно-правовым вопросам и конституционному законодательству, по налоговой политике, бюджету, финансовому регулированию и т. д.). Одно из подразделений отвечает за социальную политику. Другое регулирует имущественные отношение и экономические реформы. Наконец, есть комитеты по делам СНГ и международным делам. Часть сенаторов задействована в подразделениях по культуре, науке, образованию и аграрной политике.
Каждый комитет подготавливает заключения по вопросам, которые относятся к его ведению. Также он разрабатывает и рассматривает законопроекты, предлагаемые на внесение в Государственную думу. Комитеты могут инициировать В такие подразделения входят все члены Совета Федерации кроме председателя и нескольких его заместителей. Каждый сенатор может входить только в один комитет, в составе которого должно быть не меньше 10 человек. Распределение по «секторам» должно быть утверждено общим голосованием (необходимо большинство голосов).
Председатель
Совет Федерации возглавляется председателем. С 2011 года и по сей день эту должность занимает Валентина Матвиенко. У председателя много организационных и представительских полномочий. Он ведет заседания определяет внутренний распорядок палаты, подписывает ее постановления, распределяет функции между своими заместителями.
Председатель направляет в комитеты законопроекты, принятые Госдумой, а также законопроекты, которые в Госдуму предлагается внести. Избирается он тайным голосованием. Кандидатура утверждается половиной и одним голосом.
Ход работы и взаимоотношения с президентом
Правительство РФ, Совет Федерации и другие федеральные государственные органы должны работать в унисон, поэтому в Совфеде всегда есть определенная повестка дня. Она формируется председателем и основывается на предложениях комитетов и комиссий верхней палаты. Самостоятельно вопрос на повестку дня может выдвинуть группа сенаторов из как минимум 10 человек, а также двое сенаторов, представляющих один субъект РФ. Свои правки в распорядок может вносить специальный представитель президента в Совете Федерации.
Глава государства взаимодействует с верхней палатой парламента и другими способами. Традиционно важным остается ежегодное послание президента Федеральному Собранию. В нем первое лицо формулирует основные проблемы и задачи, которые встали перед государством и которые нужно решать в первую очередь. К примеру, это может быть вызов, связанный с необходимостью реформы налогообложения или банковской системы. В таком случае и Госдума, и Совфед должны рассмотреть предложенные инициативы президента.
История формирований
Первый Совет Федерации работал в 1994-1996 гг. Он был переходным и поэтому в качестве исключения был избран непосредственно населением, а не органами власти субъектов РФ. Его предстателем стал Владимир Шумейко.
Второй Совет Федерации также запомнился как «губернаторско-спикерский». Он заседал в 1996-2001 гг. Его председателем был Отличительная черта того Совета Федерации - он состоял из губернаторов и председателей местных законодательных собраний. Сенаторы работали не нерегулярной основе, время от времени встречаясь в Москве.
Третий период формирования Совета Федерации пришелся на 2002-2012 гг. Именно тогда он окончательно избавился от своих переходных черт и принял устойчивую форму. Председателем того Совфеда был Сергей Миронов, а с 2011-го - Валентина Матвиенко. Четвертая верхняя палата парламента была образована в конце 2012 года. Она действует и сегодня. Переформатирование было связано с принятием нового федерального закона о Совете Федерации.
В состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от его законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95Конституции РФ).Конституцияпредусматривает, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается законом.
Кратко рассмотрим эволюцию порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания России.
Первоначально (1993 - 1995 гг.) члены Совета Федерации избирались путем прямых демократических выборов в субъектах Федерации населением сроком на два года и имели статус депутатов. Порядок избрания депутатов Совета Федерации регламентировался Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г.
Согласно этому Положениюв Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта РФ на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов РФ. При выборах в Совет Федерации каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов. Но в соответствии сЗаключительными и переходными положениямиКонституции РФ Совет Федерации первого созыва, сформированный в 1993 году, был избран по мажоритарной системе только на два года.
Начиная с 1995 до 2000 гг. на основе Федерального законаот 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" роль членов Совета Федерации стали выполнять главы субъектов Федерации и председатели их законодательных собраний по должности. Обладание мандатом члена Совета Федерации предопределялось занятием конкретной руководящей должности 20 .
Вхождение руководителей субъектов в Совет Федерации способствовало чрезмерному росту влиянию региональных элит на федеральную политику и выражалось в том, что многие законодательные акты, направленные на укрепление федеральной власти, не одобрялись Советом Федерации. Несоответствие порядка делегирования руководителей субъектов Федерации в состав верхней палаты парламента России явно противоречило принципу разделения властей и потребовало пересмотра процедуры формирования Совета Федерации.
В 2000 году согласно Федеральному законуот 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" (с изм.) снова изменился порядок формирования верхней палаты парламента. Представитель от законодательной власти субъекта Федерации избирался его законодательным (представительным) органом, а от исполнительной власти назначался высшим должностным лицом субъекта Федерации - главой республики, губернатором области, мэром города федерального значения, автономного образования. Таким образом, одна половина состава Совета Федерации избиралась региональными парламентами, а другая - назначалась руководителями региональных исполнительных органов государственной власти. Такая процедура формирования Совета Федерации соответствовалакосвенному характеру выборов.
В последние годы порядок формирования Совета Федерации был вновь изменен.
С 2009 года члены Совета Федерации избираются (назначаются) из состава депутатского корпуса региональных и муниципальных представительных органов власти, расположенных на территории соответствующего субъекта.
А с 2011 года это право получили депутаты Государственной Думы РФ, которые баллотировались от региональных отделений парламентских фракций политических партий, и члены Совета Федерации.
Новый порядок установлен Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (вступил в силу с 1 января 2013 года ).
Кандидатом может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению. Но требование о постоянном проживании кандидата на территории субъекта Российской Федерации не распространяется на лиц, являющихся членами Совета Федерации или депутатами Государственной Думы на день голосования на выборах соответствующих органов государственной власти.
При этом определяются две различные процедуры наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного органа и члена Совета Федерации - представителя от губернатора субъекта РФ.
Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации от законодательного органа субъекта РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов законодательного органа в течение 1 месяца со дня первого заседания данного органа нового созыва. Представителем в Совета Федерации от законодательного органа может быть только депутат этого органа.
В том случае, когда кандидатуру будущего сенатора предлагает губернатор, это происходит при проведении выборов губернатора субъекта РФ. Каждый кандидат на эту должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации. Список кандидатур и сведения о них представляются кандидатом на должность губернатора субъекта РФ в избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для своей собственной регистрации.
Законом предусматривается, что Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу.
И.А. ДЮЛЬДЕНКО, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Проведен анализ основных этапов развития института формирования Совета Федерации. Рассмотрены факторы, которые учитывались при установлении модели формирования данного органа в различные периоды. Описаны некоторые препятствия установления выборной модели формирования Совета Федерации на народных выборах.
Страницы в журнале: 39-42
И.А. ДЮЛЬДЕНКО,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов
Проведен анализ основных этапов развития института формирования Совета Федерации. Рассмотрены факторы, которые учитывались при установлении модели формирования данного органа в различные периоды. Описаны некоторые препятствия установления выборной модели формирования Совета Федерации на народных выборах.
Ключевые слова: Совет Федерации Федерального Собрания РФ, формирование верхней палаты парламента, федеративное государство, бикамерализм, выборность.
The Specificity of Formation of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation: History and The Present
The current paper analyses the primary stages of Council of Federation formation and factors that governed the adoption of particular model of the Council of Federation during various historical phases of state development. Some difficulties of establishing an elective model of Council of Federation formation during national elections are also being considered.
Keywords: Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation, procedure of forming of the Council of Federation, federal state, bicameralism, appointment by election.
Вопрос о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - СФ) в части, определяющей качественный состав лиц, которые имеют право на федеральном уровне отстаивать интересы субъектов Федерации, является одним из наиболее дискуссионных и неоднозначных. Анализ этого вопроса требует обращения не только к основным положениям конституционно-правовой доктрины, но и к мировой практике.
В конституционном праве не выработано универсальной модели формирования верхних («вторых») палат. Практика различных государств также не сводится к определенной унифицированной модели. Стоит заметить особое положение Сената США, чей опыт в этой части признается наиболее успешным, однако его также нельзя считать универсальным, поскольку наибольшего эффекта он достиг только в одной стране.
Исследователи задаются вопросом, какие все-таки факторы способствуют установлению конкретной модели формирования верхних палат парламентов. При этом они обращают внимание на такую характеристику государства, как форма территориального устройства. Известно, что «вторые» палаты существуют не только в федеративных государствах (где они получили свое наиболее полное воплощение как палаты, представляющие регионы), но и в унитарных. Однако форма территориального устройства не вызывает конкретных ассоциаций с тем или иным порядком формирования. Тем не менее нельзя не обратить внимания на замечания ряда авторов о наблюдающихся процессах централизации в федеративных государствах и об усилении регионов в унитарных. Это выражается, в частности, в том, что на процесс формирования верхних палат в ряде федеративных государств существенное влияние оказывает высшее должностное лицо государства. Так, в Канаде полномочием назначать сенаторов обладает генерал-губернатор (должностное лицо, представляющее короля или королеву Канады).
Однако конкретная модель формирования верхней палаты не может быть предопределена отдельными конституционно-правовыми характеристиками, так как на нее в целом оказывают влияние множество факторов, среди которых выделяются особенности исторического развития. Мировая практика бикамерализма знает различные способы формирования вторых палат парламентов: прямые, непрямые, смешанные выборы, назначение, кооптация. Несмотря на разницу подходов, все же обнаруживается общая направленность государств в решении этого вопроса. Так, наибольшее распространение получил выборный порядок формирования, причем в подавляющем большинстве случаев верхние палаты парламента избираются полностью: из 67 существующих двухпалатных парламентов в 40 «вторых» палатах все члены являются избираемыми. Из 40 «вторых» палат 21 избирается путем прямых выборов. В результате прямого избрания формируются верхние палаты Польши, Румынии, Чехии, Швейцарии, США и Японии. Такая динамика в целом свидетельствует о демократической направленности государств в решении этого вопроса.
В России система формирования СФ не имеет устойчивого характера, однако в целом наблюдается приверженность как исследователей, так и практиков, а также политических деятелей к выборной модели формирования с участием народа. Об этом, в частности, свидетельствуют законопроекты, которые инициировались и обсуждались в течение всего периода существования СФ. Председатель СФ С.М. Миронов также придерживается мысли о необходимости утверждения выборного порядка формирования СФ, о чем он заявлял еще в 2006 году.
Существует мнение, что «действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер». В связи с этим некоторые исследователи делают предположение, что «Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации». В целом высказывается точка зрения, согласно которой избрание народом на периодичных выборах является ключевым в реализации народного представительства в современном государстве.
Действительно, привлечение народа к процедуре формирования органов государственной власти (в частности - СФ) имеет неоспоримое значение и признание как на мировом уровне, так и в понимании российских политических деятелей. Данный порядок в первую очередь может обеспечить реальное исполнение принципа демократии, обеспечение наивысшей степени легитимности органа. В связи с этим интересно обратить внимание на то, как и в каких условиях трансформировался порядок формирования СФ и как происходил постепенный уход от прямых выборов.
В условиях нового государства в России на первоначальном этапе развития федеративных отношений обнаружилось множество противоречий. В первую очередь - в сфере интересов федерации и субъектов, где проявились антиконституционные притязания ряда субъектов на полную независимость от центральной государственной власти. Выборный порядок формирования СФ с участием народа не способствовал обеспечению баланса отношений между субъектами и федерацией. Такой порядок позволял сфокусировать деятельность СФ на проблемах субъектов Российской Федерации, что в конечном счете могло привести к разобщению федерации в целом.
В дальнейшем был провозглашен должностной принцип формирования СФ, согласно которому в него входили главы исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Помимо того что он также не способствовал налаживанию диалога между федеральной властью и регионами, было отмечено, что он входит в противоречие с принципом разделения властей, что выражалось не только вмешательством исполнительной власти в представительную, но и региональной в федеральную. Кроме того, порядок замещения должности депутатов СФ предполагал непостоянный характер его деятельности. Члены СФ основное время вынуждены были проводить в регионах, выполняя свои непосредственные должностные обязанности руководителей соответствующих органов. В связи с этим работа в СФ велась на непостоянной основе.
Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Закон) был закреплен принципиально иной способ формирования СФ, который в основе своей действует и по сей день. Теперь одного представителя избирает парламент субъекта Федерации, другого назначает глава исполнительной власти субъекта Федерации. В целом установленный порядок во многом разрешил ряд прежде всего юридических противоречий. Однако сбалансированных отношений между центром и регионами добиться полностью не удалось. Снижение открытого политического напряжения в отношениях между ними было снято вынужденно, во многом благодаря политике централизации власти.
Об этом, в частности, свидетельствует измененный порядок формирования корпуса высших должностных лиц субъектов Федерации. Формально представленную Президентом РФ кандидатуру главы исполнительной власти субъекта должен утверждать законодательный орган субъекта Федерации. Однако закрепленная возможность Президента РФ распустить данный орган в случае неоднократного выражения им несогласия с представленной кандидатурой приводит к фактической назначаемости должностного лица.
Также стоит обратить внимание на реформирование избирательного законодательства, что ознаменовалось переходом от мажоритарно-пропорциональной (смешанной) к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы. По замечанию ряда исследователей, такой переход оказался негативным: депутаты (избранные по региональным спискам) фактически были оторваны от своих регионов; они были не столько связаны обязательствами перед своими непосредственными избирателями, сколько подчинены жесткой партийной дисциплине. Отмена одномандатных округов и переход к партийным спискам на практике привели к ликвидации равенства представительности регионов в Госдуме: существующий вариант пропорциональной избирательной системы не исключает возможности того, что некоторые (небольшие по численности) субъекты Федерации могут и вовсе оказаться не представленными в нижней палате. Таким образом, если изменения формирования корпуса высших должностных лиц привели к формальному отдалению органов государственной власти от формирования СФ, то переход на пропорциональную систему выборов Госдумы привел к отдалению народного участия.
Помимо обозначенных процессов ряд негативных моментов выявил и новый порядок формирования СФ. Отсутствие детальных требований к кандидатам в депутаты СФ поставило их в зависимость от интересов лиц, их назначающих. Первоначально это были региональные органы, а в последующем - СФ, который в дополнение к избранию или назначению члена давал подтверждение полномочий, что оформлялось отдельным решением.
Кроме того, обнаружилось, что члены СФ стали полностью зависимы от органов, делегировавших их в палату парламента. Это обусловлено возможностью их смещения, что на практике зачастую проходило без объяснения причин. В связи с этим в законодательство были внесены изменения, предусматривающие, что досрочное прекращение утверждается решением СФ, а не органа субъекта Федерации.
В итоге в первом случае не исключалась возможность утверждения лиц, чьи интересы могли быть далеки от интересов и нужд субъекта Федерации; во втором случае легитимность избираемых (назначаемых) членов СФ фактически была поставлена в зависимость от позиции самого СФ, что также не решало вопроса, поскольку назначаемые депутаты - представители не палаты парламента, а органа субъекта Федерации, который вправе самостоятельно определять судьбу представителя.
Последние изменения в Закон, вступившие в силу с 1 января 2011 г., частично смягчили выявленные противоречия: были исключены нормы о необходимости дополнительного утверждения кандидатов Советом Федерации. Д.А. Медведев подчеркнул в связи с этим, что «легитимность лиц, избранных в Совет Федерации, членов Совета Федерации должна связываться с самим фактом их избрания, а не с последующей процедурой». Помимо этих изменений, несмотря на то что в законодательстве не появилось конкретных требований к кандидатам, была введена норма, согласно которой члены СФ выбираются из числа лиц, представленных в законодательном органе субъекта Федерации. В результате удалось смягчить вопрос о качестве самого состава СФ путем первоначального просеивания кандидатов через народные выборы в представительный орган субъекта Федерации.
Однако, несмотря на снятие сложившихся противоречий, этот порядок также не представляется окончательным, поскольку, по сути, не решает вопроса взаимоотношений федерации и регионов. В связи с этим особого внимания заслуживает предложение о возможности возвращения к выборному порядку формирования СФ, осуществляемому непосредственно народом.
При создании выборной системы формирования СФ необходимо учитывать ряд моментов. Во-первых, целесообразно проводить выборы членов СФ с применением такой избирательной системы, которая была бы достаточно понятна населению, обеспечивала простоту избирательного результата, способствовала созданию оптимальных условий для общественного наблюдения за выборами и решению поставленных выше проблем. Такая модель не должна быть нагружена различными сложными конструкциями, как это сделано, например, в Бельгии.
Во-вторых, при обсуждении той или иной модели выборов возникает проблемный вопрос, связанный с возможным дублированием палат Федерального Собрания РФ по природе представительства. Некоторые исследователи придерживаются точки зрения, согласно которой при введении процедуры выборов в СФ непосредственно населением произойдет «фактическое уравнивание Совета Федерации и Государственной Думы по природе представительства», превращение верхней палаты в «своеобразный дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов Федерации обязан представлять интересы этих субъектов». Другие ученые считают, что только поверхностное восприятие выборной модели СФ может привести к первоначальному выводу о дублировании природы представительства.
Полагаем, что ключевым моментом в этой проблеме является способ реализации идеи, в частности - выбор избирательной системы. А.С. Автономов считает, что сама концепция прямых выборов имеет право на существование, однако выборы должны проходить так, чтобы представители субъектов Федерации по составу существенно отличались от депутатов Госдумы. Автор утверждает, что это достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий, что противоречит первой особенности, на которую было обращено внимание выше.
Обеспечить в России различную природу представительства можно и без создания сложной системы. Во многом этому способствует провозглашение пропорциональной системы выборов в Госдуму. Таким образом, достаточно установить мажоритарную систему выборов в СФ.
В-третьих, необходимо предусмотреть особую процедуру отзыва депутатов. Б.Н. Чичерин подчеркивает, что представительство не является простым поручением (как, к примеру, частная доверенность или полномочие), поскольку государственное начало придает ему совершенно иной характер. Поверенный является орудием или средством в руках доверителя и обязан действовать исключительно в его интересах и строго по его предписаниям. Если же поверенный уклоняется от цели и поступает не так, как желает того доверитель, то последний может всегда потребовать от него отчета или прекратить полномочия.
Учитывая опыт России в отзыве членов СФ делегировавшими их органами, целесообразно по каждому такому факту привлекать общественность. В частности, это может быть выражено через референдум. Однако это повлечет необходимость внесения изменений в п. 3 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», в соответствии с которым на референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Если говорить о конкретных способах формирования, то приоритетной представляется точка зрения ученых, предлагающих избрание членов СФ путем прямых выборов населением соответствующих субъектов Федерации из числа претендентов, выдвигаемых представительными и законодательными органами4. При этом целесообразно одновременно использовать систему ограниченного голосования (или единственного непередаваемого голоса). Суть ее заключается в том, что в двухмандатных избирательных округах, образуемых в пределах административных границ каждого субъекта, избиратель голосует только за одного кандидата. При этом избранными считаются два кандидата (один - от законодательной, один - от исполнительной), получившие наибольшее число голосов.
В целом же при анализе проблемы порядка формирования СФ основной вопрос возникает в связи с формулировкой о представительстве его депутатами органов государственной власти субъектов Федерации. Главные усилия ведутся в направлении обеспечения интересов конкретного субъекта Федерации, при этом такая система должна учитывать постоянное смещение интересов субъекта Федерации в сторону интересов отдельных политических деятелей региона.
Библиография
1 См.: Bicameral System in the World. A Survey, Meeting of the Senates of the World. 2000. March 14th. Palais du Luxemburg. Paris, 2000. P. 11.
2 Усанова В.Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2007. С. 291.
4 http://www.rian.ru/politics/20101112/295399169.html
5 Конюхова И.А. Настоящее и будущее Совета Федерации // Российская Федерация сегодня. 2004. № 7. С. 45-46.
6 Ковалев С.М. Верхние палаты парламентов федеративных государств: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2006. С. 27.
7 См.: Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: Материалы Междунар. семинара, 22-23 мая 2003 г. - М., 2003. С. 27.
8 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1899. С. 22.
9 См.: Гранкин И.В. Законодательные органы: перспективы развития. - М., 2007. С. 41-42.
Поделитесь статьей с коллегами:Порядок формирования Совета Федерации РФ закреплен в соответствующем законе. Так, в состав входит по 2 представителя от субъекта страны. Государственный Совет Российской Федерации включает в себя по одному от исполнительного и представительного (законодательного) властного органа субъекта.
В качестве члена рассматриваемого органа может быть назначен (избран) гражданин России, не моложе тридцати лет. При этом лицо должно обладать правом выбирать и быть выбранным в соответствии с конституционными нормами.
Порядок формирования Совета Федерации предусматривает, что члены - представители субъектов выбираются на срок полномочий этих органов, а при их формировании - на период полномочий депутатов, избранных однократно.
Представители двухпалатного законодательного института избираются по очереди от каждой палаты на половину периода деятельности соответствующей палаты.
Порядок Формирования Совета Федераций предусматривает рассмотрение кандидатов на избрание председателем.
Представитель от госвласти субъекта назначается должностным лицом (руководителем исполнительного высшего органа) субъекта.
Порядок формирования Совета Федерации предполагает тайное голосование при избрании представителя законодательного института власти. Принятое решение оформляется соответствующим постановлением.
Решение, принятое о назначении представителя от исполнительного органа закрепляется соответствующим указом. Этот указ в течение трех дней направляется в госвласти субъекта.
Порядок формирования Совета Федерации предусматривает определенные условия вступления в силу указов и постановлений о назначениях. Например, решение о принятии в должность представителя от исполнительного властного органа в случае, если на внеочередном (очередном) заседании представительного органа госвласти субъекта две трети всего количества депутатов не отдадут свои голоса против назначения.
Постановления о назначении (избрании) членов Госсовета направляются принявшими их органами в Совет Федерации.
Согласно законодательству, образование рассматриваемого органа завершилось к началу 2002-го года.
В соответствии с конституционными нормами, установлен перечень вопросов, которыми ведает Госсовет. Среди них следует отметить вопросы по:
- Утверждению изменения границ субъектов.
- Утверждению указа Президента о введении в стране военного положения.
- Решению вопроса о возможности применения Вооруженных Сил страны за ее пределами.
- Назначению судей Верховного, Конституционного, Высшего Арбитражного органа правосудия.
- Назначение и освобождение от полномочий Генпрокурора страны.
Согласно соответствующей конституционной норме Госдума и Совет Федерации образуют Счетную палату. Порядок ее деятельности, состав закрепляется законодательно.
Из своего состава Совет Федерации выдвигает Председателя, а также его заместителей. Они ведают внутренним режимом работы, ведут заседания. Госсовет формирует комиссии, комитеты, проводит связанные с вопросами своего ведения. В структуре органа при этом недопустимо образование парламентских объединений, фракций.
Обеспечение коллегиального и оперативного обсуждения каких-либо неотложных вопросов по деятельности Госсовета, связанных с постоянным функционированием органа, осуществляется при помощи Совета палаты. Этот коллегиальный орган действует постоянно. В его состав включены заместители Председателя Госсовета, Председатель, председатели комиссий и комитетов Совета, а также Комиссии по парламентским процедурам и регламенту.
В соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Действующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации определен .
Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа.
Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. В предусмотренных законом случаях требование о постоянном проживании на территории субъекта Российской Федерации не применяется.
В законе установлен перечень случаев, когда гражданин Российской Федерации не может быть кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. В частности, не может быть кандидатом гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа.
При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) каждый кандидат на данную должность представляет три кандидатуры, отвечающие требованиям и ограничениям, предусмотренным законом, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом одна и та же кандидатура для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть представлена разными кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации, не позднее дня, следующего за днем вступления решения в силу, направляет его в Совет Федерации и размещает на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения.
Статус члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации определяется Федеральным законом от 8 мая 1994 года №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
