Особенности исполнительной власти в рф. Особенности организации исполнительной власти в федеративном государстве Особенности организации исполнительной власти в федеративном государстве

Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации.

Принципы организации и функционирования судебной власти.

Органы судебной власти.

Правосудие в Российской Федерации.

Контрольные органы государства.

Прокуратура Российской Федерации, ее функции и место в государственном аппарате. Счетные палаты и иные органы контроля.

Проблема борьбы с коррупцией и бюрократизмом в государственном аппарате.

Система органов государства. Идея разделения властей.

Государственный аппарат, его структура и функции. Задачи административной реформы в Российской Федерации.

Коррупция и бюрократизм в государственном аппарате: причины и методы борьбы.

Тема 26. Современная федерация и самоуправление

Вопросы для контроля:

Понятие и особенности федерации как формы государственного устройства.

Виды федераций.

Конституционная федерация и договорная федерация.

Проблема разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации.

Экономическая самостоятельность субъектов федерации.

Бюджетный федерализм.

Причины распада СССР как федеративного государства.

Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли.

Формы реализации права на местное самоуправление.

Органы местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти и управления.

Реформа местного самоуправления и формирование системы органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Федерация как форма государственного устройства: понятие, виды, особенности.

Российская Федерация: проблемы совершенствования федеративной формы государственного устройства.

Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли. Формы реализации права граждан на местное самоуправление.

Тема 27. Государство, право, законность, правопорядок

Вопросы для контроля:

Понятие и сущность законности.

Конституционная законность (конституционность) – основа законности и правопорядка. Принципы законности.

Законность и справедливость.

Законность и целесообразность.

Законность и правотворчество.

Законность и применение права.

Законность и юридическая ответственность.

Законность и дисциплина.

Гарантии законности.

Политические гарантии законности.

Специально-юридические гарантии законности.

Юридическая ответственность как гарантия законности.

Защита нарушенных прав как гарантия законности.

Пресечение неправомерных действий как гарантия законности.

Деятельность правоохранительных органов.

Общие юридические гарантии законности.

Полнота и непротиворечивость законодательства как гарантия законности.

Понятие правопорядка.

Правопорядок и общественный порядок.

Правопорядок и законность.

Правопорядок как итог (результат) правового регулирования.

Реальное состояние правопорядка и тенденции его развития в различных сферах общественной жизни в Российской Федерации.

Понятие и признаки законности.

Принципы законности.

Гарантии законности.

Понятие правопорядка и общественного порядка.

Актуальные проблемы укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации.

Тема 28. Правосознание и правовая культура

Обязательная терминология:

ПРАВОСОЗНАНИЕ – совокупность взглядов, идей, убеждений, мнений, оценок, а также настроений и чувств людей в отношении действующего и желаемого права, деятельности правовых институтов, поступков людей в правовой сфере; одна из форм общественного сознания, представляющая собой психическое отражение правовой действительности.

ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА – часть культуры общества, охватывающая способы правотворчества и реализации права, опосредующие их государственно-правовые институты, социально-правовую практику и сложившееся в обществе правосознание (правовая культура охватывает основные элементы национальной правовой системы); применительно к личности – характерные для данной личности взгляды, убеждения, ориентации, образцы правового поведения, отражающие состояние индивидуального правосознания.

Вопросы для контроля:

Правосознание как форма общественного сознания.

Понятие и виды правосознания.

Структура правосознания.

Правовая идеология.

Правовая психология.

Правовые идеи и правовые эмоции.

Уважение к закону и праву.

Правосознание как элемент и фактор развития правовых систем.

Правосознание и правотворчество.

Правосознание и правоприменение.

Правосознание и поведение человека: потребности, интересы, мотивация, принятие решения.

Функции правосознания.

Регулятивные функции правосознания.

Моделирование как функция правосознания.

Прогнозирование как функция правосознания.

Общественное и индивидуальное правосознание.

Правосознание должностных лиц.

Уровни правосознания.

С.Н. Забралов

ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ*

Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. Столкновение их интересов приводило к конфликтам между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.

В этой связи особую актуальность приобретает проблема разработки долгосрочной и фундаментальной государственной стратегии построения и функционирования государственной администрации в Российской Федерации, ее системно-структурной организации, создания постоянных и долговременных горизонтально-вертикальных связей между субъектами РФ. При этом данная стратегия должна быть свободной от сиюминутной политической конъюнктуры и ориентированной на повышение эффективности институтов исполнительной власти, сохранение федеративных основ российского государства и ответственности органов государственного управления перед гражданами страны.

В рамках реализации указанной стратегии необходимо в первоочередном порядке четко обозначить и законодательно закрепить механизмы и инструменты практической реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

172 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 4/2012

В настоящее время для упорядочения структуры управления российского государства, сбалансированного функционирования и взаимодействия всех его институтов правовая база создается законотворческой деятельностью Федерального Собрания РФ, государственных органов власти субъектов РФ по вопросам государственного строительства. На законодательном и подзаконном уровнях закреплены новые механизмы взаимоотношений и взаимоответственности органов исполнительной власти, как на уровне Федерации, так и ее субъектов, местного самоуправления.

Обозначенной теме особую актуальность придает реформа системы региональной исполнительной власти, связанная с процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, и направленная на обеспечение единства региональной и федеральной исполнительной власти.

Вышесказанное позволяет сделать вывод, что в действиях федерального центра и субъектов РФ намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая способствовала бы реализации стремления субъектов РФ к большей самостоятельности наряду с укреплением единства и целостности России.

Вопрос о государстве и государственной власти, об их роли в истории человечества многогранен, сложен и противоречив, в той или иной мере затрагивает фундаментальные интересы людей, экономических, социальных, в том числе этнических, политических, религиозных и иных групп, и поэтому всегда находится в центре их внимания1.

В истории научной мысли есть множество подходов к определению природы и сущности государства и государственной власти, логики их возникновения и развития, их места и роли в истории человечества.

1 См.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002. С. 15.

Власть - это возможность оказывать целенаправленное воздействие на объект. Властвовать - значит подчинить своей воле волю других. Власть тесно связана с господством и авторитетом.

По мере развития научной мысли высказывались различные точки зрения относительно оснований классификации видов власти. В частности, типы, виды и формы власти ученые и специалисты систематизируют по источникам, субъектам, объектам. Например, используя вышеперечисленные основания для классификации власти, принято выделять2: экономическую, социальную, политическую, духовную, государственную, общественную, церковную власть (по основным сферам жизни общества); народную, монархическую, национальную власть и т.д. (по источнику власти); президентскую, монархическую, личную, семейную власть и т.д. (по носителю власти); законодательную, исполнительную, судебную власть (по месту в структуре власти); центральную, региональную, местную; республиканскую, областную власть и т.д. (по основному предназначению властей) и др.

В реальной жизни фактически главным орудием и инструментом власти выступает государство. Оно как носитель, обладатель, распорядитель власти и предопределяет само наименование власти - государственная.

Государственная власть является, прежде всего, властью политической. Государственная власть - высшая форма выражения политической власти, реализуемая посредством монопольного права творить законы, обязательные для всего населения, а также аппарата управления и принуждения и специфических государственных средств и методов3.

Существует множество определений государственной власти. Свое понимание государственной власти излагали итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английские философы Д. Гоббс и Дж. Локк, немецкие теоретики К. Маркс и

2 См.: Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учеб. пособие. М., 2002. С. 172.

3 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 76-79.

М. Вебер. Так, Дж. Локк, опираясь на теорию естественного права общественного договора, одним из первых обосновал либеральную концепцию основ государства и государственной власти, а именно теорию разделения властей. Он акцентировал внимание на единстве государственной власти4. Более детальную разработку идеи разделения властей осуществил Ш. Монтескье5.

В юридической науке сформулировано определение власти, в соответствии с которым она понимается как соответствующее авторитетное положение субъекта власти органа или личности, обладающего возможностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других органов или людей (контрсубъектов)6.

В федеративном государстве в зависимости от территориальных пределов действия различают: государственную власть федерации и ее субъектов (субфедеральную власть). Последняя имеет ограниченный, несуверенный характер. Суверенитет государственной власти тоже может быть ограничен взаимно, на основе международных соглашений.

К основным принципам построения системы государственной власти, как правило, относятся: ее централизованное построение, отвечающее исторически сложившемуся государственно-административному делению; оптимальное распределение власти по вертикали и горизонтали; демократическая выборность властей; информационная обеспеченность и безопасность; подотчетность и подконтрольность власти и т.д.

Исполнительной власти как одной из разновидностей власти государственной присущи многие признаки, ее характеризующие и указанные выше. В то же время необходимо выделить ряд особых признаков, характерных только для исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.

4 См.: Локк Джон. Соч.: В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 390.

5 Монтескье Ш. Избранные произведения / Пер. с фр. М., 1955. С. 254.

6 См.: Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций. М., 2001. С. 126.

В современном правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать другие ветви государственной власти: парламент, суд, иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, уполномоченный по правам человека и др.). Уровень подконтрольности исполнительной власти резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение общественно значимой информации и многопартийности.

Без выделения основных признаков исполнительной власти как самостоятельной ветви весьма сложно дать анализ сущности важнейшего ее принципа - единства исполнительной власти.

Необходимо отметить, что проблема единства исполнительной власти является сложной и многообразной, ибо здесь переплетаются наслоения, которые обусловлены социальным, историко-политическим, экономическим и правовым развитием каждого конкретного государства. Кроме того, представляется, что более полный и системный анализ природы и сути данного принципа возможен лишь в его соотношении и непосредственной взаимосвязи с другими конструирующими и организующими принципами исполнительной власти, характеризующими ее как целостную систему, состоящую из отдельных элементов с присущими для каждого их них особенностями.

Субъектом исполнительной власти выступает единая многоуровневая и иерархически выстроенная государственная администрация. Одним из признаков исполнительной власти, характеризующих принцип ее единства, является наличие исполнительной вертикали, когда органы исполнительной власти строятся в соответствии с принципом административной подчиненности и субординацией.

В то же время необходимо различать принцип единства системы исполнительной власти и принцип единства системы органов исполнительной власти. Принцип единства системы исполнительной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов исполнительной власти. Он выражается в единой политике правового нормотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механиз-

мов координации деятельности и институтов представительства. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе.

Принцип единства системы исполнительной власти неразрывно связан и с другими принципами, на которых базируется организация и деятельность исполнительной власти в государстве.

Можно выделить, в частности, следующие общие принципы построения и деятельности системы исполнительной власти в любом демократическом государстве:

законности и правового регулирования; эффективности;

системности органов исполнительной власти; централизации и децентрализации функций в системе исполнительной власти;

дифференциации и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти;

федерализма (применительно к федеративным государствам);

профессионализма и компетентности; гласности;

взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти, органами местного самоуправления; делегирования полномочий.

Однако объем настоящей статьи не позволяет более детально остановиться на каждом из них.

Исполнительную власть и её органы в литературе и быту ещё именует административной властью (лат. администрировать - управлять, распоряжаться, заведовать).

На неё возложено непосредственное управление государственными делами.

В соответствии с теорией разделения властей власть исполнительная - это власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения конституции, законов, принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества.

Правительство РФ - совокупный федеральный орган исполнительной власти, вбирающий в себя, консолидирующий все федеральные органы исполнительной власти. Именно такое понимание заложено в ст.110, ч.1 Конституции РФ. Его упразднение означает упразднение самой исполнительной власти.

Исполнительная власть проявляется через:

1. Признаки организующего характера. Власть имеет управляющее воздействие и практическую деятельность по организации исполнения законов, обеспечения исполнения актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит порядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстремальных условиях.

2. Управляющее воздействие универсального характера проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человеческое сообщество.

3. Управляющее воздействие имеет и административно-принудительный (в рамках закона), характер, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные и иные меры принуждения.

4. Управляющее воздействие предметного характера осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальные ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (награждения, финансовую поддержку и т.д.).

Все эти признаки исполнительной власти обусловливают её организационно-правовую форму. От установления организационно-правовой формы зависят качество всего госаппарата управления, его пригодность и способность решать задачи.

Исполнительная власть РФ - Правительство РФ.

Правительство РФ состоит из:

Председателя Правительства РФ;

Заместителей Председателя Правительства РФ;

Федеральных министров.

Правительство РФ обладает широкой компетенцией в сферах развития, экономики, социально-культурной деятельности, правоохранительной деятельности. Объединяет, координирует и направляет деятельность федеральных министерств и других органов исполнительной власти.

Органы этой власти не могут составлять жесткую вертикаль, т.к. это парализует инициативу субъектов Федерации.

Исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действовать разрозненно - в таким случае эффективность решения многих проблем будет недостижима.

Конституция (ч.2 ст.77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и её субъектов.

Органы исполнительной власти их организационно-правовые формы отражены в схеме №2.

Исполнительная власть в субъектах Федерации принадлежит различным по названиям органам:

правительствам, областной, республиканской или краевой администрациями, которые возглавляются различными должностными лицами (губернаторами, главами администраций, председателями правительства и т.д.).

Особенностью исполнительной власти как ветви государственной власти является то, что она имеет:

Исполнительный характер;

Распорядительный характер;

Подзаконный характер.

Исполнительный характер состоит в практическом претворении в жизнь законов, оперативное и динамичное руководство и управление.

Эта особенность предопределяет разветвленность и дробность организационной структуры исполнительных органов.

Распорядительный характер - состоит в издании органами исполнительной власти правовых актов - постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, правил и т.д.

Распорядительная деятельность органов исполнительной власти имеет подзаконный характер, т.е. основана на Конституции РФ, федеральных законах, нормативных актах президента, должна соответствовать им.

В заключение системной характеристики законодательной и исполнительной ветвей власти сделаем обобщающие выводы:

Органы государственной власти в современном обществе - это организующий и управляющий центр бесконечно многообразной жизнедеятельности миллионов людей. Это мозговой блок, от которого в решающей степени зависит способность общества к самоорганизации и жизненной активности;

Каждая из ветвей власти представляет собой самостоятельный элемент механизма государства;

Образована и действует на основе правовых актов;

Выполняет свойственные только ей задачи и функции, используя для этого соответствующие формы и методы деятельности;

Наделена властными полномочиями;

Состоит из государственных служащих и соответствующих подразделений, скрепленных единством целей, ради достижения которых она образована;

Имеет соответствующую структуру, материальную базу и финансовые средства, которые требуются для осуществления его компетенции.

Каждая из этих ветвей власти обязана строить свою деятельность на основе:

Интересов населения

Законности

Демократизма

Профессионализма

Компетентности

Гласности

Особенностью унитарного государства является отсутствие самостоятельного регионального самоуправления, характерного для федераций. В унитарном государстве вся выборная власть на территории обычно считается местным самоуправлением, в том числе на уровне ATE первого порядка.
В соответствии с нашим определением любая власть на уровне ATE первого порядка является региональной властью. Но в унитарных государствах она обычно организована в соответствии с принципами организации местного самоуправления: 4юрмат местной и региональной власти может быть идентичным (хотя и не обязательно).
Как уже определенно в начале данной главы, возможны следующие ситуации организации региональной власти в унитарном государстве.
1. Централизованная модель. Здесь предполагается полное отсутствие органов самоуправления. На региональном уровне действуют только структуры центральной администрации, возглавляемые назначенными из центра чиновниками.
2. Дуалистическая (континентальная) модель. Данная модель предполагает одновременное наличие на региональном уровне представителей центральной адми нистрации и органов регионального самоуправления. Она является аналогом или просто формой континентальной модели местного самоуправления применительно к ATE первого порядка. Одновременно она сближается с индо-пакистанской моде лью организации региональной власти в федеративных государствах33.
Региональное самоуправление, официально считающееся формой местного самоуправления, существует практически во всех унитарных европейских государствах в форме представительных собраний - ассамблей. Одновременно там действуют чиновники, назначенные из центра (префект во Франции, губернатор в Швеции, амтманн в Дании, фюлькесманн в Норвегии, комиссар в Нидерландах, представитель правительства в Португалии и др.).
Различия в рамках дуалистической модели связаны с наличием или отсутствием постоянно действующих исполнительных органов регионального самоуправления (в случае их отсутствия действует только представительный орган самоуправления и исполнительная власть целиком сосредотачивается в руках агентов центральной администрации). Наиболее развитые и дифференцированные системы региональной власти характерны для децентрализованных государств, которые не являются полноценными федерациями (Италия, Испания и др.). Примерами исполнительных органов, которые создаются региональными легислатурами, могут служить джунты в областях Италии, жунты в округах Португалии и др.
Другое отличие связано со способом формирования представительного органа. В одних странах он избирается населением (генеральный совет во Франции, ландстинг в Швеции и др.). В других - формируется из представителей органов местного самоуправления, действующих на более низком управленческом уровне (фюлькестинг в Норвегии).
3. Англосаксонская модель. В этом случае региональная власть (т.е. власть в ATE первого порядка) является в чистом виде органом местного самоуправления. При этом не предполагается наличие агентов центральной администрации, как в случае континентальной модели местного самоуправления (или, в других терминах, дуалистической модели организации региональной власти в унитарном государстве). Население избирает представительный орган регионального самоуправления, ко торый формирует исполнительный орган. Примерами могут служить графства Ве ликобритании и Ирландии.
По некоторым внешним признакам ситуация в таких государствах напоминает модель региональной власти в федерациях с парламентской формой регионального самоуправления. Однако надо иметь в виду, что в этих случаях не предполагаются федеративные принципы территориально-государственного строительства.
4. Квазифедеративная модель. Здесь население избирает не только ассамблею, но и губернатора, или главу регионального самоуправления. Однако о федерации речи не идет, хотя эта модель напоминает организацию региональной власти в федерациях с выборными губернаторами. Выборный глава региона включен или в вертикаль исполнительной власти (Колумбия), или в структуру сугубо местного самоуправления (Япония).

Основные характеристики статуса регионов в федерациях. По­скольку федерализм представляет собой такую политическую органи­зацию, при которой государственное управление разделено между регио­нальными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности, региональное управление в этом случае приобретает качественно новые характеристики. Связано это прежде всего с двумя базовыми обстоятельствами.

Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное раз­деление власти между центром и региональными властями.

Во-вторых, именно регионы выступают в роли субъектов Федера­ции, то есть речь идет о территориальном разделении власти, при ко­тором субъекты Федерации определены географически.

На статус регионов оказывают существенное влияние и такие, вто­ричные по своей сути характеристики федерализма, как:

1. Наличие конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительствам необ­ходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может слу­жить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма.

2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган фе­деративного государства, как правило, состоит из двух палат: Первая представляет население страны в целом, а вторая - субъекты федера­ции, то есть является органом представительства регионов на общего­сударственном уровне управления.

3. Право субъектов Федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов Федерации. Оно может быть выра­жено верхней палатой парламента, представляющей субъекты фе­дерации, и / или одобрением со стороны по крайней мере боль­шинства законодательных органов субъектов Федерации или рефе­рендумами, проводимыми в субъектах Федерации. Однако эти примеры не опровергают общей тенденции к унификации систем государственного управления на уровне Федерации в целом и от­дельных ее субъектов.

4. Равное или непропорционально сильное представительство не­больших субъектов Федерации в верхней палате парламента. По­скольку все субъекты Федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария - по два представителя, Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты получают преимуще­ство, так как их небольшое население имеет такое же представитель­ство, как население крупных образований. Хотя в германском бун­десрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов Федерации, все равно меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не соответ­ствующие пропорциональному соотношению численности населе­ния в них. Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения.

5. Децентрализация государственного управления. Определение степени централизации / децентрализации представляет значитель­ную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы цен­тра и регионов. Однако многие исследователи считают, что целесооб­разнее сравнивать централизованное и нецентрализованное налого­обложение. К последнему относятся, во-первых, налоги, собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя, во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли опреде­ленных центральных налогов, автоматически передаваемые субна­циональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (транс­ферт центра), а также обо всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических госу­дарствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных - 58 процентов.

Пути и мотивы создания федераций и их влияние на развитие ре­гионального уровня управления. Как известно, федерация представ­ляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государ­ственное образование. Она может создаваться путем объединения независимых государств, как это произошло в США в 1787 г., в Ка­наде в 1867 г., в Австралии в 1901 г. Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независи­мости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Бри­танских колоний. Такой «навязанный» федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример недолго просуществовавшей Восточно-Аф­риканской федерации, включавшей в себя Кению, Танганьику (те­перь - Танзания) и Уганду. Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) - путь превращения унитарного го­сударства в федеративное.

В основе создания федеративного государства лежат, как правило, определенные мотивы.

Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетеро­генный (неоднородный) характер многонационального общества (Индия, Югославия, Нигерия, Россия).

Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усиле­нии собственных возможностей для экспансии. Так, например, соз­датели Канадской федерации стремились обеспечить свое политиче­ское и экономическое влияние на северо-запад континента в проти­вовес конкуренции США.

В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федерали­сты были убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому экономическому развитию. Именно экономические причи­ны заставили Великобританию участвовать в процессе создания за­падноевропейской федерации. Аналогичны и причины центростре­мительных тенденций в СНГ.

Если в первом случае инициатором процесса федерализации стра­ны выступает, как правило, центр (хотя действия центрального пра­вительства могут быть в определенной степени и навязаны ему раз­личного рода национально-этническими и религиозными движения­ми, партиями или группами), то во втором и третьем - инициатива исходит от регионов.

Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в ос­нове создания федерации, очевидно, что она является ярким приме­ром того, как можно организовать внутреннее управление государст­вом, чтобы сделать это государство максимально конкурентоспособ­ным на мировой арене. Однако очевидно, что, по крайней мере, на начальном этапе существования федеративного государства, полити­ческая власть в значительной степени концентрируется в руках тех, кто инициировал процесс федерализации. Именно они и определяют правила игры, то есть реальный статус центрального и региональных органов управления.

Принципы построения федеративного государства. Федеративное государство обычно должно строиться на трех основных принципах, определяющих суть взаимоотношений между регионами и центром:

1. Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образо­ваний наделяются прерогативой принятия законов. Имеет место ре­альное разделение власти. Полномочия тех и других распространяют­ся на строго определенные сферы деятельности. В этом плане автоно­мия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов в решение одного и того же вопроса, то есть каждый обла­дает собственными исключительными полномочиями.

2. Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты Федерации тем бо­лее не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в Федерацию единицы должны быть равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавли­вает и разграничивает их компетенцию.

3. Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распределении полномочий и средств их осуществле­ния. Подобное разделение функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты Федерации участву­ют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты национальных парламентов.

Типология федеративных отношений. В общем виде, не с точки зре­ния конституционного закрепления, а с точки зрения реального соот­ношения сил, сложившегося между центром и субъектами Федера­ции, канадские исследователи К. Кернаган и Д. Сигель выделяют сле­дующие виды федерализма:

Квазифедерализм.

Федеративное государственное устройство существует практиче­ски только на уровне законов, которые в реальной политической жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат цен­тра. Субъекты Федерации представляют собой обычный уровень иерархической управленческой пирамиды централизованного госу­дарства.

Классический федерализм.

Основным его принципом является такое разделение власти меж­ду центральным и региональным правительствами, при котором каж­дое из них в пределах своей компетенции координирует свои дейст­вия самостоятельно в условиях относительной автономии.

Кооперативный федерализм.

Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной «притирки» и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия через постоянные консультации и координацию для совместных решений. Для этого типа федера­лизма характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников-профессиона- лов, действующих на различных уровнях государственного управле­ния, в значительной степени закрытый для общественности харак­тер этих связей.

Исполнительный федерализм.

Концентрация и централизация власти высшими органами испол­нительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, кон­троль за отношениями между центром и регионами со стороны поли­тиков и официальных лиц с широким кругом функциональных инте­ресов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствова­ния отношений между центром и субъектами Федерации.

Чрезвычайный федерализм.

Существует в период глубоких социальных и экономических по­трясений (войны, великая депрессия и т.п.). В этом случае субъекты Федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени.

Федерализм с двойным лицом.

Субъекты Федерации находятся в данном случае в неравном пра­вовом положении, имеют различный конституционный статус. Соот­ветственно их реальные права и возможности в значительной степени различаются. В отечественной литературе в данном случае принято говорить об асимметричном характере федерации.

В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно гово­рить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так, для Российской Федерации в период до августа 1991 г. в значительный степени был характерен квазифедера­лизм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в на­стоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма.

Специфические черты приобретают региональное управление и политика в тех случаях, когда главной целью создания федеративного государства было предоставление автономии определенным группам населения, таким как религиозные и этнические меньшинства, осо­бенно в тех случаях, когда они образуют ярко выраженные субобщно­сти в плюралистическом обществе. В соответствии с типологией, предложенной Ч. Тарлтоном, целесообразно последовательно прово­дить различие между конгруэнтным и неконгруэнтным федерализ­мом. Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный состав которых близок в каждом из субъек­тов Федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты Федерации представляют собой сво­его рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федера­ции в целом. Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом.

Другой способ их различения - сравнение политических границ между субъектами Федерации и социальных границ между группа­ми, такими, как религиозные и этнические меньшинства. В некон­груэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпаде­нию, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические грани­цы определены таким образом, что они примерно соответствуют социальным границам, гетерогенность федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень гомогенности на уровне субъектов Федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полуплюрали­стическое общество менее плюралистическим путем создания от­носительно однородных меньших по размеру и численности насе­ления территорий.

15. Соотношение государственного управления! и "местного самоуправления в современных государствах.

Местное самоуправление представляет собой самоуправление суб­национальной (в федерации - субрегиональной) территориальной единицы государства.

Автономия местного самоуправления и государственная власть. Ор­ганы местного самоуправления имеют принципиально иную природу и значение, чем институты государственной власти, и более тяготеют к гражданскому обществу. Они не являются субъектами государст­венной власти, а входят в группу субъектов публичной власти.

В принципе, автономия местного самоуправления всегда относитель­на, поскольку для нее характерно наличие двух типов ограничений.

Первый тип - это экономические и социальные ограничения, проистекающие из различных источников.

Во-первых, условия функционирования местной экономики ли­митируют налоговую базу, дающую возможность повышения мест­ных доходов.

Во-вторых, доминирующие в местном сообществе интересы могут оказывать давление на процесс принятия политических решений.

В-третьих, возможные варианты политических решений, прини­маемых органами местного самоуправления, могут ограничиваться местной политической культурой, определяющей, что «подобает де­лать», а что «нет» местным властям.

В-четвертых, сама структура местного самоуправления, его из­лишняя фрагментарность могут ограничивать возможности принятия эффективных решений.

Второй тип :

Формы и методы контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти.

Сфера компетенции, основные функции органов местного само­управления, а также формы и методы их реализации.

Формы и методы контроля со стороны органов государственной вла­сти. В принципе существует два основных способа, с помощью кото­рых государственная власть может регулировать деятельность органов местного самоуправления.

Первый - это законодательное регулирование, где вмешательство органов государственной власти в детали сведено к минимуму. Это своего рода «дистанционный» контроль. Другой путь контроля за деятельностью местного самоуправле­ния - это административное регулирование, предусматривающее та­кой порядок взаимоотношений между центром и местами, при кото­ром путем создания правил и инструкций государство в лице цен­тральных органов власти детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий.

Универсальным методом влияния органов государственной власти на местное самоуправление во всех странах Западной Европы являет­ся финансовый контроль.

Сфера компетенции и функции местного самоуправления. Положе­ние зависит от его функций.

Наиболее просто выглядит ситуация там, где существует лишь один уровень местного самоуправления, но один уровень местного самоуправления встречается сравнительно редко. В целом куда более обычным является наличие нескольких уров­ней: двух - муниципалитет и округ или даже трех, если сюда включается уровень сел или прихо­дов.

В целом, наиболее распространенными сферами компетенции орга­нов местного самоуправления являются следующие: городское (сель­ское) планирование и развитие; жилье; дороги; транспорт; образова­ние; профессиональное образование и образование взрослых; дея­тельность в сфере культуры, включая библиотеки и музеи; отдых и охрана окружающей среды; здравоохранение и социальная помощь; полиция; пожарные службы; развитие местной экономики и стиму­лирование занятости; коммунальные услуги; туризм.

В целом, давая оценку отношениям между органами государствен­ной власти и местным самоуправлением в развитых демократиях, можно сделать вывод о существовании трех основных моделей этих взаимоотношений.

Модель относительной автономии. Эта модель предоставляет неза­висимость органам местного самоуправления, не отрицая в то же вре­мя реальности существования общенационального государства. Ак­цент делается на предоставление свободы действий местным властям в четко определенных рамках прав и обязанностей. Модель агентств. В рамках этой модели органы местного само­управления рассматриваются главным образом в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра. Это обеспечивается деталь­ной спецификацией в законодательстве, развитием соответствующей системы правил и регулирования, а также организацией контроля. В этом случае нет необходимости или оснований для введения сущест­венного местного налогообложения. Основу доходов местных властей составляют субсидии центра и другие неместные источники финан­сирования.

Модель взаимодействий. В этой модели трудно определить сферы действия центральных и местных органов власти, поскольку они включены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние

16. Современные политико-административные системы.

В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система» и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного управления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.

Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реализованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение целого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоз­зрения в различных областях гуманитарного знания. Системный подход к анализу социального и политического управления широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т.Парсонса, Р.Мертона, Г.Алмонда, Д.Истона, А.Богданова, Ф.Тэйлора, А.Файоля и др.

Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, - сравнительно поздний продукт науки. Эти научные направления применительно к исследованию политико-административного управления представляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государственного управления, а именно - представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, рациональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации системы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н.Винера, У.Эшби, С.Бир, А.Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из которых будет отличаться большей или меньшей степенью обобщения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию систем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система - это структурно-функциональное единство элементов. Что касается рассмотрения общественной сферы, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная система», предложенное А.Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаимодействие ее основных структур - экономической, социальной, идеологической и политической.

Политическая система может быть рассмотрена как часть социетальной или общественной системы, которая включает организацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д.

По отношению к политической системе понятие политико-административной системы уже и специфичнее.

Политико-административная система - это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.

Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:

1) целостность или несводимость - свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами;

2) упорядоченность - структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;

3) делимость - свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.

Как следует из приведенного выше определения, политико-административной системы, ее структура - это комплекс устойчивых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвями государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно формализуемыми в праве.

На эффективность структуры политико-административной системы оказывает влияние ряд факторов: совершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др.

Однако главный критерий, по которому можно судить об эффективности или неэффективности структуры политико-административной системы, - степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура - это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.

Типология. В первом приближении политико-административные системы можно классифицировать по критерию формы территориального устройства государства. Традиционно выделяют три основные формы территориального устройства: Ø федерация, Ø конфедерация, Ø унитарное государство.

Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями политико-административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов выделяет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.

Другая типология исходит из выделения особых моделей политико-административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем: Ø монархии, Ø парламентские республики, Ø президентские республики, Ø полупрезидентские республики.

Президентская модель характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.

Основной характеристикой парламентской модели являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.

Как показывает реальная политическая практика, ни одна из исследованных моделей политико-административных систем не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.

Третья типология различает модели политико-административных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и практик: Ø англосаксонская модель; Ø модель «наполеоновских» стран; Ø модель, характерная для северных стран; Ø модель «германских» стран.

Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы систем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и окружающей среды:

1) механический - характеризуется крайне слабой структур ной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;

2) адаптивный - характеризуется приспособлением (адаптацией) к изменениям внешней среды. Административные системы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;

3) креативный - характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Политико-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эффективным является именно креативный тип политико-административной системы.

Еще одним понятием, важным для анализа политико-административных систем, является «организационный порядок».

Это основной компонент политико-административного управления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе». Особое внимание следует обратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управления, реальный расклад сил и отношения внутри административных организаций и между ними.

17. Политико-административные системы англосаксонских стран.

Удовлетворительная сравнительная перспектива может быть полу­чена, если вначале анализ будет сосредоточен на связях между вла­стью главы исполнительной власти в конституционной системе и пуб­личной властью, которая представлена политическими партиями и функционирующими законодательными органами.

Исполнительная власть в Великобритании сосредоточена на вла­сти премьер-министра, который руководит необходимым большинст­вом в палате общин (являющейся нижней, избираемой палатой двух­палатного парламента) и является лидером своей политической пар­тии. С другой стороны, в Соединенных Штатах исполнительная власть находится полностью под руководством Президента, который фактически не контролирует свою партию и конституционно не име­ет права управлять большинством Конгресса - американским двух­палатным законодательным органом, состоящим из Палаты предста­вителей и сената.

Другими словами, политическое лидерство Британского премьер- министра в парламенте - твердая устоявшаяся особенность консти­туционной ветви власти. Американский вариант - это чрезвычайно мощная индивидуаль­ная исполнительная власть.

На втором уровне сравнительного анализа должна быть показана конституционная природа главы исполнительной власти в обеих сис­темах.

Власть исполнительного органа и само его существование в Со­единенном Королевстве является просто действующей частью кон­ституционного порядка в целом, в том смысле, что он не основан на учрежденных высшим законом инструментах, которые формально оцениваются в рамках установленной законом Конституции, так как в Англии система общего права не имеет в качестве собственного ис­точника формальной Конституции. С другой стороны, исполнитель­ная власть Президента Соединенных Штатов юридически ясно заяв­лена в Федеральной Конституции, статья 2 которой законно устанав­ливает источник исполнительной ветви власти.

В-третьих, кроме конституционных особенностей, и британский премьер-министр, и американский президент находятся под глубо­ким влиянием проблем ежедневной политики; и источниками их фактической власти являются в основном двухпартийные политиче­ские системы.

В американской системе, хотя президент и определяется часто как лидер своей партии, эта предполагаемая связь - простая баналь­ность; эффективность этого вида партийного лидерства весьма со­мнительна, потому что существующая федеральная структура двух американских партий, разделяющих власть в Конгрессе, очень далека от выражения единственного национального лидерства. Британский премьер-министр - фактически руководитель пар­тии, которая победила на парламентских выборах, и в высшей степе­ни ответственен за публичный образ партии и избирательный успех: так, его главная проблема заключается в удержании под строгим кон­тролем внутреннего баланса политики партии, действий отколовших­ся фракций и противников и в скрытом влиянии кабинета и членов правительственных кабинетов.

Четвертая проблема, на которой стоит сосредоточиться - ответ­ственность.

Согласно вышесказанному: а) британский парламент является «законодательным органом» в полном смысле слова, означая истинного законодателя в рамках страны и органа, ко­торый имеет право конституционного превосходства; Ь) премьер-ми- нистр и кабинет осуществляют исполнительную власть и существен­но контролируют парламент; с) судьи рассматривают юридические дела и могут разрешать любой конфликт между двумя ветвями власти. В американской федеральной системе управления президент и обе палаты конгресса не связаны формально установленным парламент­ским голосованием о доверии, но имеется большое число форм вза­имного контроля, которые работают в двух противоположных на­правлениях: а) от президента к Конгрессу через влияние Белого дома на индивидуальных конгрессменов и сенаторов, президентские по­слания, неутомимую деятельность по связям с общественностью чи­новников из Белого дома, урегулирование исполнительных про­грамм, вето на законопроекты; и Ь) от конгресса к президенту через роль председательствующих лиц обеих палат, систему комиссии кон­гресса, голосование по федеральному бюджету, механизмы партий­ной системы.

Следующая значимая характеристика - власть патронажа, кото­рая имеет совершенно разные конституционные корни в Британии и в Соединенных Штатах.

В Британском правительстве патронаж - конкретная власть ре­гулирования состава кабинета (состоящего из ограниченного до 21- 22 числа секретарей и государственных министров, которые отвеча­ют за ключевые отделы) и большей части правительства. Американский способ интенсивного патронажа, чьи базовые структуры в некоторой мере отражает британскую практику начала и середины XVIII столетия и массивный контроль прежних премьер- министров над государственной службой, находит­ся в исключительной власти федерального президента как главы ис­полнительной власти, и как таковой патронаж работает как значи­тельно более жесткое управление большим числом федеральных чи­новников от высших государственных служащих до государственных секретарей и даже до судей Верховного суда и членов независимых ведомств и федеральных агентств.

Дальнейшее из­мерение власти премьер-министра в Британии и президента в Со­единенных Штатах - строгий контроль над деятельностью исполни­тельной власти и государственной службой в целом. Оба являются сильными руководителями исполнительной власти, и государствен­ная служба ставится под их прямое наблюдение не только косвенно через их руководство министрами и государственными секретарями, но также и более непосредственно через особые правительственные агентства. В Великобритании рекрутирование на гражданскую служ­бу, будучи когда-то вопросом патронажа, переходит к независимому органу, в то время как в Соединенных Штатах президент может управлять почти лично не только более чем тремя сотнями высокопо­ставленных правительственных постов (самыми высокими из которых являются посты государственных секретарей), но также и тысячами более низких должностей в государственной службе, большим коли­чеством председателей правительственных и квазиофициальных агентств и т.д.

И британский премьер-министр, и американский президент могут развивать свои функции от имени собственных штабов.

Офис британского кабинета - главная опора для руководства премьер-министром исполнительной властью. Он может рассмат­риваться в качестве автономного суперотдела, работающего под ру­ководством министра офиса. Своего рода «ядро исполнительной власти» мы можем видеть также и в Соединенных Штатах, хотя исполнительное управление американского президента, с разных точек зрения, значительно бо­лее сложная правительственная структура, чем британский офис Ка­бинета.