Государственная теория местного самоуправления была разработана. Теории местного самоуправления. Основные теории местного самоуправления

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США , Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

• органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом . В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
• органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти ;
• основная единица местного самоуправления - приход;
• в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной).

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

• основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
• избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
• в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
• решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок ; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест , а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции.

Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления.

Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд.

Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном Законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии - земель - деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории , социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Самоуправление в дореволюционной России

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского "вет" - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти .

Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти.

Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России.

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, по нашему мнению, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости.

Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения; земская почта; земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности; народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба; взаимное страхование ; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские Думы были наделены владельцы недвижимости , купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени.

1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов . Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими .

2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет . Доходы земств состояли из губернского земского сбора, целевых дотаций государства , частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.

3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти , земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании

Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления.

Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

1. заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;
2. заведование капиталами и другим имуществом земства;
3. заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
4. содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;
5. устройство и содержание земской почты;
6. заведование взаимным земским страхованием имущества;
7. заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;
8. участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежа скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
9. забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
10. попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;
11. воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
12. удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества; с документов на право торговли; с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе .

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

Временное правительство и местное самоуправление .

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан , достигших 20 лет.

5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением

Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.

Организация местной власти в советский период. Местное самоуправление в постсоветский период

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления , либо поставить их под свой контроль . Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах , регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти , в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия , гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности , в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации".

Данным Указом было:

• установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов(имущества), составляющих муниципальную собственность ;
• разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;
• установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;
• установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;
• установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти .

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права . Как отметил В.И. Васильев в своем фундаментальном труде о местном самоуправлении, процесс подготовки этого правового акта был весьма сложен и противоречив.

С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты Федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др. Однако практика применения этих федеральных законов выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами и используются...

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Теории местного самоуправления

Местное самоуправление как заметное проявление общественной жизни и институт гражданского общества возникло в древности и существовало оно в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества. Его развитие проходило в период античного мира, средневековья и нового времени.

Каждая страна имеет свои исторические, географические, демографические особенности, присущий ей политический режим, а также разные правовые системы. Поэтому и муниципальное управление в зарубежных странах имеет отличия. Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением.

В Европе местное самоуправление начало развиваться в средние века. В XVIII в. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. В конце XVIII в. и в XIX в. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами, и используются при проведении политических, административных и правовых реформ.

В научной и учебной литературе 1 выделяется от трех до пяти основных теорий местного самоуправления: 1) теория свободной общины, 2) теория общественного самоуправления, 3) теория государственного самоуправления, 4) теория дуализма местного самоуправления и 5) теория социального обслуживания.

Теория свободной общины (теория общественных прав общины) была разработана представителями французской, бельгийской и германской правовых школ в конце XVIII - начале XIX вв. Она заключалась в основном в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства.

Ее основополагающими началами в организации местного самоуправления были:

а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством;

в) местное самоуправление – это управление делами общин, отличных от государственных дел;

г) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, а должны только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Идеи свободной общины получили отражение в законодательстве. В Конституции Бельгии 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и особая, "общинная" власть.

Общественная теория самоуправления сменила теорию свободной общины. Она тоже исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривая сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без вмешательства государства. На первый план при этом выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов местного самоуправления. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым и А.И Васильчиковым.

Государственная теория самоуправления. Эта теория также разработана немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом в XIX в. Суть этой теории состоит в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории отражался государственный характер местного самоуправления. В рамках этой теории выделялось два основных направления – политическое и юридическое. Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Считалось, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначения должностных лиц самоуправления, которые осуществляют функции местного управления бесплатно. Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления.

Государственная теория самоуправления получила распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление - понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания. В соответствии с этой теорией считается, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению и главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей коммуны.

Названные теории, в особенности общественная и государственная теории самоуправления, используются в современный период при разработке различных концепций становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

1 См. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 92-101; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 46-55; Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., Издательство НОРМА. 2001. С. 16-19.

PAGE 4

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
307.		Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления	10.6 KB
	Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст.
306.		Компетенция местного самоуправления	14.82 KB
	Таким образом органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Понятие и структура компетенции местного самоуправления. Компетенция определяется также как совокупность юридически установленных полномочий прав и обязанностей конкретного государственного органа органа местного самоуправления или должностного лица определяющего его место в системе государственных органов органа местного самоуправления3.
291.		Принципы местного самоуправления	13.03 KB
	Каждый принцип является обобщением длительной практики местного самоуправления правотворчества применения муниципального права изучения исторического и регионального опыта местного самоуправления и развития муниципального права. В теории муниципального права нет единой точки зрения по классификации принципов местного самоуправления. Принципы местного самоуправления это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи лежащие в основе организации и деятельности населения формируемых им органов самостоятельно...
290.		Функции местного самоуправления	12.2 KB
	Исходя из задач решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: а обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; б управление муниципальной собственностью финансовыми средствами местного самоуправления; в обеспечение комплексного социальноэкономического развития муниципального образования; г обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах отнесенных к ведению муниципальных...
8408.			18.1 KB
	Институт местного самоуправления в РФ.Понятие и соотношение терминов социального управления местного государственного управления и местного самоуправления. Правовая природа местного самоуправления и его основные юридические свойства. Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика.
315.		Исполнительные органы местного самоуправления	19.5 KB
	Обычно исполнительную и распорядительную власть в местном сообществе осуществляет глава муниципального образования либо глава администрации их заместители и аппарат а также администрация местного самоуправления. Глава муниципального образования это выборное должностное лицо избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и возглавляющие деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. 36 Федерального закона Об общих принципах...
326.		Экономические основы местного самоуправления	22.51 KB
	Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью средствами местных...
316.		Представительные органы местного самоуправления	15 KB
	Представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем что: 1 депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2 представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования носящую общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть; 3 представительным органам подотчетна и подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного...
327.		Территориальные основы местного самоуправления	27.64 KB
	Как и нормы других муниципальноправовых институтов нормы посвященные территориальной организации местного самоуправления содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах а также в уставах муниципальных образований. 12 предусматривала что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. При такой модели невозможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства; региональный закон предусматривает относительное...
6883.		Конституционные основы местного самоуправления в РФ	7.45 KB
	Конституционные основы местного самоуправления в РФ. Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены ст. Местное самоуправление – способ организации и осуществления власти на местах обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения владения пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Принципы организации местного самоуправления: гарантированность Конституцией как выражение власти народа; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами...

Разнообразные теории местного самоуправления - это совокупность представлений и взглядов, с помощью которых объясняется сущность и организация муниципального самоуправления. Эти научные дисциплины появились как исследования, основанные на познании многовекового исторического опыта человечества. Существует несколько подобных теорий. Они отличаются друг от друга - некоторые незначительно, другие кардинально.

История возникновения самоуправления

Современные системы муниципального самоуправления в большинстве стран Европы, США и Японии были учреждены после реформ XIX века. Однако их предвестники - общины и полисные демократии - возникли еще в античную эпоху.

Термин «муниципалитет» появился в Древнем Риме, когда там существовал республиканский строй. Так называлось городское общинное управление, которое брало на себя обязанность решать хозяйственные задачи (в том числе распределять средства от налогов). В современной международной традиции муниципалитет может быть еще и сельским поселением.

Первые теории местного самоуправления зародились в Римской республике. Сначала небольшой город на Тибре жил согласно решениям непосредственного главы государства. Однако влияние и размер Рима росли. Юлий Цезарь в 45 году до н. э. решил делегировать часть своих полномочий местным властям. У полководца, тратившего месяцы на войну в далеких провинциях, не было времени заниматься хозяйственными проблемами столицы.

Местное самоуправление свободной общины

Существуют определенные критерии, по которым отличаются теории местного самоуправления. Можно выделить самые важные и принципиальные из них: способ создания учреждения, количество и характер подведомственных дел, а также взаимоотношения с высшей государственной властью.

Германская научная школа, опираясь на анализ этих характеристик, сформулировала теорию свободной общины. Основоположники этого учения - исследователи Аренс, Гербер, Мейер, Ресслер и Лабанд. Главный принцип, которого они придерживались, заключался в том, что община имеет право на самостоятельное управление своими делами. Эта малая ячейка общества гораздо важнее государства в целом. Поэтому центральная власть должна уважать интересы муниципалитета.

Теория свободной общины местного самоуправления возникла как ответ на экономический упадок, который стал следствием неумелого чиновников. Поэтому новая система, возникшая в Германии в XIX веке, имела под собой самое реалистичное, вызванное обыденностью, обоснование.

Принципы работы муниципалитетов

Однако адептам новой доктрины было необходимо доказать ее правоту и с теоретической точки зрения. Так немецкие ученые пришли к выводу, что община возникла раньше государства, а значит, является его первопричиной. То есть право на самоуправление возникало из самой природы человеческого общества.

В XIX веке Германия не являлась единым государством. Она была разделена на множество княжеств и королевств, порожденных феодальной системой Средневековья. Теория свободной общины местного самоуправления черпала исторический пример из опыта немецких городских республик. Они пользовались независимостью благодаря выгодной торговле с соседями. Благосостояние жителей таких городов было гораздо выше, чем в среднем по стране. Сторонники теории местного самоуправления приводили в пример этот пример из Средневековья.

Так были сформулированы многие принципы, по которым жили граждане при муниципалитете. Во-первых, это выборы членов Право голоса при такой системе имеет каждый член общины. Во-вторых, все дела, которыми заведует муниципалитет, делятся на две основные группы. Это поручения, данные центральной властью, и собственные проблемы, которые решает местное самоуправление.

В-третьих, государство не имеет права вмешиваться в решения, принимаемые муниципалитетом. Оно должно только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы собственной компетенции.

Применение теории свободной общины

Вышеописанные теорий местного самоуправления активно обсуждались в европейском обществе первой половины XIX века. В 1830-1840-х гг. некоторые из данных принципов были приняты в законодательстве Бельгии. В конституции этой страны впервые муниципальная власть признавалась «четвертой» властью наравне с исполнительной, законодательной и судебной. Это событие стало прорывом для всей идеологии местного самоуправления. Даже в современном обществе тезис о «четвертой власти» не закреплен формально в большинстве стран. Поэтому подобная реформа в первой половине XIX века особенно впечатляет.

Однако уже в конце того столетия теория свободной общины оказалась несостоятельной. Почему это произошло? Крупные территориальные единицы были федеративными по своей сути, то есть они зависели от центра. При таком положении дел было крайне сложно доказать независимость общин.

Общественная теория

Когда теория свободной общины осталась в прошлом, на ее место пришла новая, которая стала называться общественной, или общественно-хозяйственной. В чем заключались отличия этих двух идей? Раньше считалось, что права муниципалитета были естественны и неотчуждаемы. Сторонники общественной теории смотрели на этот предмет иначе. Согласно их догматике, права вытекали из хозяйственной деятельности муниципалитета. И именно она становилась приоритетной.

Хозяйственная теория местного самоуправления признавала общину субъектом права, самостоятельным от государства. Ключевой для нее была деятельность коммунального характера. Правительству оставалось решать только государственные дела. Многие теории возникновения местного самоуправления, как и общественная, основываются на том, что община ставилась вопреки всей центральной властной машине. Сторонники идеи свободы муниципалитетов четко разграничивали полномочия между этими двумя системами.

Важно понимать, что общественная теория местного самоуправления имеет и свои недостатки. Они заключаются в том, что муниципалитеты смешиваются с частными объединениями, которые также занимаются хозяйственной деятельностью. Если люди по собственному почину кооперируются, например, для возделывания земли, то они могут при желании покинуть такую группу. Территориальные единицы (то есть муниципалитеты) расформироваться по своей воле не в состоянии. Они строго ограничены законом. Их границы и внутренняя структура, несмотря ни на что, зависят от государства.

В России

Пример применения общественной теории местного самоуправления можно найти и в отечественной истории. В 1860-х император Александр II провел свои знаменитые реформы. В первую очередь он освободил крепостных крестьян. Это кардинально перевернуло структуру провинциального общества, особенно в сельскохозяйственных регионах.

За крестьянской реформой последовала земская. Она заключалась как раз в переменах в местном самоуправлении. В Положении о земских учреждениях 1864 года намеренно подчеркивался тот факт, что хозяйственная деятельность земств существовала отдельно от административных решений власти.

О много писали публицисты-славянофилы. Например, Василий Лешков считал, что независимость общины от государства происходила от многовековой русской традиции, существовавшей еще в княжеские времена.

Живое и гибкое самоуправление противопоставлялось неэффективной и медлительной бюрократии. Государственные решения всегда принимаются «сверху». Чиновник только выполняет предписание, данное ему начальником. Такое незаинтересованное отношение и отсутствие ответственности у государственных служащих разительно отличается от активности земств. Муниципалитет дал местным жителям инструмент, чтобы воплощать в жизнь свои инициативы. Земство - отличный способ перестроить хозяйство и сделать его эффективнее.

Реформа, проведенная Александром II в духе общественной теории самоуправления, принесла свои плоды уже через несколько лет. Основывались новые хозяйства и предприятия. В провинцию потекли деньги за счет торговли. Земства стали дрожжами, на которых вырос русский капитализм, сделавший Российскую империю одной из крупнейших экономик в мире.

Государственная теория

Тогда же (в XIX веке) общественная теория подвергалась критике и разносу. Ее противникам не нравилось, что муниципалитет существует отдельно от центральной власти. В среде этих мыслителей появилась государственная ее положения были разработаны немецкими исследователями Лоренцом фон Штейном и Рудольфом Гнейстом. «Государственники» прижились и в России, где подобные взгляды пользовались популярностью как часть программы консерваторов, не любивших чуждый либерализм. Эту теорию развивали юристы дореволюционной эпохи Николай Лазаревский, Александр Градовский и Владимир Безобразов.

Они и их сторонники считали, что местное самоуправление имеет общие корни с государственным устройством, из-за чего было необходимо сохранить муниципалитеты в системе государственных учреждений. В то же время чиновники не могли работать в земствах и подобных учреждениях. Там должны были находиться только выходцы из местного населения, заинтересованные в высокой результативности заседаний муниципалитетов. Государственная машина слишком велика и сложна, чтобы эффективно справляться, например, с хозяйственными задачами. Поэтому она делегируют часть своих полномочий земствам.

Политическая и юридическая теории

Основоположники государственной теории Лоренц фон Штейн и Рудольф Гнейст расходились в нескольких принципиальных тезисах. Поэтому в рамках их общей доктрины появилось два отдельных направления. Гнейст стал создателем политической теории, а Штейн разработал юридическую. Чем они отличались? Гнейст заявлял, что выборность органов местного самоуправления еще не гарантирует их независимости. Связано это с тем, что когда человек попадает на государственную должность, он становится зависимым от начальства из-за зарплаты. То есть чиновник, выбранный представителем в муниципалитет, не является самостоятельной фигурой. На его решения может влиять центральная власть. К этому противоречию приводит особенности политической системы.

Как можно было сделать выборных представителей самостоятельными? Гнейст предлагал переформатировать их должности в безвозмедные. Это дало бы членам муниципалитета свободу от власти, потому что в данные органы приходили бы только люди, шедшие туда по собственному почину и убеждениям. Гнейст считал, что на эти должности необходимо было ставить почетных представителей местного сообщества. Однако его точка зрения не нашла широкой поддержки.

Сформулировал другую идею, которой оказалась юридическая теория местного самоуправления. Чем она отличалась от предположений Гнейста и его немногочисленных сторонников? Штейн считал, что муниципалитеты должны существовать отдельно от центральной власти. При этом государство делегирует им часть своих полномочий. Поэтому решают некоторые административные задачи, не будучи частью чиновничьей машины. Таковы государственные теории местного самоуправления. Таблица показывает их особенности.

Дуализм

Интересно, что современные теории местного самоуправления включают в себя элементы теорий, появившихся в XIX веке. Ученые определяют нынешние муниципалитеты как децентрализованные органы внутри государственной системы. Есть и другие определения. Например, в Дании местное самоуправление называют «государством в государстве».

Такая система взаимоотношений власти и муниципалитетов отражает двойственный принцип подобной деятельности. Он является определяющим в системе взглядов под названием "теория дуализма местного самоуправления".

Главным принципом в ней является следующее допущение. Если выборные представители выполняют часть государственных функций, то они сами становятся частью государственной машины. При этом органы местного самоуправления, которые не затрагивают административные проблемы, являются неэффективными и бесполезными. Например, решать хозяйственные вопросы, не влияя на бюджет города, крайне сложно. Поэтому муниципалитеты естественным путем интегрируются в государство, для того чтобы иметь влияние на текущие дела той территории, за которую они отвечают.

Современное отечественное самоуправление

На современную российскую систему муниципальной власти самое большое влияние оказала как раз теория дуализма местного самоуправления. Эта взаимосвязь отражается в том, что выборные органы работают как на общественных, так и на государственных началах, тесно переплетенных друг с другом.

Если рассматриваемый вопрос является проблемой местного значения, то отечественные муниципалитеты могут рассчитывать на собственную независимость от центра. Их решение будет опираться в первую очередь на мнение «снизу», потому что именно таким способом регулировать городскую жизнь эффективнее всего. Однако когда органы местного управления рассматривают проекты, связанные с государственной политикой, то они сливаются с центральной властью и соглашаются с ее позицией. Подобная система стала результатом взаимного компромисса между разными общественными институтами. В ней во всей полноте отражается двойственная или дуалистическая теория местного самоуправления.

Если называть муниципалитеты только общественным явлением, то такое заявление будет не более чем громкой декларацией. Современным выборным органам провинциального уровня так или иначе приходится взаимодействовать с государством, чтобы эффективно помогать людям жить лучше и счастливее. И подобная ситуация касается не только России.

Вестник СПбГУ. Сер. б. 2015. Вып. 1

Е. С. Горбатюк

ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

В статье представлены основные положения базовых теорий местного самоуправления: теории свободной общины (естественных прав общины), общественной (хозяйственной) теории самоуправления, государственной теории самоуправления, теории дуализма муниципального управления, теории муниципального социализма, теории социального обслуживания; обозначены их принципиальные отличия и сходные черты. Библиогр. 10 назв.

Ключевые слова: местное самоуправление, теории местного самоуправления.

THE BASIC THEORIES OF LOCAL GOVERNMENT: ANALYTICAL REVIEW

The article presents the main provisions of the generally accepted theories of local government and indicates their fundamental differences and similarities. Refs 10.

Keywords: self-government, local government, theories of local government.

Тема установления в России эффективного института местного самоуправления, представляющего собой одну из основ правового государства и гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть, занимает одно из важнейших мест в современной политической науке. Несмотря на многочисленные исследования, посвященные анализу прикладных аспектов и теоретических основ самоуправления, высокая актуальность темы «местное самоуправление» по-прежнему сохраняется. Связано это прежде всего с тем, что укрепление и расширение основ института местного самоуправления создает действительные возможности для каждого гражданина быть активным и непосредственным участником обеспечения своих гражданских интересов. В этом контексте изучение политической истории и анализ теоретических основ самоуправления - необходимые элементы успешного развития современных политических институтов России. Кроме того, обращение к концептуальным основаниям местного самоуправления позволит выделить общие тенденции, раскрыть причины, определяющие развитие местного самоуправления в различные эпохи, в их преемственной связи.

Местное самоуправления развивается под влиянием множества социально-политических процессов, экономических и иных факторов, находясь постоянно в процессе реформирования, опираясь на актуальные политические и экономические основания, стремясь отвечать злободневным потребностям общества. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах. Вместе с тем большинство мыслителей, придерживавшихся различных идейно-политических

Горбатюк Екатерина Сергеевна - кандидат политических наук, старший преподаватель, Санкт-Петербургский государственный университет, 199034, Санкт-Петербург, Российская Федерация; [email protected]

Gorbatyuk E. S. - Ph.D. of Political Sciences, Senior lecturer, St. Petersburg State University, 7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]

воззрений, сущность политических преобразований неразрывно связывали с разработкой теоретических концепций местного самоуправления. Благодаря этому местное самоуправление находило теоретическое обоснование в идеях общественного договора, прав и свобод человека и гражданина, представительного правления и разделения властей, в политических учениях французских просветителей, английских либералов, российских реформаторов XVII-XIX вв.

Объективная трудность решения вопроса о самостоятельности и независимости местного самоуправления состоит в том, что государство, делясь своими полномочиями, оставляет за собой регулирование и контроль за деятельностью института местного самоуправления . Стоит отметить, что в обсуждении проблем самоуправления общественные и государственные деятели по-прежнему выделяют три основных вопроса: его организация, полномочия и контроль. Именно благодаря идеям об оптимальной организации, компетенции и контролю за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе с позиции соответствия закону, стали появляться и разрабатываться теоретические основы местного самоуправления.

Среди наиболее известных выделяют следующие теории местного самоуправления: теория свободной общины (теория естественных прав общины); общественная (общественно-хозяйственная, хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления.

Теория свободной общины (теория естественных прав общины) стала первой теоретической концепцией, объясняющей суть местного самоуправления. Концепцию «свободной общины» разрабатывали К.-Ф. Гербер, Г. Аренс, О. Лабанд, Э. Мей-ер и др. Теория сформировалась в первой половине XIX в., некоторые ее идейные основания нашли отражение в бельгийском, французском и немецком праве. В основе концепции лежит естественное и неотчуждаемое право общин на самоуправление, обоснование ограничения вмешательства государства в дела общины. Приверженцы теории свободной общины, опираясь на идеи естественного права и исторический опыт управления европейскими городами, отстаивали первичность общинного самоуправления перед управлением государственным, автономность и обособленность от государственной власти. Права общины, согласно этой теории, обусловлены самой ее природой, а не определяются государством; государство не создает, а лишь признает общину. Особое внимание идеологи концепции «свободной общины» уделяют «общности людей, проживающих на определенной территории», где каждый человек - член сообщества, основой которого является не только одна для проживания территория, но общие задачи, интересы, которыми живет община, духовная близость. Поэтому один из ключевых отличительных признаков теории свободной общины - избираемость органов местного самоуправления только членами общины. В части компетенции и контроля за деятельностью общинного самоуправления разработчики отстаивают право общины на невмешательство государства в собственные дела общины, ограничивая права государства контролем за соответствием действий органов самоуправления пределам своих полномочий при осуществлении деятельности.

Рассматривая идейные основания идеологов концепции свободной общины, стоит отметить, что практического воплощения эта теория не получила, но стала отправной точкой в развитии научно-теоретических обоснований сущности и организационных основ самоуправления. Отстаивая обособленность общин, сторонники

этой теории сталкивались в реальной жизни с тем, что абсолютная самостоятельность общин невозможна хотя бы потому, что невозможно изолировать одно местное сообщество от другого, невозможно реализовывать делегированные государством полномочия, оставаясь абсолютно независимым от него. Община как самоуправляющийся орган в большей степени должна выступать в качестве связующего звена между членами сообщества и государственными органами при сохранении определенной автономии органов местного самоуправления.

В результате на этих основаниях во второй половине XIX в. возникла и стала разрабатываться общественная теория самоуправления (общественно-хозяйственная теория, хозяйственная теория), в рамках которой разводились компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, обосновывалась самостоятельность общины и предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму . Основателями этой теории стали Р. Моль, О. Ресслер, О. Гирке и др. Среди российских ученых стоит выделить А. И. Ва-сильчикова, Н. М. Коркунова, В. Н. Лешкова. Общественная теория самоуправления в своей основе исходила также из противопоставления общины и государства. Сторонники этой теории, как и приверженцы теории свободной общины, полагали, что государство не должно вмешиваться в дела местного самоуправления. Вместе с тем разработчики общественной теории основу самостоятельности самоуправления видели в разграничении общественных и государственных интересов и дел. Оптимальной организации самоуправления, по мнению приверженцев общественной теории, можно было достичь путем формирования выборной системы территориального представительства. Компетенция самоуправления должна была включать все дела местной администрации, передаваемые в местное ведение. Что касается осуществления контрольных функций над местным самоуправлением , то в этой сфере предусматривалось учреждение подразделения, контролирующего деятельность местных органов не с точки зрения ее целесообразности, а с позиций законности действий самоуправления . С учетом принципа, предполагающего, что самоуправление должно действовать в рамках закона, были разработаны конкретные способы организации деятельности местных сообществ. Основой управленческой деятельности стали воля и интересы низовых сообществ, совокупность индивидуальных и групповых интересов, что, несомненно, требовало высокой гражданской активности. Сторонники общественной теории местного самоуправления подходили к пониманию того, что элементы системы гражданского общества и его институтов, в том числе института местного самоуправления, возникают через гражданскую активность населения спонтанно, в отличие от политической деятельности. В итоге центр гражданской активности смещался из монопольной государственной сферы к общегражданской самодеятельности.

Стоит отметить, что реформы местного самоуправления, проводившиеся на основе общественной теории самоуправления в России, были заметным шагом вперед на пути ее превращения в правовое государство . Они способствовали построению основ гражданского общества, освобождению крестьян от крепостной зависимости, установлению независимости суда от административных властей, созданию всесословного местного самоуправления в лице земств и городских дум. Все это изменило политический облик российского государства, однако оставался незыблемым центральный аппарат власти. С одной стороны, именно центральная власть

осуществила эти «великие реформы» местного самоуправления, с другой - образование на местах выбранной всеми сословиями законной корпорации в лице земств объективно создавало предпосылки к созыву всероссийского парламента, который должен был стать действенным ограничителем централизованной системы управления. Эти противоречия накладывали серьезный отпечаток на процесс становления и развития местного самоуправления в России.

В этих условиях и на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию понимания проблем местного самоуправления, получает развитие государственная теория самоуправления. Основателями этой теории являются немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России сторонниками и идейными вдохновителями государственной теории самоуправления выступали А. Д. Градовский, В. П. Безобра-зов, Б. Н. Чичерин и другие правоведы. Взгляд сторонников государственной теории на природу самоуправления, сущность отношений «община - государство» кардинально отличается от идейных основ и обоснования самоуправленческих начал приверженцами теории свободной общины и апологетами общественной теории. Согласно концептуальным основам этой теории, самоуправление - одна из форм организации государственного управления, все полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть. Однако, в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а жителями, заинтересованными в результатах местного управления. Сторонники государственной теории признавали, что почти во всех сферах внутреннего управления существуют не только «точки соприкосновения между государственными и местными интересами, но и их органическая связь» . И если государство возлагает на местное население исполнение каких-либо задач, делегирует часть полномочий органам местного самоуправления, то обусловлено это лишь соображениями целесообразности, ведь «даже чисто местные интересы являются интересом общегосударственным, так как благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства» . Среди отличительных особенностей государственной теории самоуправления выделяется и то, что органы местного самоуправления подконтрольны местному сообществу и государству, а также являются выразителем не только государственной воли, но и собственных интересов - интересов местного сообщества. Необходимо отметить, что в государственной теории самоуправления, согласно идейным разногласиям ее основателей, выделяется политическое (Р. Гнейст) и юридическое (Л. Штейн) направления. Штейн, исходя из особого юридического статуса и положения самоуправляющегося местного сообщества, наделял органы самоуправления статусом юридического лица. Гнейст в свою очередь полагал, что необходимым условием самоуправления является экономическая независимость от правительства, позволяющая самостоятельно действовать при решении вопросов местного значения. В связи с этим и осуществлять местное самоуправление должны на безвозмездной основе избираемые почетные, пользующиеся заслуженным авторитетом среди членов сообщества, люди. Применительно к России обращает внимание на себя тот факт, что представителями власти в России XIX столетия давалось искаженное толкование государственной теории самоуправления: государственные деятели трактовали ее в смысле полного подчинения органов местного самоуправления абсолютной государственной власти, существенно

ограничивая их самостоятельность и компетенцию. Исследователи же местного самоуправления признавали зависимость самоуправляющихся единиц от центральной власти, но не их подчинение, предполагающее абсолютную утрату самостоятельности. Сторонники государственной теории подчеркивали, что самоуправление - это возложение на местное общество самостоятельного осуществления задач государственного управления , при этом задача самоуправления состоит в выполнении совокупности всех государственных задач. Вместе с тем, благодаря динамичному развитию института местного самоуправления и научных изысканий в сфере оптимальной его организации, исследователи самоуправления все больше склонны констатировать необходимость соблюдения баланса самоуправления и государственного управления. Несмотря на различное понимание сущности самоуправления - приверженцы общественной теории противопоставляли самоуправление государственному управлению, сторонники государственной теории рассматривали самоуправление как одну из форм организации государственного управления на местах, обладающую определенной автономией в решении местных вопросов, - ключевым в процессе полемики был вопрос об оптимальном сочетании государственного и общественного начал в самоуправлении. И в этом смысле сторонники как общественной, так и государственной теорий указывали на значимость таких фундаментальных принципов самоуправления, как: исключение раздвоения власти, которое ведет к политической нестабильности, к ослаблению государства и составляющих его институтов; создание возможности для большей части населения участвовать в управлении делами общества и государства, что создает условия для повышения культурно-правового уровня граждан и воспитывает чувство уважения к законам; государство должно вникать в местные проблемы для принятия решений, сущность которых согласуется с интересами населения каждой отдельной территории. Теория свободной общины, общественная и государственная теории самоуправления оказали серьезное влияние на формирование представлений о развитии структур гражданского общества. Политическая практика и теоретические обоснования исследователей XIX столетия сделали местное самоуправление неотъемлемым атрибутом государственного устройства, объединяющим государственные и общественные интересы в целях обустройства достойной жизни каждого человека и общества в целом.

Рассматривая концептуальные основы местного самоуправления, помимо обозначенных общепризнанных теорий нельзя обойти вниманием идеи муниципального социализма, на основании которых выделилась в отдельное теоретическое направление теория муниципального социализма, ориентированная на существенную демократизацию местного самоуправления и обеспечение более широкой автономии муниципальных образований. Суть теории муниципального социализма связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея заключается в приобретении пролетариатом решающего влияния на процессы городской общины, т. е. муниципалитет, руководимый социалистами, представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения, должен был стать основной ячейкой нового социалистического общества .

Кроме того, некоторые исследователи политико-правовой природы местного самоуправления выделяют теорию дуализма (теорию муниципального дуализма,

дуалистическую концепцию) и теорию социального обслуживания. Эти теории возникли и формировались преимущественно в последней четверти XX в. в результате анализа концептуальных оснований общественной и государственной теорий самоуправления, опираясь на результаты муниципальных преобразований и реформ, проводимых в различных государствах.

Появление теории дуализма (теории муниципального дуализма, дуалистической концепции) связано с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий «не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как каждая из теорий возводит в абсолют один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в плане сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций» . Теория дуализма исходит из двойственной природы местного самоуправления и ориентирована на сохранение самостоятельности местных сообществ и государственных интересов. «Дуализм местного самоуправления проявляется в том, что местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, значит, рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения» на осуществление полномочия по самостоятельному и под своей ответственностью решению местных дел. Вместе с тем создание, реорганизация, упразднение муниципальных образований, установление их компетенции, определение полномочий органов местного самоуправления и тому подобные вопросы регулируются государством. Учитывая то, что именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей, суть теории дуализма состоит в том, что органы местного самоуправления в процессе своей деятельности выходят за рамки местных интересов и решают определенные государственные задачи .

Приоритетная задача органов местного самоуправления, по мнению сторонников теории социального обслуживания, - социальное обслуживание населения. Согласно этой теории, муниципалитеты рассматриваются как институт власти, уполномоченный лишь оказывать услуги населению муниципальных образований и организовывать обслуживание жителей сельских и городских поселений. Основная задача органов местного самоуправления, по мнению сторонников теории социального обслуживания, - благосостояние жителей местного сообщества.

Подводя итог аналитическому обзору базовых концепций самоуправления, стоит отметить, что вопрос местного самоуправления на протяжении не одного столетия находится в центре политической жизни общества и вызывает стабильный интерес исследователей большинства ведущих стран мира. Современная политическая наука располагает богатейшим теоретическим материалом и огромным систематизированным опытом проведения муниципальных реформ в различных государствах в разные времена. Безусловно, накопленный теоретический потенциал и практические результаты преобразований способствуют организации эффективной системы самоуправления с учетом культурно-исторических, социально-экономических, правовых и иных особенностей государств. Вместе с тем анализ основных концепций самоуправления демонстрирует, что эволюция теорий местного самоуправления определяется в значительной степени не только конкретно-историческими процессами в социально-экономической области, но и изменением взаимоотношений

между властью и обществом под воздействием многообразных социальных коллизий каждого конкретного периода. Таким образом, формирование работающей системы местного самоуправления и ее правовых основ - процесс перспективный.

Литература

1. Пляйс Я. А. Теории и модели местного самоуправления в интерпретациях отечественных и зарубежных политологов (обзор диссертационных исследований российских политологов) // Местное самоуправление в России и Германии. История и современность: сб. ст. / под общ. ред. Я. А. Пляйса и Н. М. Мухарямова. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. С. 12-33.

2. Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. Опыт практического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб.: Тип. В. Безобразова и Ко и Ефрона, 1892. 299 с.

3. Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права. СПб.: К. Л. Риккер, 1896. 311 с.

4. Матвеев В. Ф. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. 1905. № 1. С. 165183.

5. Шутов А. Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917): Исследование избирательных систем. М.: Изд-во МГУ 1997. 212 с.

6. Градовский А. Д. Собрание сочинений. в 9 т. Т. 9. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1908. Т. 9. VI+599+CCXXXI с.

7. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. В 3 ч. М.: Типо-лит. т-ва И.Н. Кушнерев и К, 18941899. Ч. 1. 492 с.

8. Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. СПб.: А. С. Гиероглифов, 1874. 594 с.

9. Тимофеев Н. С. Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления // Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин [и др.]; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2013. С. 33-43.

10. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. 48 с. URL: http://www.law.msu.ru/doc/ timofeev.pdf (дата обращения: 30.09.2014).

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

Институт Бизнес - Права

Кафедра “Правового обеспечения управления ”

Курсовая работа

По дисциплине: “Муниципальное право”

На тему: “ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ”

Выполнил студент

Очной формы обучения

Научный руководитель:

к.ю.н. Ясюнас В.А.

Москва – 2007

Введение………………………………………………………………………...…3

Глава I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления..5

1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления…......5

1.2 Условия возникновения теорий местного самоуправления………..............7

Глава II. Характеристика основных теорий местного самоуправления……....9

2.1 Теория свободной общины…………………………………………...............9

2.2 Общественная теория самоуправления…………………………….............12

2.3 Государственная теория самоуправления………………………….............14

2.4 Иные теории местного самоуправления…………………………...............18

Заключение……………………………………………………………………….21

Список используемой литературы……………………………………………...23

Введение

Исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той его фазы, на которой оно возникает и демонстрирует свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки.

Генезис и становление местного самоуправления связаны с формированием централизованных государств. Самоуправленческие и государственные начала общественного управления следовали в общем русле изменений социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институционально-нормативной комплекс публичной власти.

История идей формирования системы регламентирования местного самоуправления свидетельствует о том, что в процессе развития государственности возникали различные теории местного самоуправления, которые по-разному объясняли его политико-правовую природу. Данные теории историчны, поскольку они создавались на основе практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы стран и различались по способу формирования местных учреждений, по характеру и количеству дел, им подведомственных, а также по характеру взаимоотношений с центральной властью.

Актуальность темы данной курсовой работы определяется огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни общества, в становлении институтов демократического государства. Так, в современной России местное самоуправление поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать государственную власть, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Целью настоящей работы является рассмотрение предпосылок, условий возникновения и существенных признаков теорий местного самоуправления.

Задачей курсовой работы является попытка осветить основные теоретические взгляды на понятие местного самоуправления и особенности различных теорий местного самоуправления, а также попытка определения теории, оказавшей наибольшее влияние на формирование современного местного самоуправления в Российской Федерации.

Глава I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления

1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления

Теории местного самоуправления можно определить как совокупность основанных на историческом опыте научных взглядов и представлений, направленных на объяснение сущности, организации муниципального (местного) управления и соотношения его с управлением публичным.

Основы правовых систем местного самоуправления большинства европейских государств, а также Японии, США и других стран были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века, однако традиции общинного самоуправления берут свое начало в организации полисной демократии античного мира.

Муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя обязанность решения общегородских задач, а также распоряжения хозяйственными средствами. Появляется этот термин в период республики в Древнем Риме. Этим термином назывались города, которые пользовались правами самоуправления. Стоит отметить, что под муниципалитетом в настоящее время понимается избираемое городское и сельское самоуправление. Однако в некоторых странах муниципальным является лишь городское самоуправление.

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления Италии периода республики, когда Рим из маленькой латинской общины превращается в огромное государство с обширной территорией. Законом 45 г. до н.э. Юлий Цезарь установил некоторые общие правила относительно местного городского устройства, а именно: основой муниципального управления был установлен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под контролем Рима.

По своей сути организация муниципального устройства являлась копией государственного устройства Рима. Народное собрание всех граждан общины, организованное по местным куриям, являлось высшим органом местного самоуправления. Народное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, по образцу римского Сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов. В компетенции муниципальной магистратуры находилась административная и судебная власть.

Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался уже в Средние века. Средневековые города с их административным, судебным и финансовым правлением, отвоёванным или купленным у феодальных правителей, в оболочке городского самоуправления несли зачатки буржуазного муниципализма. Так Великая французская революция дала толчок конституционному движению в европейских странах. Однако оно не только привело к появлению новых форм организации власти на уровне высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильного бюрократического влияния центральных органов власти. Требование проведения начал местного самоуправления представляло собой логический вывод из основных принципов правового, конституционного государства, которое последовательно приходит на смену полицейскому, бюрократическому абсолютистскому государству.

1.2 Условия возникновения теорий местного самоуправления

В условиях демократического, правового государства взаимоотношения государства и личности, центральных органов власти и местных сообществ принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое И. Кант называл государством произвола. Таким образом, вполне естественно то, что местное самоуправление, предполагающее известную независимость и обособленность в системе органов государственной власти, стало лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

На теорию и практику конституционного развития европейских государств большое влияние оказали французские конституции XVIII в., а также Конституция Бельгии 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в Европе. В этой конституции содержалась статья, посвященная общинному управлению. Так же стоит отметить, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями Конституция Бельгии признавала и четвертую власть – муниципальную.

Француз Ж.-Г. Турэ, идеи организации общинного управления которого нашли отражение в Конституции Бельгии, сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:

понятие о собственных общинных делах, присущих естественным образом муниципальному управлению;

понятие о государственных делах, которые государство передает в ведение местного самоуправления.

Эти два понятия получили впоследствии свое развитие в различных теориях местного самоуправления.

В первой половине XIX века разрабатываются теоретические основы о местном самоуправлении. Одним из первых обратился к этим проблемам французский государственный деятель А. Токвиль. Он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности».

Таким образом, в XIX веке сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении. Лазаревский Н.И. считал, что существует всего четыре теории местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теории самоуправления, а также теория самоуправляющейся единицы, как юридического лица. Михайлов Г.С. выделяет три теории самоуправления: хозяйственную, государственную и политические теории. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теорию свободной общины, общественную теорию самоуправления, государственную теорию самоуправления, теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания.

Наиболее верным представляется мнение Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную.

Глава II. Характеристика основных теорий местного самоуправления

2.1 Теория свободной общины

Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Колесников выделил следующие их основные различия: способ формирования местных учреждений, характер и количество дел, им подведомственных, а также характер взаимоотношений с центральной властью.

Германская юридическая школа внесла значительный вклад в развитие теории местного самоуправления. Изначально, пытаясь обосновать природу общинного, местного самоуправления, немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины, называемую также теорией естественных прав общины.

Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Её представители – Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер – считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создает общину, а лишь признает её». Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами прав, им принадлежащих; должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины.

Общинными делами и общинным имуществом в начале XIX в. Заведовали казенные государственные чиновники. Данная система в конечном итоге привела общинное хозяйство к полному упадку. Просто необходимо было обосновать ограничение вмешательства государственного центра в общинную систему хозяйственного ведения. Эту задачу была призвана решить теория свободной общины, основные принципы которой немецкие учёные заимствовали из бельгийского и французского права.

Как отмечалось, теория свободной общины доказывала, что право общины на заведование своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Права общины на самоуправление априорным путём выводились из самой природы общины. Для обоснования свободы и независимости общины её сторонники обращались к истории средневековых вольных городов (общин по сути), их борьбы за независимость против феодального государства.

Таким образом, из теории свободной общины выделяют следующие принципы организации местного самоуправления:

местное самоуправление – управление собственными общинными делами, отличными от дел государства;

избираемость органов местного самоуправления членами общины;

разделение общинных дел на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;

органы государства не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин. Они должны только следить за тем, чтобы община при реализации собственных функций не выходила за пределы своей компетенции.

Эти принципы оказали влияние на развитие законодательства 1830 – 1840-х гг. В частности, многие идеи теории свободной общины нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г. Она содержала специальные статьи (ст. 31 и ст. 108), посвященные общинному управлению, и помимо законодательной, исполнительной и судебной власти признавала и четвертую – муниципальную. Конституция не только специально регулировала место самоуправления в государственном порядке, но и зафиксировала на уровне конституционных норм важнейшие полномочия общины и её органов управления. В этом отношении она была исключительным и долгие годы единственным примером в истории конституционного регулирования местного самоуправления. Стоит также отметить, что теория свободной общины нашла отражение и в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., которая содержала статьи об основных правах общин. Но указанная Конституция так и не приобрела силы, оставшись лишь историческим документом.

Однако идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в рассматриваемой теории, была достаточно уязвима, поскольку трудно доказать неприкосновенность прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц, федеративных по сути, (департаментов, регионов, областей), установленных государством, ссылаясь на их естественный характер. А отрицать иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы неуместно, поскольку это не соответствовало действительности. Поэтому уже во второй половине XIX века теория свободной общины оказалась несостоятельной.

Целесообразен вопрос: какие идеи теории свободной общины можно использовать при реформировании системы местного самоуправления в наши дни? Несомненно, важным рациональным зерном данной теории было признание наличия традиций в местном самоуправлении как основного условия успешного функционирования системы местного самоуправления. Поэтому все современные попытки развивать местное самоуправлении должны строиться на глубоком изучении исторического опыта конкретной местности.

2.2 Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления

Теорию свободной общины в развитии взглядов на сущность местного самоуправления сменила общественная, называемая также общественно-хозяйственной, теория местного самоуправления. Данная теория также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества».

Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства и, следовательно, самоуправление, согласно общественной теории, есть управление делами местного хозяйства.

В рамках данной теории самоуправляющаяся община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности. «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы».

Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека.

Как показала практика, органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие помимо частноправового еще и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти. Оказалось, что дела местные и дела государственные, порученные для исполнения общинам, нельзя точно разграничить. Вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, поскольку по своему содержанию они не отличаются от местных задач государственного значения. Эти вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.

В России общественно-хозяйственная теория была наиболее популярна в 1860-е гг., в эпоху земств. Идеи данной теории были положены в основу Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. , в котором были предприняты попытки определить местное самоуправление как деятельность, отличающуюся, по сути, от административной. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. Видный славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления и настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике, поскольку оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой стороны – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило.

Постепенно идея противопоставления общины государству прекратила своё существование, а местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями. Однако проблема соотношения между центральными и местными органами полностью не решена до сих пор ни в одной стране Европы, что заставляет ученых искать пути её решения.

2.3 Государственная теория самоуправления

Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым.

Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера – дело государственное. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при активном участии местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Следовательно, нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют отличную от государственных природу. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории объясняется необходимостью обеспечения более эффективного решения тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, основанном на принципах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. По сути, они не зависят от местного населения и не подконтрольны ему.

Л. Штейн и Р. Гнейст при нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились во мнении, поэтому сформировалось два основных направления в рамках общей государственной теории местного самоуправления – политического и юридического.

Р. Гнейст (основоположник политического направления) считал, что сама по себе выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность и самостоятельность местного самоуправления. По его мнению, зависимость любого чиновника объясняется тем, что служба для него – источник средств для существования. Из-за своего экономического положения он вынужден служить чуждым ему интересам. Отсюда Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Сторонники этого направления видели основания самостоятельности органов местного самоуправления в особенностях порядка их формирования и замещения отдельных должностей.

Опираясь на опыт английского местного самоуправления, Гнейст считал, что самоуправление на местах должно осуществляться почётными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Но его взгляды на сущность местного самоуправления не получили широкой поддержки.

Многие учёные поддерживали Л. Штейна, сформировавшего юридическое направление государственной теории. Штейн видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными государственными органами, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Как считал Л. Штейн, органы местного самоуправления – специфические органы государственного управления, организованные на принципах самоуправления и обладающие существенными отличиями от государственных. Так, если органы государства выражают его волю и полностью подчинены правительству, вследствие чего между ними невозможно соотношение прав и обязанностей, то органы местного самоуправления имеют принципиально иной правовой статус, являются особыми юридическими субъектами, вступающие с государством в правовые отношения и имеющие по отношению к нему права и обязанности.

Немецкий учёный Г. Еллинек в книге «Общее учение о государстве» пришел к выводу, что община не только имеет собственные права, но и выполняет государственные функции, поскольку государство пользуется общиной для своих целей, вводит её в свою административную единицу, отсюда – община имеет собственную компетенцию и компетенцию, порученную её государством. Эта мысль Г. Еллинека в настоящее время воплощена во многих странах Европы и сейчас реализуется в Российской Федерации.

Пик популярности государственной теории в России пришелся на середину 70-х гг. XIX в. «Русское самодержавие, – отмечал М.Н. Катков, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве… Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление» . На базе этой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях . В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года и городское самоуправление. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890–1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, поскольку не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству.

Стоит отметить, что основные теоретические положения о сущности и природе местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Л. Штейна и Р. Гнейста, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы и их место в государственной системе управлении.

2.4 Иные теории местного самоуправления

На современном этапе, как правило, муниципальное управление определяется учёными как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах. Например, по мнению датских учёных, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», а выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, вписывающейся в общую государственную систему. Финские учёные подчеркивают связь местного самоуправления с государственной организацией, отмечая, однако, что подчеркивать положение государства как органа, давшего права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правление

Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач, а именно – предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Согласно данной теории, основная цель муниципальной деятельности – обеспечение благосостояния жителей коммуны.

Также существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, сторонники которых исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на сущность местного самоуправления были в своё время распространены и в России. Например, по мнению М.Д. Загряцкого, классовые буржуазные государства создают правовые формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. И из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление.

По нашему мнению, стоит согласиться с точкой зрения, согласно которой наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ , органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.

На определенный дуализм муниципальной власти указывает А.А. Ярошенко: «С одной стороны, муниципальная власть – это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, а с другой – инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющих целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнедеятельности».

Наличие двоякого смысла в местном самоуправлении – государственного и общественного – указывает на его специфику как особой подсистемы управления. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи. Провозглашение только общественной природы местного самоуправления не более чем декларативно. Теоретическое отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти не означает их полной и абсолютной самостоятельности в системе государственного управления. В настоящее время вопрос о природе местной власти остается достаточно спорным и дискуссионным, как и вопрос о соотношении государственного и общественного элементов в современном государстве, то есть о соотношении государственной власти и местного самоуправления, как институтов публичной власти.

Заключение

Рассмотрение многообразия теорий призвано помочь в уяснении сущности местного самоуправления. Политико-правовая мысль выработала ряд концепций, которые отражают многоплановость и сложный характер этого социального института. Следует ли сегодня «делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться какой-либо одной из теорий? Практика местного самоуправления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий».

Достаточно точно подметил в свое время Н.И. Лазаревский, что каждая из теорий верна и не верна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводить в абсолют применительно ко всем странам и случаям.

В первой главе настоящей курсовой работы было дано понятие теорий местного самоуправления, освещены причины и условия их возникновения. Во второй главе были рассмотрены основные теории местного самоуправления, определены отличительные черты каждой из них, отражены взгляды каждой конкретной теории на сущность местного самоуправления. Так же в работе была освещена и поддержана автором точка зрения, согласно которой на развитие современной системы местного самоуправления наибольшее влияние оказала теория дуализма муниципального управления, и приведены доводы в пользу этой точки зрения. Нелишним будет также добавить, что на сегодняшний день природа российского местного самоуправления достаточно полно характеризуется данной теорией. Можно смело утверждать, что местное самоуправление в Российской Федерации является «опосредующим звеном» между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. В основе российского местного самоуправления лежат не только публично-правовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера, такие как участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.

Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Но этот вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях построения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в этой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению природы местного самоуправления. Но, как показывает практика, такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.

Таким образом, изучение теоретических основ местного самоуправление, изучение опыта зарубежных стран в этом вопросе необходимо для совершенствования организации местного самоуправления в нашем государстве, для выявления конкретных исторических особенностей, которые необходимо учитывать для наиболее оптимального функционирования системы местного самоуправления.

Список используемой литературы

2. Высочайше утвержденное Городовое положение от 11 июня 1892 г. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1895. Т. 12 (отд. 1). Ст. 8708

3. Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб., 1867. Т.39 (отд. 1). Ст.40457

4. Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 12 июня 1890 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1893. Т.10 (отд. 1). Cт.6927

5. Анимица Е.Г. – Местное самоуправление: история и современность – Екатеринбург – 1998 –346 с.

6. Барабашев Г.В. – Муниципальные органы современного капиталистического государства – М. - 1971

7. Васильчиков А. – Сельский быт и сельское хозяйство в России – С.-Петербург: типография М.М. Стасблевича – 1881

8. Велихов Л.А. – Основы городского хозяйства.

9. Градовский А.Д. – История местного управления в России. Том 1 – С.-Петербург – Печатня В. Головина – 1868

10. Еллинек Г. – Общее учение о государстве – 2-е изд. – СПб – 1908-571 с.

11. Колесников А. – Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве.: сборник трудов профессоров и преподавателей государственного иркутского университета – Вып. 2 – Иркутск – 1921 – 94 с.

12. Коркунов Н.М. – Русское государственное право – СПб – 1909 – Т.2.

13. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. – Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект – 2007 – 672 с.

14. Лазаревский Н. – Лекции по русскому государственному праву – Том 1. Конституционное право – 2-е изд. – С.-Петербург: типография акционерного общества «Слово» - 1910 г.

15. Митрохин, С. С. Теория местного самоуправления:Аргументы, проблемы, мифы /С. С. Митрохин.//Концептуальные проблемы местного самоуправления. Серия 1, Выпуск 1 -Уфа, 1998. -47 с.

16. Овчинников И.И. - Теоретико-правовые основы местного самоуправления Российской федерации: автореф. дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук. - М. - 2000

17. Покровский И.А. – История римского права – Спб – 1998 – 448 с.

18. Постовой Н.В. – Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении – Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы – М. – 1994 – 87 с.

19. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С.232.

20. Токвиль А. – Демократия в Америке – М.: Прогресс – 1992 – 65 с.

21. Хрестоматия по Всеобщей истории государства и права. Т. 2. / Под ред. К.И. Батыра и Е.В. Поликарповой. - М.: Юристъ, 2005. – 520 с.

22. Ярошенко А.А. – Местное самоуправление в системе власти в государстве – Государственная власть и местное самоуправление – 2002 - № 4 – 37 с.

Анимица Е.Г. – Местное самоуправление: история и современность – Екатеринбург – 1998 – 98 с.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. – Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007 – 47 с.

Покровский И.А. – История римского права – Спб – 1998 – 136 с.

Барабашев Г.В. – Муниципальные органы современного капиталистического государства – М. - 1971

Токвиль А. – Демократия в Америке – М.: Прогресс – 1992 – 65 с.

Велихов Л.А. – Основы городского хозяйства – 230 с.

Колесников А. – Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве.: сборник трудов профессоров и преподавателей государственного иркутского университета – Вып. 2 – Иркутск – 1921 – 94 с.

Велихов Л.А. – Основы городского хозяйства – 236 с.

Хрестоматия по Всеобщей истории государства и права. Т. 2. / Под ред. К.И. Батыра и Е.В. Поликарповой. - М.: Юристъ, 2005. – 234 с.

Митрохин, С. С. Теория местного самоуправления:Аргументы, проблемы, мифы /С. С. Митрохин.//Концептуальные проблемы местного самоуправления. Серия 1, Выпуск 1 -Уфа, 1998. -47 с.

Коркунов Н.М. – Русское государственное право – СПб – 1909 – Т.2 – 489 с.

Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб., 1867. Т.39 (отд. 1). Ст.40457

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. – Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект – 2007 – 53 с.

Ярошенко А.А. – Местное самоуправление в системе власти в государстве – Государственная власть и местное самоуправление – 2002 - № 4 – 37 с.

Постовой Н.В. – Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении – Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы – М. – 1994 – 87 с.

Лазаревский Н. – Лекции по русскому государственному праву – Том 1. Конституционное право – 2-е изд. – С.-Петербург: типография акционерного общества «Слово» - 1910 г.