Принятие законов в России осуществляется Госдумой. Они одобряются в Совете Федерации и подписываются президентом, после чего обнародуются. Установленные стадии законотворческого процесса в РФ исключают принятие необдуманных, ошибочных нормативных актов. Такой порядок позволяет решить вопрос, касающийся финансовых средств, необходимых на реализацию проектов, а также не допустить противоречий в системе права. Рассмотрим далее подробнее законотворческий процесс в Российской Федерации.
Общие сведения
Понятие законотворческого процесса включает в себя несколько ключевых элементов. Эта процедура предполагает не только непосредственное принятие нормативных актов, но и обязательный порядок формирования документа, предлагаемого к рассмотрению. Кроме этого, законотворческий процесс в РФ осуществляется определенными органами и лицами. Так, вносить на рассмотрение акты могут: президент, члены СФ и Правительства, представительные структуры регионов страны, депутаты Госдумы, Высший Арбитражный, Конституционный и Верховный суды. Все эти субъекты наделены законодательной инициативой.
Стадии законотворческого процесса
Процедура принятия норм предполагает:
- Подготовку проектов.
- Рассмотрение (обсуждение).
- Принятие акта.
- Опубликование.
Рассмотрим эти этапы законотворческого процесса в отдельности.
Подготовка
Принятие любого нормативного акта начинается с подготовки его проекта. Эта процедура предполагает выявление социальных потребностей на основании всестороннего исследования общественной практики, предложений от госорганов, граждан, политических партий и иных объединений, научных данных. Подготовку проектов могут осуществлять различные институты. Как правило, законотворческий процесс основывается на отраслевом признаке. Он заключается в том, что подготовку проекта выполняет орган, отвечающий за конкретную сферу. В некоторых случаях формируются специальные комиссии. Подготовка проектов может проводиться и на альтернативной основе.
Обсуждение
На этой стадии законотворческого процесса осуществляется рассмотрение предложенного проекта представительным органом. Заседание открывает докладчик. Им является представитель того субъекта, который подготовил и предложил нормативный акт. В общем случае профильный комитет выносит свое заключение. После этого начинается обсуждение, оценка акта депутатами. Они могут вносить в проект поправки. Обсуждение проходит обычно в трех чтениях.
Принятие акта
Законотворческий процесс предполагает открытое голосование на заседании представительного органа. Оно может проходить как за весь предложенный проект целиком, так и за отдельные его статьи. Принятие обычных актов производится большинством. Конституционные законы утверждаются, если проголосовало 2/3 от общего количества депутатов. Совет Федерации в течение двух недель должен рассмотреть принятый в Госдуме акт. При этом утвержденный депутатами акт может быть как отклонен, так и одобрен. Если рассмотрение в СФ не произошло, закон считается принятым. В течение последующих двух недель акт одобряется и подписывается президентом. Глава страны, в свою очередь, имеет право наложить вето.
Опубликование
Законотворческий процесс считается завершенным после размещения полного текста акта в официальном издании. Опубликование считается обязательным условием вступления документа в действие. В противном случае нельзя ни требовать его соблюдения, ни применять санкции за нарушение его положений. Публикация законов происходит в течение 10 дней.
Регламент
Законотворческий процесс проходит в определенном порядке, утвержденном на официальном уровне. Рассмотрение проектов сначала осуществляется на уровне комитетов Парламента. После этого акт направляется на обсуждение в Госдуму. В ходе первого чтения рассмотрению подлежат только принципиально важные, самые основные положения документа. После принятия большинством законопроект с поправками отправляется в комитет. Этот орган ответственен за его подготовку, доработку с учетом внесенных замечаний и предложений. После проведения этой работы акт отправляется в Госдуму на второе чтение. В ходе него проходит конкретное, постатейное обсуждение акта вместе с поправками. После этого документ вновь направляется в комитет, который подготавливает его к третьему чтению.
Готовый законопроект снова отправляется в Госдуму. В рамках третьего чтения не допускается внесение изменений в содержание акта. На этом этапе закон или принимается, или нет. Отправка документа в СФ осуществляется в пятидневный срок.
Работа СФ
По конституционным положениям, СФ может не обсуждать некоторые законы, направленные из Госдумы. Это будет означать их автоматическое принятие. Однако в законе установлены исключения. Обязательному рассмотрению подлежат акты, касающиеся:
- Федерального бюджета, сборов, налогов.
- Таможенного, кредитного, валютного, финансового регулирования, денежной эмиссии.
- Денонсации и ратификации международных соглашений РФ.
- Защиты и статуса госграницы, мира и войны.
ФЗ считается одобренным в СФ, если за него проголосовало больше 1/2 от числа членов, или если он не рассматривался в течение 14 дней. При отклонении документа палаты могут сформировать согласительную комиссию для устранения возникших разногласий. После этого законопроект снова отправляется в Госдуму на обсуждение.
Действия Президента
Как выше было сказано, глава страны в течение 14 дней:
Запрет выступает в качестве одного из средств сохранения баланса. Вето - это инструмент сдерживания, который применяет исполнительная власть по отношению к представительной. Сущность этого механизма - в том, что президент, отказываясь ставить свою подпись, не допускает вступления закона в действие. Отклонение может быть:
- Абсолютным . В этом случае парламент лишается юридической возможности преодолеть вето и не возвращается к рассмотрению документа.
- Относительным . Этот отказ может быть преодолен. В случае отклонения закона президентом, СФ и Госдума в порядке, установленном Конституцией, начинают новое рассмотрение. Если при повторном обсуждении нормативный акт будет принят большинством, составляющим не меньше 2/3 от общего количества депутатов и членов СФ, глава государства обязан подписать его в течение 7 дней и обнародовать.
Юридическое действие имеет официальная публикация текста. Неопубликованные документы не подлежат применению. Обнародование производится от имени госоргана или самим институтом, который издал либо подписал акт.
Законотворческий процесс - основной, стержневой вид правотворчества, направленный на разработку и принятие законов.
Стадии законотворческого процесса - это имеющие правовые основания начала и окончания этапы разработки, принятия и вступления в силу законодательных актов (законов).
В теории правотворчества обычно выделяют следующие с т а - д и и законотворческого процесса:
Внесение проекта на рассмотрение органа, обладающего полномочиями по принятию законодательных актов - законодательная инициатива:
Рассмотрение проекта;
Отклонение проекта либо принятие его за основу;
Доработка проекта;
Отклонение проекта или принятие закона;
Введение в действие принятого законодательного акта.
В классической (неконституционной) монархии все стадии законотворческого процесса связаны с действиями одного лица - монарха. Теоретически монарх должен видеть цели государства в целом и в то же время обязан учитывать интересы каждого своего подданного.
В республике и конституционной монархии законотворчество осуществляется коллегиально (в конституционной монархии монарх подписывает законы, принятые парламентом), круг субъектов законотворческого процесса расширяется, потому что расширяется круг лиц, участвующих в определении целей государства в целом и зашите интересов отдельных граждан.
Рассмотрим стадии законотворческого процесса на примере республики.
Субъектами законодательной инициативы яв-
Законодательпая
инициатива ляется исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы государства объективно по своему положению способны установить необходимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с целями, которые стоят перед госу
дарственной властью.
Основные субъекты законодательной инициативы - правительство (как центральный орган государственного управления, ежедневно разрешающий текущие проблемы правового регулирования отношений) и парламент (его палаты, депутаты) как центральный представительный орган, призванный защищать интересы граждан.
Например, в соответствии с ч. I ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ. Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (что в настоящее время вызывает дискуссии в российской юридической науке, поскольку участие в законотворческом процессе противоречит судебной функции названных органов).
Субъектом законодательной инициативы принимается решение о необходимости разработки законопроекта (начало процедуры), составляется план работы, разрабатывается проект (продолжение процедуры), который вносится на рассмотрение органа, обладающего полномочиями по принятию законодательных актов (окончание процедуры). Например, в соответствии с Регламентом Правительства РФ Правительство РФ планирует законопроектную деятельность, поручает разработку законопроектов исполнителям (федеральным органам исполнительной власти), проводит рассмотрение подготовленных проектов и принимает решение о внесении их в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Согласно п. 74 Регламента Правительства РФ решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ Государственная Дума планирует законопроектную деятельность на основе предложений депутатов и поручает разработку внесенных в план законопроектов исполнителям (комитетам Государственной Думы).
Совет Государственной Думы на основе материалов, представленных соответствующим комитетом (в том числе заключения правовой экспертизы о соответствии проекта Конституции и законам), принимает решение о внесении подготовленных проектов федеральных конституционных законов или проектов федеральных законов на рассмотрение Государственной Думы.
Рассмотрение
Законопроект, внесенный в порядке законодательной инициативы, рассматривает орган, обладающий полномочиями по принятию законодательных актов. В республике таким органом является парламент (англ, parliament от parley - вести переговоры, договариваться). В двухпалатном (трехпалатном) парламенте палаты рассматривают законопроект на паритетных началах (лат. paritas - равенство).
Как правило, законопроект вносится в нижнюю палату парламента, которая проводит его рассмотрение и доработку. Верхняя палата одобряет или не одобряет проект, принятый нижней палатой в качестве закона.
Рассмотрение законопроекта вносится в повестку дня палаты (начало процедуры), затем проходит его заслушивание (чтение) и краткое обсуждение в целом по тексту (продолжение процедуры), которое заканчивается принятием решения о необходимости голосования проекта (окончание процедуры).
Отклонение проекта либо принятие его за основу
Голосование законопроекта означает начало данной стадии законотворческого процесса. В результате голосования проект отклоняется или принимается в качестве закона. Это упрошенная процедура рассмотрения проекта. В парламентской практике подавляющего большинства стран законопроект проходит два и более чтений. Усложнение процедуры направлено на повышение качества принимаемых законов и всесторонний учет мнения всех депутатов. Так, в соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ законопроект должен пройти на заседаниях Государственной Думы три чтения. В четырех чтениях принимается федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год.
В результате голосования проекта в первом чтении палата принимает решение об отклонении законопроекта либо принятии его за основу. В последнем случае законотворческий процесс продолжается. Отклонение законопроекта является окончанием процедуры законотворчества.
Доработка
Принятие законопроекта в первом чтении означает, что проект должен быть подготовлен ко второму чтению, т.е. доработан в ответст
венных комитетах и комиссиях палаты (начало процедуры доработки проекта).
На заседаниях комитетов и комиссий палаты при подготовке проекта ко второму чтению фактически решается его судьба, так как проводится его детальная, постатейная проработка. Значительное количество законопроектов отфильтровывается (так и остаются на сталии подготовки ко второму чтению) именно на данном этапе.
В случае, если проект проходит эту процедуру, он выносится на рассмотрение палаты во втором чтении.
Основное обсуждение проекта депутатами проходит при его рассмотрении во втором чтении. Если в результате обсуждения палата голосует за проект, процедура законотворчества продолжается, проект направляется на доработку с учетом поправок, внесенных в него депутатами.
Комитеты и комиссии снова рассматривают проект, составляется таблица поправок, внесенных депутатами в проект при его втором чтении, проводится дополнительная правовая экспертиза проекта: правовая оценка предлагаемого проектом правового регулирования, выявление противоречий по смыслу текста, фиксирование редакционных погрешностей и окончательная его доработка с учетом заключения правовой экспертизы (продолжение процедуры).
Н а п р и м е р, в соответствии с ч. I ст. 114 Регламента Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направ-
ляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста при втором чтении.
В дальнейшем палата парламента рассматривает проект в третьем чтении (количество чтений может быть в парламентах разных стран различным). В ходе третьего чтения депутаты оценивают законопроект в целом с учетом внесенных в него поправок. Особое внимание обращается на редакцию текста проекта.
Решение депутатов о необходимости окончательного голосования законопроекта означает завершение данной стадии законотворческого процесса.
Вынесение законопроекта на окончательное голосование палаты парламента является началом процедуры данной стадии законотворче
Отклонение проекта или принятие закона
ского процесса.
Аналогичную процедуру проходит в верхней палате проект, принятый в качестве закоші нижней палатой. Отличие заключается в новом статусе проекта. Поскольку он принят нижней палатой в качестве закона, верхняя палата не может вносить в него поправки без согласия нижней палаты. Это означает, что при рассмотрении проекта верхняя палата одобряет или не одобряет его.
Одобрение проекта верхней палатой парламента становится фактом, свидетельствующим о принятии закона.
При неодобрении проекта верхней палатой он возвращается в нижнюю палату. В этом случае палаты парламента должны найти компромиссное решение. Если такое решение невозможно, законопроект «застревает» в парламенте (такова, например, процедура прохождения биллей (законопроектов) в Конгрессе США).
Согласно ч. 4 и 5 ст. 105 Конституции РФ в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым. если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Введение в действие принятого законодательного акта
Принятый парламентом законодательный акт подлежит введению в действие. Другими словами, данный акт должен получить юридическую силу. По общему правилу принятый парламентом законодательный акт получает юридическую силу в результате:
Его подписания главой исполнительной власти в республике (председателем правительства, президентом);
Обнародования - промульгации {лат. promulgatio - публичное объявление);
Истечения определенного срока после обнародования акта. Таким образом, юридически законодательный акт становится та
ковым только после обретения им юридической силы.
В Конституции США так и сказано:
Каждый бн.і.іь, при юн ы й Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, представляется Президенту Соединенных Штатов Америки.
(По Конституции США билль становится законом со дня его подписания Президентом США.)
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 105) федеральные законы принимаются Государственной Думой и одобряются Советом Федерации. Таким образом, буквальное толкование положений данной статьи Конституции РФ приводит к выводу, что в Российской Федерации проект становится федеральным законом после его принятия Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Это закреплено и в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», во второй статье которого устанавливается, что датой принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой в окончательной редакции.
На самом деле очевидно, что если закон нс имеет юридическом силы, он продолжает оставаться проектом акта, но не самим актом. Только вступление в силу акта свидетельствует о том, что проект стал законом. Для удобства, однако, обычно употребляется формула «введение в действие (или вступление в силу) принятого акта».
В Российской Федерации вступление в силу закона связано не с его подписанием соответствующим должностным лицом, а с опубликованием в изданиях периодической печати.
В соответствии со ст. 107 Конституции РФ (часть первая и вторая) принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (между прочим, из этой статьи Конституции РФ уже следует, что в Российской Фе-
дсраиии проекты законодательных актов становятся федеральными законами после их принятия обеими палатами Федерального Собрания РФ, иначе можно подумать, что федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования непосредственно из Государственной Думы); Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
Согласно положениям вышеупомянутого Федерального закона:
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ (ст. 3);
Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования. если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).
Таким образом, принятие закона парламентом свидетельствует о начале следующей стадии законотворческого процесса, которую мы назвали введением в действие законодательного акта, поскольку акт вступает в силу не сам по себе, а в результате ряда организационных мер со стороны главы исполнительной власти в республике.
Направление акта главе исполнительной власти для подписания и обнародования, подписание и обнародование (опубликование) акта главой исполнительной власти являются продолжением процедуры данной стадии законотворческого процесса.
Окончание этой процедуры зависит уже от самого вступающего в силу акта. Если в законе ничего нс сказано о сроках его вступления в силу, то действует общее правило, установленное в конституции или законах данного государства (например, день подписания акта президентом или определенный день после дня опубликования акта). Если в законе установлен порядок его вступления в силу, действует данный порядок (например, в законе может быть указано, что он вступает в силу со дня опубликования или с I января будущего года и т.д.).
Вступление в силу закона завершает законотворческий процесс, так как этим официально реализуются стоящие перед законотворчеством задачи.
Следует также учитывать, что в республике и конституционной монархии в соответствии с принципом разделения властей глава ис-
полнитслыюй власти (глава государства) обычно наделяется правом вето по отношению к законам, принятым парламентом. Такая процедура обеспечивает участие в законотворческом процессе главы исполнительной власти (главы государства) не только в рамках законодательной инициативы, но и на сталии вступления в силу законодательного акта, чем обеспечивается введение в действие законов, отвечающих насущным потребностям государственной власти. Парламент может преодолеть вето (пат. veto - запрещаю). Для этого каждая палата должна снова проголосовать за отклоненный главой исполнительной власти (ілавой государства) закон (законопроект), но теперь уже квалифицированным большинством голосов (обычно для принятия закона требуется 50% голосов депутатов плюс один голос; квалифицированное большинство голосов - две трети, четыре пятых И Т.Л.).
Законотворческий процесс является основной частью правотворческого процесса. Если результатом правотворчества в целом являются различные формы права – законы, подзаконные нормативно-правовые акты, нормативные договоры, юридические прецеденты, то результатом законотворчества являются законы.
В законотворческом процессе можно выделить два этапа: неофициальный (подготовка нормативно-правового акта) и официальный (его принятие). Принятие нормативно-правового акта процедурно жестко определено и включает в себя следующие стадии:
1. Законодательная инициатива – это процедура внесения проекта нормативно-правового акта обычно в нижнюю палату парламента (в некоторых государствах возможно внесение проекта закона в любую из палат парламента). Субъекты права законодательной инициативы определены Конституцией. Это право порождает у законодательных органов обязанность рассмотреть законопроект. Но предварительно происходит его экспертиза с точки зрения актуальности предмета регулирования, задач и целей законотворчества на данном этапе, просчитывается также экономическое обоснованность принятия акта. При положительном заключении как правило комитет по законодательству Государственной Думы РФ официально включает проект нормативно-правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы.
2. Обсуждение законопроекта – это стадия законотворческого процесса, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада инициатора внесения законопроекта (субъекта права законодательной инициативы). Документ должен приобрести необходимое качество, должны быть устранены пробелы и неточности. Обычно обсуждение законопроекта предполагает два или более его чтений. В первом чтении обсуждается общая концепция закона, во втором чтении вносятся к нему поправки.
На стадии третьего чтения принимается законопроект как закон и невозможно внесение поправок.3. Принятие закона достигается с помощью голосования в третьем чтении простым или квалифицированным большинством голосов. Федеральные конституционные законы принимаются абсолютным большинством обеих палат парламента, федеральные законы принимаются числом голосов – более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Дальнейший ход процесса принятия закона зависит от того, подлежит ли закон обязательному рассмотрению Советом Федерации или нет. Если не подлежит, то считается одобренным по истечении четырнадцати дней и направляется на подписание Президенту. Если подлежит, то необходимо, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (для принятия федерального конституционного закона). В случае расхождения позиций Государственной Думы и Совета Федерации по принятию федерального закона возможно преодолеть вето верхней палаты, если за законопроект проголосует не менее двух третей депутатов нижней палаты парламента.
4. Подписание закона главой государства. В течение четырнадцати дней Президент РФ подписывает и обнародует одобренный закон (федеральный и федеральный конституционный). При использовании Президентом РФ права вето обе палаты парламента могут преодолеть его, приняв закон в прежней редакции абсолютным большинством голосов. В этом случае Президент РФ обязан подписать закон в течение семи дней.
Федеральные и федеральные конституционные законы подлежат подписанию главой государства и вступают в действие (приобретают юридическую силу) по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен иной порядок их вступления в юридическую силу. Официальными изданиями, в которых публикуются законы в Российской Федерации, являются «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Российская газета». Неопубликованные законы в соответствии со ст. 15 Конституции РФ не применяются.Итак, законотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке проекта. До начала подготовки проекта важны предварительные работы, связанные с выявлением потребности в принятии акта и целями правового регулирования. По каждому проекту закона перед началом его разработки подготавливают специальную справку о действующем нормативно-правом регулировании данного вопроса в России и за рубежом. На начальном этапе работы над законопроектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач. На стадии подготовки первоначального текста образуются обычно специальные комиссии парламента, ответственные за законопроект. Кроме того, на этой стадии обязательным является проведение юридической экспертизы. Предварительное обсуждение связано с привлечением широкого круга заинтересованных субъектов. Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на референдум. После учета замечаний и предложений проект окончательно редактируется. На втором этапе уже законопроект проходит перечисленные стадии официального этапа принятия закона.
УДК 340.113.1
Страницы в журнале: 8-12
Е.О. ЧИНАРЯН,
кандидат юридических наук, доцент кафедры семейного и ювенального права Российского государственного социального университета
Прогресс в совершенствовании законодательства может быть достигнут только при должном учете как теоретических, так и практических требований, предъявляемых к законотворчеству. Теория законотворчества должна разрабатывать вопросы содержания законодательства, определять пути достижения необходимого качества законов, анализировать методики законотворчества и законодательного процесса.
Ключевые слова: законодательная техника, законодательный процесс, разработка правовых норм.
The main stages of the legislative process
Chinarjan E.
Any progress in improving of legislation can only be achieved in case of proper consideration of both theoretic and applicative requirements for lawmaking. The theory of legislative drafting is to frame laws, find ways to achieve essential quality of laws, analyze methods of law-making and legislative process.
Keywords: law-making technology, law-making process, the development of legal norms.
Законотворческий процесс имеет несколько стадий, которые в теории права определяются как самостоятельные этапы формирования государственной воли, выраженной в нормативном акте; как организационно обособленные комплексы действий, тесно связанных между собой и направленных на создание нормативного акта. Стадия законотворческого процесса - это определенная внутренне законченная фаза оформления акта как государственно-правового, в результате осуществления которой возникает новое качество создаваемого акта: выносится решение о подготовке проекта нормативного акта, затем разрабатывается его проект, который вносится на рассмотрение законодательного органа, утверждается им и т. д.
Законотворческий процесс обычно рассматривается как процесс официального прохождения проекта нормативного акта в законодательном органе и применительно к деятельности законодательных органов делится на следующие стадии: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, его принятие и опубликование. Эти положения общепризнаны.
Однако в 1960-80-е годы такое понимание законотворческого процесса подверглось критическому анализу и были высказаны идеи о более широком понимании рассматриваемой социально-правовой категории, в которую следует включать также деятельность по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, различные организации, широкие круги общественности. Данный подход представляется правильным. Однако деятельность законодательного органа составляет основную решающую стадию, в процессе осуществления которой проекту придается официальный государственно-обязательный характер.
Законоподготовительная деятельность - это часть законотворческого процесса, предварительная, во многом техническая работа. Ни один законоподготовительный орган не является законодателем. Именно поэтому правильное соотношение законоподготовительной и собственно законодательной деятельности можно установить только путем признания за обеими единого общего качества - самостоятельности стадии общего законотворческого процесса.
Первая стадия - предварительное формирование и формулирование государственной воли, выраженное внешне в составлении проекта нормативного акта (кодекса), в создании модели будущего закона.
Вторая стадия - официальное возведение нормы права в закон и закрепление ее силой государственной воли.
Весь законотворческий процесс можно определить как деятельность по подготовке, обсуждению, принятию и официальному оглашению нормативного акта (закона, кодекса), в которой участвуют законодательный орган, а также различные подготовительные, вспомогательные органы, общественные объединения, организации и граждане.
Каждая из основных стадий, в свою очередь, распадается на ряд самостоятельных этапов. Стадия составления проекта нормативного акта берет свое начало в правотворческом процессе определения (уяснения) правовой ситуации, требующей принятия законодательного решения и объема правового регулирования (первый этап). Приступая к работе над законопроектом, следует прежде всего всесторонне:
Оценить необходимость издания закона, значимость и стабильность регулируемых отношений, существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые предстоит достигнуть изданием закона;
Определить, соразмерно ли данное правовое регулирование преследуемым целям;
Спрогнозировать возможные последствия действия будущего закона.
Второй этап первой стадии законотворческого процесса - определение содержания закона. Предметом закона являются конкретные явления и отношения, подлежащие регламентации (законодательному воздействию). При этом необходимо:
Определить содержание конкретных положений закона, т. е. установить, какие правила поведения (отношения) следует предписать, запретить или разрешить, какие санкции ввести в случае нарушения нормативного правового акта;
Отразить в содержании закона конституционные идеи и принципы;
Обеспечить соответствие содержания закона общепризнанным принципам и нормам международного права и ратифицированным Российской Федерацией международным договорам;
Изучить действующие нормативные акты по теме проекта и по близким его содержанию вопросам и определить, как соотносится поставленная цель с иными целями, которые законодатель ставил и ставит перед собой;
Проанализировать предложения ученых, результаты общественного мнения и соответствующие статистические данные.
При подготовке текста проекта закона (третий этап) следует располагать достаточной суммой знаний об эффективности предыдущих законов, справками о зарубежном законодательстве, данными социологических исследований, материалами средств массовой информации. Органы, разрабатывающие текст проекта, организуют обсуждения, учет и обобщение поступивших в ходе обсуждений замечаний и предложений, проводят консультации, а также дорабатывают проект в соответствии с требованиями языка и стиля, предъявляемыми к тексту нормативного документа. Подготовленный текст законопроекта может быть опубликован в средствах массовой информации для публичного обсуждения; значительные по объему и степени важности законопроекты могут подвергаться юридической и иной специализированной экспертизе. В качестве экспертов привлекают ученых и специалистов, не принимавших непосредственного участия в подготовке законопроекта.
На стадии официального возведения нормы права в закон и закрепления ее государственной властью проект нормативного акта превращается в правовой акт, имеющий общеобязательный государственный характер. Здесь выделяются следующие этапы: официальное прохождение нормативного акта в законодательном органе и официальное оглашение принятого акта.
Официальное прохождение законопроекта в Государственной думе происходит в соответствии с действующим Регламентом Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации (статьи 105, 106) и включает в себя следующие требования и действия:
Внесение законопроекта в Государственную думу. К тексту законопроекта с указанием субъекта законодательной инициативы должна быть приложена пояснительная записка со следующей информацией: обоснование необходимости принятия закона и его цели; основные положения закона; его место в системе действующего законодательства; прогнозирование социально-экономических, юридических и иных последствий реализации будущего закона; справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование; заключение Правительства Российской Федерации; справка об инициаторах разработки проекта и о лицах, принимавших участие в его подготовке;
Рассмотрение проекта в комиссиях (и подкомиссиях) Государственной думы;
Включение рассмотрения законопроекта в повестку дня;
Обсуждение законопроекта на заседании Государственной думы;
Принятие официального решения по законопроекту - основной и решающий этап официального прохождения законопроекта, так как в результате его осуществления проект становится правовым актом, имеющим официальное значение;
Одобрение Советом Федерации;
Утверждение (подписание) Президентом РФ.
Официальное оглашение нормативного акта выражается в опубликовании принятого акта в официальных источниках.
Как видим, на двух основных стадиях законотворческого процесса действуют разные субъекты. Текст законопроекта разрабатывают специалисты по подготовке правовых актов (законоведы), а закон принимает законодатель в лице Государственной думы. При этом законодатель обращается к науке законотворчества от случая к случаю, а профессии законоведов или специалистов по подготовке правовых актов практически не существует, как нет и специализированной, полной и систематической подготовки в данной области. В этой связи возникают вопросы: как стадии законотворческого процесса соотносятся между собой? имеет ли какое-либо отношение к содержанию закона сама законодательная власть? в какой зависимости от законодательной процедуры находится качество законодательства? следует ли законодательную деятельность рассматривать с точки зрения теории права, либо достаточно довольствоваться рекомендациями по подготовке и оформлению законопроектов?
Настоящий прогресс в совершенствовании законодательства может быть достигнут только при должном учете как теоретических, так и практических требований, предъявляемых к законотворчеству. Теория законотворчества должна разрабатывать вопросы содержания законодательства, определять пути достижения необходимого качества законов, анализировать методики законотворчества и законодательного процесса.
Методические подходы к законотворчеству разделяют законотворческий процесс на различные последовательные стадии и этапы (определение проблемы, которую предстоит решить, определение целей и содержания, выбор соответствующих правовых инструментов, принятие формального акта и т. д.) и объясняют, каким образом законоведы должны поступать и какими средствами пользоваться на каждом из перечисленных этапов.
Решая вопрос о соотношении двух основных стадий законотворческого процесса, следует исходить из невозможности подготовки текстов нормативных актов в четко определенных рамках (грамматики, стилистики, терминологии, языка и структуры) без определения содержания правовой нормы, под которым понимаются поведение, предписываемое либо запрещаемое законом, и санкции, предусмотренные на случай нарушения закона. Автор законопроекта (законовед) должен заниматься не только формой, но и содержанием правовой нормы. Однако содержание закона представляет собой неотъемлемую сферу законодательной власти и не может быть оставлено на усмотрение технических исполнителей, сколь бы компетентны они ни были. Именно поэтому законодательная власть должна определять содержание правовой нормы, используя советы и рекомендации законоведов, разрабатывающих проект закона, а также рекомендации науки законотворчества как методологии создания писаного права. Разработчики законопроектов должны быть только советниками нормоустанавливающих властей. Последнее слово всегда должно оставаться за законодательной властью (это касается и формы, и содержания правовой нормы).
Если на второй стадии законотворческого процесса прерогатива принятия решения - за законодателем, то какова доля его участия на первой стадии - при создании проекта закона? Содержание правовой нормы зависит в той или иной степени от целей, которые ставит перед собой законодательная власть. Задача законоведа, разрабатывающего закон, в том, чтобы дать такой совет по содержанию правовой нормы, который позволил бы законодателю достичь поставленной цели. Разработчик текста закона должен четко представлять пожелания законодателя, поскольку от воли последнего зависят содержание и внутренняя логика закона. При этом законовед должен определить, как соотносится данная цель с иными целями, которые законодатель ставил перед собой в прошлом или при разработке других законов, раскрыть их сходство или различие, чтобы при принятии решения законодатель обладал полной информацией. Законодатель должен также четко представлять возможности закона, так как есть целый ряд сфер, в которых законы бессильны, и в этой связи следует отказаться от поставленной цели или изменить ее.
С момента, когда цель законодателя определена и установлена необходимость принятия закона для ее достижения, разработчик проекта должен сверить имеющиеся в его распоряжении средства с содержанием предполагаемого установления, решая при этом вопросы, какие отношения следует предписать, запретить либо поощрить, какие санкции требуется ввести на случай нарушения закона, какие институты учредить и т. д. Разрабатывая (определяя) содержание нового закона, законовед должен стремиться к соблюдению следующих важных требований:
Новый закон не должен противоречить любым другим законам;
Новый закон не должен иметь пробелов. Чтобы избежать пробелов, следует либо предложить законодателю дать всеобъемлющую регламентацию всех вопросов в законе, либо позволить судье решать по своему усмотрению какие-либо вопросы, связанные с пробелами в правовом регулировании, либо найти оптимальное соотношение подлежащих и не подлежащих регламентации вопросов.
Совершенствование разработчиками текста уже действующего закона состоит прежде всего в изучении слабых законодательных норм, с которыми сталкиваются правоприменители. Для того чтобы выполнить такую работу, законовед должен обладать значительной суммой знаний об эффективности и действенности принятых законов и о применении их санкции.
Он обязан провести опрос правоприменителей, как усовершенствовать законы и устранить заложенные в них или вызванные ими коллизии. Предложения правоприменителей через депутатов можно представить законодателю для обстоятельного анализа и обсуждения.
В связи с необходимостью совершенствования уже принятого закона встает проблема качества законодательного продукта, так называемого хорошего закона, и влияния законодательного процесса на эффективность законодательства. Процедурные правила и их функциональные характеристики должны отвечать определенным требованиям, чтобы обеспечить эффективность и действенность принимаемых законов. В целях создания хорошего законодательства необходима как можно большая гласность, открытость рассматриваемого процесса с его первых этапов, что гарантирует максимальный охват социальных проблем. Процедурные правила должны гарантировать возможность проявления максимального количества законодательных импульсов и инициатив со стороны органов и организаций, институтов и лиц. В то же время эти правила должны предоставлять возможности для определения необходимости законодательных мер, так как не все социальные и политические проблемы могут быть эффективно решены законодательными средствами.
Процедурные правила законодательного процесса призваны обеспечить достаточную дистанцию и барьеры между законодательной властью и теми лицами, которые особо заинтересованы в принятии конкретных законов (проблема лоббирования). Очевидно, что разработчики законопроекта должны быть достаточно полно ознакомлены с той сферой социальных отношений и с теми их участниками, которых касаются законодательные меры, чтобы знать, какова специфика данной области, какие интересы могут быть затронуты, какие последствия могут наступить в связи с законодательным вторжением в нее и какие механизмы при этом действуют.
Для подготовки законодательных актов необходим достаточный отрезок времени и вместе с тем следует устанавливать временной предел для выработки законопроекта. Если закон готовится несколько недель или месяцев, то вряд ли он будет отвечать тем требованиям, которые предъявляются к хорошим законам.
Однако если процесс принятия закона занимает 10 лет и более, существует вероятность того, что проблема, которую необходимо решить законодательным путем, исчезнет либо настолько изменится, что принятый закон уже не будет отвечать предъявляемым требованиям.
Качество законодательства напрямую зависит от возможностей привлечения экспертов со стороны. Такие консультативные процедуры являются средством проверки пригодности и приемлемости законопроектов. Эффективность принятых законов проверяется с помощью механизма оценки правоприменения и корректировки законодательства. Наиболее простой способ - изучение ситуации, которая сложилась после проведения реформы законодательства. Если новый закон запрещает ранее не запрещенные действия, можно выявить общее число нарушений новой нормы и тем самым определить, в какой степени достигается цель предотвращения тех или иных преступлений. Это простой и быстрый способ, который дает известные преимущества. Однако его недостатки также очевидны, так как не представляется возможным оценить действие побочных факторов, а также и степень воздействия правовых норм из-за отсутствия сведений о том, каким было реальное количество нарушений закона. Более успешен метод оценки, при котором сопоставляется ситуация как до, так и после введения нового закона. Применяя этот метод, можно убедиться не только в самом факте воздействия, но и в степени эффективности правовой нормы. Правовые нормы должны анализироваться с точки зрения предмета их регулирования и процедуры их принятия. При этом понятие оценки эффективности правового регулирования нельзя относить только к отслеживанию особенностей применения законодательства, когда просто констатируются такие результаты правового регулирования, как соблюдение или несоблюдение новых правовых норм. Данное понятие должно трактоваться более широко, включая в себя прежде всего оценку действия правового регулирования с точки зрения тех целей, которые ставились при разработке правовых норм, затем оценку эффективности как средства поиска тех правовых норм, которые позволяют улучшить ситуацию.
Закон обращается ко всем субъектам права, которые должны его понимать, чтобы соблюдать. Если ставится задача восприятия закона теми, к кому он обращен, не меньшее значение приобретают его внешние свойства, средства подготовки писаного текста, которые в науке законотворчества именуются законодательной техникой.
Библиография
1 См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. - М., 1960. С. 157; Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.П., Романов П.И. Курс советского государственного права: В 2 т. - М., 1962. Т. 2. С. 410; Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. - Свердловск, 1963. Вып. 3. С. 28-29; и др.
2 См.: Пиголкин А.С. Язык закона. - М., 1990, С. 34.
В Украине к основным стадиям законотворчества относятся:Законодательная инициатива;
Обсуждение законопроекта;
Принятие закона;
Обнародование закона.
Законодательная инициатива является предусмотренным ст.93 Конституции Украины правом определенных субъектов (Президент Украины, народные депутаты Украины и т.д.) внести для рассмотрения в Верховную Раду Украины соответствующий законопроект (основная форма реализации законодательной инициативы), что порождает обязанность парламента рассмотреть этот законопроект в соответствии с предусмотренной процедурой.
Обсуждение законопроекта – в Верховной Раде Украины начинается после его включения в повестку дня (утверждаемую Верховной Радой). Предварительно законопроект рассматривается в соответствующих (профильных) постоянных комитетах Верховной Рады, которые принимают решение о его готовности для обсуждения в парламенте. Эти комитеты дорабатывают законопроект в случае его неодобрения Верховной Радой в первом чтении (осуществляют его подготовку ко второму чтению). Обсудив законопроект Верховная Рада принимает решение о его одобрении в первом чтении (иное решение – законопроект отклоняется и направляется на доработку).
Принятие закона – осуществляется путем голосования: закон принимается большинством голосов от общего количества народных депутатов, изменение Конституции Украины требует не простого, а квалифицированного большинства голосов (принимается не менее 2/3 от общего количества народных депутатов Украины).
Принятый закон подписывает Председатель Верховной Рады Украины и передает его на подпись Президенту Украины (ст. 104 Конституции Украины).
Подстадия стадии принятия закона – подписание закона Президентом Украины. Президент Украины подписывает закон в течение 10 дней со дня его получения. В этот срок он может воспользоваться правом отлагательного вето и возвратить Верховной Раде закон с замечаниями для его повторного рассмотрения. Закон, принятый при его повторном рассмотрении, президент Украины обязан подписать в течение 7 дней.
4. Обнародование закона – происходит, по общему правилу, путём его официального опубликования, т.е. опубликования в официальных печатных изданиях. Официальное опубликование закона – это оглашение (объявление) от имени Верховной Рады Украины его полного и точного текста для общего ведома и повсеместной реализацией. Опубликованный закон вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено самим законом, но не ранее дня его опубликования (ст. 34 Конституции Украины). Закон как и иной нормативно-правовой акт, который определяет права и обязанности граждан, не доведённый до сведения населения в порядке, установленном законом, является недействующим (ст. 57 Конституции Украины).
Обнародование актов парламента, гЛавы государства, правительства в Украине
Необходимо различать неофициальное и официальное обнародование актов Верховной Рады Украины (парламента), Президента Украины (главы государства), Кабинета министров Украины (правительства). Неофициальное обнародование имеет исключительно информационное значение. Правовые акты, обнародованные в неофициальном порядке не могут быть использованы для их официального применения. Неофициальное обнародование допускается только после официального обнародования.
Официальное обнародование актов парламента, главы государства, правительства осуществляется не позднее, чем в пятнадцатидневный срок после их принятия и подписания в установленном порядке, включения в Единый государственный реестр нормативных актов с присвоением соответствующего регистрационного кода.
Вышеуказанные акты подлежат обнародованию на государственном языке в официальных печатных изданиях: «Офіційний вісник України», «Відомості Верховної Ради України», газета «Урядовий кур’єр» (в отдельных случаях данные акты могут быть официально обнародованы через телевидение и радио).
В ряде случаев, в качестве способа официального обнародования вышеуказанных актов применяется рассылка: по решению соответствующего органа в отношении актов, которые не имеют общего значения, нормативного характера, актов с ограничительными грифами. Получатели рассылаемых актов – соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления, доводят их до сведения предприятий, учреждений, организаций и лиц, на которых распространяется их действие.
Согласно ч.ІІІ ст.57 Конституции Украины, законы и иные нормативно-правовые акты, которые определяют права и обязанности граждан, не доведенные до сведения населения в порядке, установленном законом, являются недействующими.
Порядок официального обнародования актов парламента, главы государства, правительства определён указом Президента Украины от 10.06.1997г. №503/97 (изм. и доп. – указы Президента Украины №1327 от 04.12.1997г., №1235 от 10.11.1998г.).
Еще по теме Основные стадии законотворческого процесса (законотворчества):
- § 1. Структура и порядок формирования Федерального Собрания Российской Федерации
