Муниципальные системы местного самоуправления обеспечивают обретение гражданами полной свободы при выборе и использовании различных демократических форм для решения разнообразных вопросов территориального значения. Эти институты способствуют повышению политической грамотности населения. Рассмотрим далее, что собой представляет действующая сегодня система местного самоуправления в Российской Федерации.

Общая информация

В первую очередь необходимо отметить, что система государственного и местного самоуправления - институт, в котором действуют два взаимосвязанных направления реализации волеизъявления народа в стране и в ее административно-территориальных единицах. Эти элементы не могут существовать абсолютно изолированно друг от друга. Система органов государственной власти и местного самоуправления функционирует на основании действующего законодательства. Основополагающие моменты заложены в Конституции страны. Согласно ее положениям, система местного самоуправления в Российской Федерации обеспечивает решение гражданами территориальных вопросов, самостоятельное использование, распоряжение и владение собственностью. В ФЗ № 131 установлены полномочия структур, осуществляющих свою работу от имени и в интересах народа.

Понятие и система местного самоуправления

Конституция предусматривает различные формы реализации волеизъявления населения. В качестве одной из основных выступает правовая система местного самоуправления. Этот институт является децентрализованной формой администрирования. Основным ее признаком выступает относительная самостоятельность, автономность местных органов. Эта структура представлена в виде комплекса элементов прямого волеизъявления, избирательных и прочих структур. Через них осуществляется реализация функций и принципов местного самоуправления.

Основной Закон

Ст. 12 Конституции признает и гарантирует в государстве реализацию местного самоуправления. В рамках имеющихся полномочий этот институт самостоятелен. Территориальные органы не включаются в структуру институтов госвласти. В п. 2 и 3 ст. 12 Основного Закона установлены формы выражения воли населением. Народ может реализовывать свою волю как непосредственно, так и через органы госвласти и систему территориального управления. В Конституции рассматриваемому институту посвящена также глава 8.

Ст. 130-133 закрепляют положения, в соответствии с которыми осуществляется организация системы местного самоуправления.

Специфика

Система местного самоуправления в России реализуется в сельских, городских поселениях и на иных территориях в соответствии с историческими и прочими традициями. Структура институтов, через которые осуществляется выражение воли граждан, определяется ими самостоятельно. Изменение границ административно-территориальных единиц производится с учетом мнения людей, населяющих их. Система органов власти местного самоуправления обладает определенными полномочиями. В частности, институты, включенные в нее, владеют, пользуются, распоряжаются собственностью, составляют, утверждают и исполняют бюджет, устанавливают территориальные сборы и налоги, обеспечивают охрану порядка, решают прочие важные вопросы. Местные органы могут наделяться некоторыми государственными полномочиями, для реализации которых им передаются соответствующие финансовые и материальные средства. Их исполнение подконтрольно административному аппарату страны.

Гарантии

Российская система местного самоуправления обладает правом на:

1. Защиту в суде.
2. Компенсацию дополнительных затрат, которые возникли в ходе реализации решений, принятых в рамках структуры.

Вместе с этим Конституция запрещает ограничивать пределы полномочий местного самоуправления, закрепленные в ней самой и ФЗ.

Законодательная база

Согласно Европейской Хартии, ратифицированной в РФ в 1998 г., местное самоуправление - юридическая возможность и реальная способность соответствующих органов регламентировать определенный объем публичных дел и управлять ими в рамках существующих нормативных актов, под собственную ответственность и в интересах местных жителей. Более широкая трактовка определения приводится в ФЗ № 131. Этот закон также устанавливает принципы системы местного самоуправления. Указанные документы (вместе с Конституцией страны) формируют юридическую основу существования рассматриваемого института.

Основные положения деятельности

Система местного самоуправления в РФ функционирует в соответствии с обусловленными природой института, научно-обоснованными и закрепленными в законодательстве идеями и началами. Европейская Хартия - международный документ, в котором они зафиксированы. В качестве внутреннего нормативного акта выступает ФЗ № 131. Этот Закон подразделяет принципы территориального самоуправления на:

1. Экономические.
2. Организационные.
3. Юридические.
4. Территориальные.

В рамках правовых принципов:

• Установлено ограничение возможностей субъектов страны в регулировании вопросов, касающихся территориального администрирования.
• Унифицирована для всех регионов модель устройства самоуправления на местах.
• Закреплен дифференцированный список вопросов территориального значения в соответствии с видом МО.
• Подробно регулируется система органов местного самоуправления.
• Дифференцированы источники доходов административно-территориальной единицы и проч.

Классификация положений по сфере распространения

Доктрина муниципального права подразделяет их на общие и специальные. Первые распространяются на все области территориального администрирования. Специальные принципы касаются только отдельных сфер влияния. В Конституции и ФЗ № 131 установлены общие положения. На их основании функционирует вся система местного самоуправления в РФ. В рамках общих положений регулируются важнейшие вопросы, касающиеся территориального администрирования. Эти принципы закрепляются не только в общегосударственных нормативных актах, но и в Уставах МО.

Общие положения: характеристика

Система местного самоуправления реализует основополагающие идеи и начала, выражающиеся в:

1. Верховенстве Конституции и ФЗ.
2. Самостоятельности решения гражданами вопросов территориального значения.
3. Организационной обособленности института, его структур в системе госвласти (при взаимодействии с последней в реализации общих задач).
4. Соответствии финансовых и материальных ресурсов полномочиям.
5. Ответственности институтов и служащих перед населением.
6. Многообразии организационных форм реализации власти на местах.
7. Соблюдении интересов и свобод граждан.
8. Законности в организации и функционировании системы местной власти.
9. Гласности деятельности института.
10. Коллегиальности и единстве в функционировании.
11. Государственной гарантии и поддержке государства.

Специальные положения

К этим принципам относят:

1. Гарантию компенсации увеличения затрат либо уменьшения доходов территориальных структур, появившихся вследствие тех или иных решений.
2. Получение уполномоченными местными органами платы за использование природных ресурсов, находящихся в границах МО.

Функции

Система местного самоуправления осуществляет свою деятельность в определенных направлениях. Они обуславливаются природой непосредственно самого института, основными положениями, задачами и целями, поставленными перед ним. Территориальная администрация призвана обеспечивать:

• Потребности граждан в различных услугах.
• Сочетание территориальных и общегосударственных интересов.
• Реализацию социального и экономического потенциалов и так далее.

Основываясь на анализе законодательной базы, можно выделить следующие функции, которые исполняет система местного самоуправления:

1. Охрана порядка в пределах МО, обеспечение соблюдения законности.
2. Управление финансовыми средствами и муниципальной собственностью.
3. Обеспечение участия граждан в решении территориальных вопросов.
4. Удовлетворение нужд населения в коммунально-бытовых, социально-культурных и прочих необходимых услугах.
5. Обеспечение развития территории.
6. Защита прав и интересов института, гарантированных Конституцией и ФЗ.

Особенности деятельности

Как выше было сказано, система органов местного самоуправления - относительно самостоятельный институт. Он функционирует в пределах имеющихся полномочий. Вместе с этим государственная власть формирует определенные ограничения для деятельности территориальных структур. Такое регулирование обеспечивает не только контроль над деятельностью института, но и обеспечивает защиту юридических возможностей и интересов граждан и организаций. Система местного самоуправления осуществляет свою деятельность в рамках общей структуры административного аппарата страны, обладая определенной степенью независимости. Функционирование института характеризуется следующими чертами:

1. Наличием соответствующих полномочий.
2. Обязательностью принимаемых решений для организаций и граждан, которые находятся в пределах данной территории.

Структура

В систему местного самоуправления входит выборный институт, посредством которого осуществляется реализация волеизъявления населения. Также к ней относят и иные невыборные структуры. Эти органы формируются на основании Уставов административно-территориальных единиц. В составе местной власти присутствует администрация с главой. Последний назначается на должность путем избрания. В рамках системы действуют также различные управления, обеспечивающие реализацию общих и специальных принципов местного самоуправления.

Социально-экономическая сфера

В настоящее время жизнеобеспечение в административно-территориальных единицах посредством указаний из центра стало не только нерациональным, но и невозможным. Как показала практика, максимальное удовлетворение первостепенных нужд населения в большей степени зависит от эффективности власти на местах. В ходе реализации административной реформы наиболее актуальным считается формирование финансово-экономической основы территориальных образований. Ее устойчивость обеспечивает действенность механизма местной власти. Конституция и ФЗ № 131 наделили институт широкими возможностями для контроля над социально-экономическим развитием территорий. Структуры, обладая соответствующими полномочиями, призваны координировать и регулировать работу организаций, учреждений, предприятий, расположенных в пределах МО, вне зависимости от их форм собственности в сферах:

1. Землепользования.
2. Строительства.
3. Охраны природы.
4. Использования рабочей силы.
5. Выпуска продукции народного потребления.
6. Бытового, социально-культурного и другого обслуживания граждан.

Перед территориальными органами, таким образом, поставлены практические базовые задачи по финансово-экономическому развитию.

Бюджетный вопрос

В качестве основной проблемы деятельности территориальной власти в сфере экономического развития выступает достижение финансовой самостоятельности, которая провозглашается в положениях Конституции. Актуальность вопроса обусловлена тем, что в свое время все бюджеты были дефицитны. В связи с этим местные органы не могли в полной мере реализовать свои полномочия. Кроме этого, в 1990-2000-х гг. в условиях сужения облагаемой налогом базы федеральный центр и регионы увеличивали концентрацию средств в собственных бюджетах. Вследствие этого обеспеченность местных фондов уменьшилась с 66% до 40% (на 1999 г.). Дотации в половине административно-территориальных единиц составили 75-80%. Некоторые представители местной власти отмечали определенную парадоксальность ситуации. Регионы обладали широкими налоговыми полномочиями, а у МО они были крайне ограничены. Более половины средств концентрировалось у субъектов. При этом 90% социальных проектов федерального уровня финансировалось местными бюджетами. За счет этих средств почти полностью реализовывались программы рынка, городского транспорта, ЖКХ.

Непосредственная демократия

После того как была принята в 1993 г. Конституция, началось реформирование местной власти в соответствии с принципами самоуправления. В качестве основы для этого выступали ФЗ от 1995 г. и 2003 г. Законодательно закреплены различные формы выражения волеизъявления населения. К ним относят:

1. Муниципальные выборы.
2. Местные референдумы.
3. Голосования по территориальным вопросам.
4. Сход граждан, выполняющий функции представительного органа.
5. Собрания. Они проводятся для обсуждения территориальных вопросов. Результаты собраний должны официально публиковаться, а обращения - рассматриваться должностными лицами и уполномоченными структурами.
6. Правотворческая инициатива населения. Она связана с реализацией возможности вносить на рассмотрение в соответствующие территориальные инстанции проекты нормативных актов, которые подлежат обязательному рассмотрению.
7. Общественное самоуправление.
8. Конференции граждан. Посредством них реализуются полномочия в определенных случаях.
9. Опросы населения. Они проводятся в пределах МО для выявления мнения граждан и последующего его учета в ходе принятия решений местными органами.
10. Коллективные и индивидуальные обращения жителей.
11. Прочие формы, не противоречащие законодательству страны.

Опосредованное волеизъявление

Оно состоит в осуществлении самоуправления через должностных лиц и уполномоченные структуры. Формирование институтов осуществляется населением. Однако, согласно законодательству, в структуре должны присутствовать:

1. Представительный орган.
2. Глава МО.
3. Местная администрация, выступающая в качестве исполнительно-распорядительного органа.

Кроме этого, может формироваться контрольный институт для координации процесса исполнения территориального бюджета, соблюдения порядка по его подготовке и рассмотрению, составлению отчета по его использованию. Таким органом может быть ревизионная комиссия или счетная палата. При подготовке и проведении территориальных выборов референдума может образовываться избирательная структура МО.

Особенности элементов

Представительный орган МО - муниципальное собрание, дума или совет депутатов - может создаваться посредством проведения территориальных выборов в поселениях или формироваться из глав населенных пунктов и членов их законодательных структур, относящихся к данной территории. Глава административной единицы является должностным лицом высшего уровня в ее пределах. В соответствии с уставом МО, он наделяется собственными полномочиями на решение территориальных вопросов. Федеральные законы предусматривают разные способы избрания главы административной единицы. В соответствии с ними устанавливается специфика правового статуса этого должностного лица, а также его юридические возможности и обязанности. Их реализация осуществляется посредством участия главы МО в соответствующих отношениях, которые возникают при формировании и исполнении административных задач на территории.

Дополнительно

Устав в МО наделяет местную администрацию соответствующими полномочиями, позволяющими решать территориальные вопросы. Кроме этого, институт может обладать дополнительными возможностями. Они необходимы в определенных случаях для реализации отдельных полномочий, переданных местным органам ФЗ и региональными законами. В качестве неотъемлемого элемента территориальной структуры выступают общественные объединения, сформированные непосредственно самими гражданами. Эти органы образуются на основании их добровольного волеизъявления. Они отличаются территориальными признаками формирования и функционирования, представительным характером, самоуправленческой природой и общественной формой.

Заключение

Система местного самоуправления представляет собой важнейший элемент конституционного строя страны. Она является формой реализации волеизъявления населения. Этот институт предназначен для обеспечения самостоятельного и под собственную ответственность решения жителями различных территориальных вопросов в соответствии с интересами самого народа и с учетом существующих исторических и прочих традиций. В качестве юридической основы выступают общепризнанные нормы и принципы международной доктрины, Конституции страны, ФЗ, указы президента, правительственные постановления и прочие правовые акты. Этот институт отличается относительной независимостью от центрального административного аппарата. Однако при этом два данных элемента тесно взаимодействуют друг с другом, особенно при решении общих вопросов. Реализация местного самоуправления осуществляется по всей территории России в соответствующих муниципальных образованиях. К ним относят сельские и городские поселения, районы, округа, а также внутренние территории городов федерального значения. Эффективность местного самоуправления отражает уровень демократизации в стране, свободы населения в изъявлении своей воли. Этот институт обеспечивает равное участие граждан в решении административных вопросов федерального и территориального значения.

В результате изучения главы студент должен:

знать

• систему органов местного самоуправления в Российской Федерации;
• понятие, общую характеристику, компетенцию и формы работы представительного органа муниципального образования;
• правовой статус депутата представительного органа муниципального образования;
• особенности назначения, полномочия и акты главы муниципального образования;
• порядок назначения, полномочия, особенности деятельности главы местной администрации;

уметь

• характеризовать систему органов местного самоуправления;
• раскрыть полномочия и специфику деятельности органов местного самоуправления;

владеть

• понятийным аппаратом по теме;
• навыками критического и объективного анализа федеральных, региональных и муниципальных правовых актов.

Понятие и общая характеристика органов местного самоуправления в Российской Федерации

Функции местного самоуправления осуществляются как непосредственно гражданами, так и через органы местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ΦЗ органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 – ФЗ систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем подчеркивается, что обязательным является наличие не только представительного органа местного самоуправления, выбранного населением, но также и главы муниципального образования и местной администрации.

Закон предусматривает только два исключения:

• 1) в сельском поселении или муниципальном образовании, находящемся на территории города федерального значения, уставом может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Иными словами, глава муниципального образования имеет право возглавлять и местную администрацию, и представительный орган муниципального образования;
• 2) в поселении, являющемся административным центром муниципального района, уставом может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации данного поселения. В этом случае поселенческая администрация не образуется.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. При этом решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа, принявшего данное решение.

Органы и должностные лица местного самоуправления, не являясь составной частью системы органов государственной власти, представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти. Они осуществляют деятельность, которая носит публично-властный характер. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочии решения обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Исходя из смысла Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ΦЗ, можно выделить следующие признаки органов местного самоуправления:

• 1) наделение полномочиями по решению вопросов местного значения;
• 2) запрет на включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
• 3) обязательность формирования органов местного самоуправления населением или его представителями;
• 4) обладание правом издания нормативных муниципальных актов;
• 5) финансовое обеспечение деятельности исключительно за счет собственных доходов бюджетов муниципальных образований.

Органы местного самоуправления можно классифицировать по различным критериям.

По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и иные.

По специфике выполняемых функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные и исполнительно-распорядительные.

По компетенции органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общей и специальной компетенции. Под органами общей компетенции понимаются те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления, а под органами специальной компетенции – "отраслевые" органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления.

По способу принятия решений органы местного самоуправления классифицируются на коллегиальные, единоначальные и смешанные. Коллегиальные органы – это организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет принятия решений по всем вопросам компетенции данных органов. Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю.

Органы, где единоначалие сочетается с коллегиальностью, являются смешанными. Их отличает всестороннее и квалифицированное коллегиальное обсуждение и решение стратегических и оперативных вопросов, но единоличное проведение принятых решений в жизнь руководителем соответствующего органа.

Введение

Нормативность регулирования деятельности органов власти невозможна вне конституционных рамок. И, конечно, конституированные нормативные акты в какой-то мере стали импульсом для дальнейшего развития местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил основы организации органов в муниципальных образованиях, а вопросы регламентации порядка их деятельности были отнесены к компетенции субъектов Федерации.

Изучение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также их законов по местному самоуправлению показало, что при конкретизации деятельности муниципальных образований региональные законодатели использовали, в основном, положения и варианты терминологии, закрепленные в Конституции РФ и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Исполнительные органы местного самоуправления названы администрациями, возглавляемые главой (главой местного самоуправления) - волостными управами, исполкомами, мэриями. Представительные органы - совет, дума, городское собрание, совет старейшин. Необходимо отметить, что в законах некоторых субъектов РФ закреплены положения, несколько сковывающие представительный орган волей главы местной администрации.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования), где сфера управления определяется также исходя из задач и функций местного самоуправления. Цель контрольной работы анализ работы органов местного самоуправления: понятие, виды, принципы.

Понятие «система органов местного самоуправления»

Понятие "система органов местного самоуправления" учеными сегодня трактуется различно. Некоторые считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Другие (А.П. Алехин, В.И. Фадеев, О.Е. Кутафин) считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, и их мнение частично совпадает с точкой зрения автора. Но хотелось бы добавить, что это совокупность органов муниципального образования, подчиненная руководителю муниципального образования или их объединения, согласующаяся в своей деятельности с принципом законности, исходящая из интересов местных жителей и интересов государства.

Общепризнанно, что для любой системы важна четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и развитии муниципальной системы органов, призвано обеспечить в самоуправленческом процессе достижение региональных целей. От системы органов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности. Однако, помимо типовых органов управления, в системе органов местного самоуправления имеются сложные структуры, которые обладают признаками, свойственными только государственным органам управления, и выполняют только государственные полномочия. Например, орган записи актов гражданского состояния и т.д. В целом система органов местного самоуправления напоминает систему государственных органов субъектов Российской Федерации в миниатюре.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления -- это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления -- это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что и государственные органы и органы местного самоуправления -- это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть. Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления -- это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одно из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 6) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Российской федерации. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем согласно данному Закону (ст. 14), осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).

В соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся: представительные органы местного самоуправления; иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Согласно Закону (ст. 14) наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

А организация деятельности органов местного самоуправления - важнейший фактор реализации принципа демократизации государства. Поскольку функции органов местного самоуправления - это, главным образом, децентрализация некоторых функций государственного управления, центр придает большое значение совершенствованию системы местного управления. Однако особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.

В ст. 12 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе № 131-ФЗ, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Кроме того, в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с судебными органами основаны на иных подходах. Мнение российских ученых в отношении целесообразности использования принципа разделения властей на местном уровне является неоднозначным.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта конституционная норма получила развитие в Федеральном законе № 154-ФЗ. В п. 2 ст. 14 указанного Закона закреплялась обязательность наличия только выборных органов. Тем самым допускалась возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями. Далее, вп. 3ст. ^предусматривалась возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это означало возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций одним органом. В соответствии с п. 6 ст. 14 названного Закона структура органов местного самоуправления определялась населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определялась самим местным сообществом и закреплялась в уставе муниципального образования.

Сейчас ситуация иная. В Федеральном законе № 131-ФЗ значительно большее внимание уделено фактическому разделению властей на муниципальном уровне. В соответствии с ч. 2 ст. 36 названного Федерального закона глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, причем у главы есть право отлагательного вето. Можно привести и иные проявления фактического наличия системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне. Так, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Главу местной администрации по результатам конкурса назначает представительный орган; контракт с ним заключается главой муниципального образования (ч. 6 ст. 37). Как уже говорилось выше, ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования, сейчас они четко обозначены в федеральном законе.

Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132 Конституции РФ.

По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако наличие органов местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством .

В настоящее время совершенно идентичное определение термина «органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах: Федеральном законе № 131-ФЗ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса органа местного самоуправления. Более того, полномочия таких структур являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а иными нормативными актами (например, положениями об этих структурах).

К признакам органа местного самоуправления можно отнести следующие:

• - орган сформирован путем избрания населением на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава
• (для главы муниципального образования), либо образования представительным органом;
• - орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
• - орган указан в уставе муниципального образования как входящий в структуру органов местного самоуправления;
• - в уставе муниципального образования определены наименования органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения .

Органы местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по способу формирования принято выделять избираемые и назначаемые органы местного самоуправления.

Избираемые органы делятся:

на избираемые на прямых выборах непосредственно населением (например, представительный орган поселения);

формируемые путем делегирования (например, представительные органы муниципальных районов).

Назначаемые органы делятся:

на назначаемые органом местного самоуправления самостоятельно;

назначаемые одним органом местного самоуправления по представлению другого органа местного самоуправления;

назначаемые одним органом местного самоуправления после предварительного согласования кандидатуры с другим органом местного самоуправления.

В ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления, например контрольносчетный орган. Формирование на основе выборности не означает, что представители этого органа должны избираться одновременно и по однотипной процедуре;

2) по способу принятия решения принято выделять коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления.

Очевидно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения, поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Причем такой порядок - прямое следствие характера принимаемых решений: представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности. Однако и в этой сфере наиболее существенные решения также можно принимать с учетом мнения коллегиальных формирований. Это могут быть коллегии местных администраций при главах муниципальных образований, главах местных администраций;

3) по характеру решаемых вопросов принято выделять органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

Органы общей компетенции - органы, решающие все или большинство вопросов на подведомственной территории, например исполнительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования.

Органы специальной компетенции - органы, решающие ограниченный круг вопросов, например в пределах отрасли или сферы деятельности. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации;

4) по выполняемым функциям, характеру деятельности принято выделять представительные, исполнительные, контрольносчетные и иные органы.

Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Термин «структура» используется и в Федеральном законе № 131-ФЗ. Этот термин означает, что органы местного самоуправления не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношений с органами государственной власти и населением. Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только органы местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы .

Из нормы ст. 131 Конституции РФ следует, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна.

Конституция РФ (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131), в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76) .

Из постановления Конституционного Суда РФ. Создаваемые органы власти должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти .

В ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения, в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

Таким образом, структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и факультативной.

Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 35-37), в них же устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Значительная часть вопросов деятельности органов местного самоуправления должна быть установлена в уставе муниципального образования. К обязательным вопросам, которые должны быть отражены в уставе, ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ относит: порядок формирования; полномочия; срок полномочий; подотчетность; подконтрольность органов местного самоуправления.

Вместе с тем положения федерального законодательства не запрещают закрепить в уставе более полный перечень требований, которым должны соответствовать те или иные органы местного самоуправления.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее этот вопрос регулировался уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления допускается только в случае найма на контрактной основе главы администрации муниципального района, городского округа и освобождения от должности в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также удаления главы муниципального образования в отставку.

В ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований, а также их преобразования. Предусматриваются следующие способы определения структуры органов местного самоуправления:

• 1) населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;
• 2) представительным органом муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Например, в июле 2006 г. проводились референдумы в Пскове и Великом Новгороде. При проведении местного референдума в Пскове на голосование было поставлено три варианта системы органов местного самоуправления.

Вариант 1. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно-распорядительный орган - администрацию города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская

Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 2. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок ее полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 3. Глава муниципального образования «Город Псков» - глава города Пскова - избирается Псковской городской Думой из своего состава и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа - администрации города Пскова - назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования - Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В этом случае указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

• 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
• 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Это положение введено в федеральное законодательство в целях исключения возможности использования права на изменение структуры органов местного самоуправления как инструмента влияния на принимаемые органами местного самоуправления решения. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. С одной стороны, данная норма служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания.

Органы местного самоуправления могут обладать статусом юридического лица. Причем в силу прямого указания Федерального закона № 131-ФЗ этим статусом обладают представительные органы (ст. 35) и местная администрация (ст. 37). Иные органы и должностные лица наделяются этим статусом в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые согласно названному Федеральному закону и уставу муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с законом.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

• 1) для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
• 2) для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации (речь идет о различных комитетах, департаментах и иных структурных подразделениях местной администрации) в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Система органов муниципального управления (местного самоуправления)

Необходимо отметить, на наш взгляд, что органы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:

Рис. 2.1. Классификация органов местного самоуправления.

По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и другие.

По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией).

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция).

В соответствии с законом к органам местного самоуправления относятся (рис. 2.2.):

• - представительный орган местного самоуправления;
• - иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Рис. 2.2. Структура субъекта муниципального управления.

Представительные органы являются ведущими в системе всех органов местного самоуправления, ими являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и советы и т.п.

Главное должностное лицо муниципального образования может избираться населением, на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо избираться представительным органом из своего состава, либо наниматься представительным органом на контрактной основе.

Исполнительный орган местного самоуправления является неотъемлемой частью системы органов муниципального управления.

Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, по выполнению законов и решений представительных органов местного самоуправления.

Исполнительный орган состоит из главы администрации, его заместителей, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах своей компетенции.

Конституция России говорит о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, через референдум и свободные выборы, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления - конституционные органы власти местного самоуправления (муниципальной власти).

Европейская хартия местного самоуправления - международно-правовой акт Совета Европы, ратифицированный нашей страной в 1998 году - устанавливает ряд норм-принципов, касающихся организации муниципальной власти и деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление, гласит Европейская хартия, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и/или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 2).

Органы местного самоуправления конкретного муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях.

Система органов местного самоуправления, помимо их структуры, включает в себя взаимоотношения (правоотношения) органов между собой и с правовым окружением, а также «системообразующий фактор», которым является цель системы.

Таким образом, можно предположить, что:

• 1) объективно существуют некоторые правила, в соответствии которыми формируются (должны формироваться) элементы системы органов местного самоуправления данного муниципального образования, их необходимый и достаточный количественный и качественный состав, их конструкция;
• 2) объективно существуют некоторые правила, в соответствии с которыми формируются (должны формироваться) взаимоотношения элементов системы органов местного самоуправления данного муниципального образования между собой.

Основы этих правил задаются Федеральным законом №131-ФЗ. Система органов местного самоуправления конкретного муниципального образования определяется уставом муниципального образования (п.1 ст. 34 Федерального закона №131-ФЗ).

Структура органов местного самоуправления в части порядка избрания представительного органа муниципального района, равно как и статуса главы муниципального района может определяться представительными органами поселений, входящих в состав муниципального района (пп.4 и 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), что вовсе не предполагает определение этого процесса населением.

Законодательное регулирование общих принципов организации системы органов местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в РФ. При этом не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых - определяемая, в частности, наличием в пределах их границ объектов особого государственного значения - допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.

Особенности организации структуры органов местного самоуправления установлены федеральным законом в отношении закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Выборными органами местного самоуправления - органами, которые избираются на муниципальных выборах - в муниципальном образовании являются представительный орган и глава муниципального образования.

К иным органам местного самоуправления относится местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования, могущая, в свою очередь, состоять из отраслевых и территориальных органов, глава муниципального образования в случае его избрания (формирования) представительным органом из своего состава, другие органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Лица, которые осуществляют деятельность в органах местного самоуправления делятся, если говорить в общем, на две большие группы: те, которые избираются населением на муниципальных выборах, и те, которые назначаются.

Лица, которые назначаются для работы в органах местного самоуправления - это муниципальные служащие и лица, технически обеспечивающие деятельность органов местного самоуправления (обеспечивающий персонал).

Депутаты представительного органа муниципального образования, члены иных выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

На практике законы субъектов РФ, как правило, исчерпывающе регулируют процедуру муниципальных выборов, предоставляя муниципальным образованиям возможность лишь в отдельных (прямо указанных) случаях дополнять соответствующее регулирование или выбирать предложенные региональным законом варианты.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает разделение единой муниципальной власти на представительную и исполнительную ветви. Возможно выделение и контрольной ветви муниципальной власти, особенно в случае избрания коллегиального или единоличного контрольного органа муниципального образования на муниципальных выборах. Однако Закон не предусматривает обязательного разделения на ветви муниципальной власти в сельских поселениях и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения. В сельском поселении, как и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения, глава муниципального образования, независимо от способа своего избрания, может одновременно возглавлять и представительный орган муниципального образования, и местную администрацию.

Органы местного самоуправления призваны обеспечить участие населения в решении местных дел, решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные переданные государственные полномочия, управлять муниципальной собственностью, обеспечивать комплексное и устойчивое развитие территории муниципального образования, обеспечивать охрану общественного порядка на территории муниципального образования, защищать интересы и права местного самоуправления.

Основной из выборных органов местного самоуправления муниципального образования - представительный орган, являющийся коллегиальным органом, состоящий из депутатов, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от имени населения.

Представительный орган - обязательный выборный орган в структуре органов местного самоуправления муниципального образования. Исключения составляют сельские поселения с численностью избирателей менее 100 человек, где функции представительного органа выполняет сход граждан. На 1 июля 2008 года функции представительного органа осуществляли сходом граждан в 127 поселениях на территории 22 субъектов РФ (46 - в Республике Татарстан, 34 - в Дальневосточном и 25 - в Сибирском федеральном округе).

В муниципальном районе по инициативе входящих в его состав поселений представительный орган может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений.

Федеральный закон № 131-ФЗ установил минимальные пределы численности депутатского корпуса представительного органа (от 7 до 35 депутатов) в зависимости от численности населения поселения.

Представительный орган обладает учредительными функциями по отношению к другим органам местного самоуправления. Именно представительный орган путем принятия устава муниципального образования принимает решение о создании иных (помимо местной администрации и главы муниципального образования) органов местного самоуправления и наделяет их собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава, что определяется уставом. Избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования является выборным должностным лицом муниципального образования, но органом местного самоуправления он является независимо от способа своего избрания.

Еще одним обязательным органом местного самоуправления в муниципальном образовании является местная администрация - его исполнительно-распорядительный орган.

Главой местной администрации, который руководит ею на принципах единоначалия, может быть как всенародно избранный глава муниципального образования, так и лицо, назначенное на эту должность представительным органом по результатам конкурса. Принцип единоначалия подразумевает личную ответственность главы за все принимаемые местной администрацией решения. Именно глава олицетворяет местную администрацию как единый орган, его акты (постановления и распоряжения) и есть акты администрации. Он определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом), назначает руководителей органов (структурных подразделений) администрации. Однако единоначалие не должно исключать коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования.

Представительный орган назначает лицо на должность главы администрации муниципального образования только по результатам проведенного конкурса из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, причем Федеральный закон № 131-ФЗ требует, чтобы конкурсная комиссия представила для рассмотрения представительному органу не менее двух кандидатов. Контракт с назначенным главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Расторжение контракта по соглашению сторон осуществляется в порядке, предусмотренном в Трудовом кодексе. Расторжение контракта в судебном порядке означает отсутствие согласия между сторонами, нарушение одной из сторон условий контракта. В Федеральном законе № 131-ФЗ также обозначены основания расторжения контакта, т.е. конкретные нарушения, которые должны найти подтверждение в судебном порядке.

По данным Минрегиона РФ 2006 по 2009 год установлено 600 случаев досрочного расторжения контракта с главой местной администрации, при этом в 565 случаях по соглашению сторон, в 35 случаях в судебном порядке. Только в 2007 г. установлено 182 случая расторжения контракта с главой местной администрации (4,8% всех глав администраций, назначаемых по контракту). В процентном соотношении больше всего контрактов было расторгнуто в Дальневосточном федеральном округе - 10,8%. В подавляющем количестве случаев - 168, или 92,3% случаев - контракт расторгался по взаимному соглашению сторон. Еще в 14 случаях контракт расторгался в судебном порядке - в ЦФО, СЗФО, ЮФО и ПФО.

Структурными элементами местной администрации следует считать органы, которые осуществляют цели и задачи местной администрации, наделены для этого соответствующей компетенцией и не могут существовать вне системы местной администрации. Структура местной администрации должна учитывать структуру вопросов местного значения, решение которых осуществляет конкретное муниципальное образование. Для крупных и относительно крупных муниципалитетов их можно условно разделить на четыре блока: финансы и экономика (бюджет, налоги, муниципальная собственность), муниципальное хозяйство (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, связь, архитектура и строительство, благоустройство), социальная сфера (образование, культура, здравоохранение, опека и попечительство) и обеспечение безопасности (охрана общественного порядка, обеспечение мер противопожарной безопасности, гражданская оборона, защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мобилизационная подготовка). Структура администрации должна обеспечивать решение вопросов местного значения, а также переданные государственные полномочия. Необходимо учитывать также и полномочия по обеспечению деятельности местной администрации.

Руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации организуют и обеспечивают деятельность этих органов:

• - действуют без доверенности от имени органов, представляя их интересы во всех организациях;
• - в установленных пределах распоряжаются имуществом органов, заключают договоры, выдают доверенности;
• - нанимают (назначают) на должность и освобождают от должности муниципальных служащих и работников;
• - в пределах своей компетенции издают распоряжения и приказы.

Глава местной администрации определяет основные направления деятельности органов местной администрации, бюджетные ассигнования на их деятельность, вправе отменять их акты в случае их противоречия законодательству, уставу муниципального образования, решениям представительного органа, актам главы местной администрации.

В структуру местной администрации входят и вспомогательные подразделения. Они могут быть объединены в одну структурную единицу под названием «аппарат» или «управление делами», но могут и не иметь такой иерархической надстройки. Такие структурные подразделения не обладают властными полномочиями и оказывают администрации помощь в получении, обработке и оформлении соответствующей информации либо осуществляют организационно-техническое обслуживание администрации.

Обычно такими подразделениями являются общий, организационный, протокольный, юридический, архивный отделы, отделы (управления) материального и технического обеспечения, муниципальной службы и кадров, приемные, секретариаты и т.п. Необходимо стремиться к тому, чтобы количество и штатная численность таких подразделений имела оптимальный, но не избыточный состав.

Функции и полномочия вспомогательных структурных подразделений местной администрации, а также организация и порядок их деятельности определяются положениями, утверждаемыми главой местной администрации. Функции и полномочия вспомогательных структурных подразделений местной администрации не могут выходить за пределы функций и полномочий местной администрации.

В структуре местной администрации для предварительного обсуждения и решения важных вопросов местного значения может быть образован совещательный коллегиальный орган (совет, коллегия и др.). В состав этого органа входят глава администрации, его заместители, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов, вспомогательных подразделений. Персональный состав и порядок деятельности такого органа устанавливаются главой местной администрации.

Совещательные органы (советы) могут быть образованы при главе местной администрации (как и при главе муниципального образования) для координации деятельности территориального общественного самоуправления, деятельности муниципальных предприятий и т.д.

Помимо представительного органа и местной администрации, а также главы в муниципальном образовании могут быть и другие выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральный закон №131-ФЗ, например, упоминает контрольный орган как орган местного самоуправления, причем этот контрольный орган может быть как избираться на муниципальных выборах (контрольный орган муниципального образования - выборный орган местного самоуправления), так и формироваться представительным органом (контрольный орган представительного органа - иной орган местного самоуправления).

По мнению С.В. Степашина, «…контрольно-счетные органы должны контролировать не только четкость исполнения бюджетных и социальных обязательств, но и уделять внимание экспертно-аналитической работе: осуществлять опережающий анализ рисков в исполнении местных бюджетов; более глубоко проводить экспертизу проектов бюджетов; активно осваивать и применять на практике аудит эффективности для определения результативности использования средств местного бюджета, муниципальных целевых программ» Выступление С.В.Степашина на XI конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации «О роли и месте контрольно-счетных органов в реализации стратегии социально-экономического развития региона». Сочи, 10 октября 2007 г. . В настоящее время эти функции в большей мере выполняются контрольными органами, создаваемыми в крупных городах.

В поселениях ситуация иная - довольно часто заключаются соглашения с муниципальными районами по передаче полномочий по финансовому контролю. Например, в Республике Татарстан такие соглашения заключены в 31 муниципальном районе со всеми входящими в их состав поселениями.

В соответствии с Бюджетном кодексом РФ, исполнительные и представительные органы муниципальных образований могут создавать свои контрольно-финансовые органы, полномочия которых установлены Бюджетном кодексом, и которые отличны от полномочий и статуса контрольного органа муниципального образования.

Порядок создания контрольного органа должен быть урегулирован уставом муниципального образования.

Другими иными органами местного самоуправления могут быть органы, образованные для решения тех вопросов местного значения, которые носят специальный (специализированный) характер либо весьма важны и должны решаться органом местного самоуправления, отдельным от местной администрации и ее органов.

Такими органами местного самоуправления, например, для городского округа (назовем их условно комитетами, хотя правильнее - управлениями) могли бы быть: комитет по управлению муниципальным имуществом; дорожный комитет; комитет по чрезвычайным ситуациям; муниципальная милиция как орган местного самоуправления.

В муниципальном районе (в том случае, когда его представительный орган избирается на муниципальных выборах) может быть, например, сформирован орган местного самоуправления из представителей поселений, составляющих муниципальный район. Данному органу (палате поселений) может быть предоставлено право вносить на рассмотрение других органов местного самоуправления и самому рассматривать предложения по решению вопросов местного значения, затрагивающих интересы поселений, а также может быть предоставлено право вето при принятии решения другими органами местного самоуправления по указанным вопросам.

Особым муниципальным органом является избирательная комиссия муниципального образования , не входящая в структуру органов местного самоуправления Чаннов С.Е. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное / С.Е. Чаннов, Д.Г. Правдин // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 9. - С. 68 - 71..