Государственная служба в период становления российской империи. Основы государственной службы и кадровой политики. Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия

Государственная служба в России имеет глубокие исторические кор-ни, уходящие в глубину веков более чем на тысячу лет.

Закладывание основ государственного управления и государствен-ной службы в Древней Руси первоначально было неразрывно связано с военной организацией и строилось на принципах вассалитета. Вассал (фр.-

vassal) – феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет – это отноше-ние подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов госу-дарственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооруженный конный отряд, который постоянно находился при князе. Дружинники служили князю опорой; вся территория княжества находи-лась под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя.

В XI-XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами.

Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» - собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.

Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обес-печивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчисле-ний от дани, судебных споров и т.п. С XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им давались волости в «кормление» и управление.

Эта система «кормления» издавна прижилась на русской земле и сегодня мы являемся порой свидетелями ее удивительной «живучести» в многоликом обличье (взяточничество, коррупция в сфере госслужбы, неле-гитимная приватизация государственной собственности, лоббирование и т.п.).

Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от прак-тической управленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служа-щих). Таким образом, в XII – XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В со-ста княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили воен-ные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные, и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (т.е. земе-льная аристократия, крупнейшие феодалы; в XI – XIV вв. – ближайшие со-ветники князя, позже - в XV - XVII вв. боярство стало официальным зва-нием вплоть до его отмены в XVIII в. Петром Первым). Остальные долж-ности занимали дворяне (люди княжеского двора).

В период татаро-монгольского нашествия и ига (1237-1480 гг.) Севе-ро-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды. Управление в тот период сохранилось в руках русских князей, но они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить – ярлык (специаль-ную грамоту на княжение).

Как отмечает В.Д. Граждан, формирование относительно самостоя-тельной административной (аппаратной) власти в России восходит к XVI веку, ко времени правления Ивана IV по прозвищу Грозный (1547-1584гг.). В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административ-ные управленческие учреждения – приказы , которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории.

Окончательный переход к приказной системе государственного уп-равления был связан с административной реформой Ивана IV во второй половине XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) была определена Уложением о службе, принятым в 1555-1556 гг. На протяжении XVI - XVII вв. существовало около 100 приказов. Постоянно функционировали лишь 40-50 приказов, а остальные создавались и прекращали свою деятельность по мере надобности. Главной причиной формирования приказов была необходимость усиления той или иной функции государственного управ-ления.

Стержнем системы государственного управления России на протя-жении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный. Главной задачей Посольского приказа было осу-ществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) по вопро-сам внешней политики. Разрядный приказ имел военное значение. «Разря-дами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением за-нимаемых ими должностей. Поместный приказ был тесно связан с Разряд-ным. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количе-ством земли, которое определял каждому лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны, приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской Думы.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов – Стрелецкий, для пушкарей – Пуш-карский, а также иные приказы. Значительную часть приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки», которые являлись членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, имели право высказывать свое мнение. Под началом дьяков находились подъячие. Помимо дьяков и подъячих в приказах име-лись также приставы и сторожа. В Посольском приказе служили еще тол-мачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской царские грамоты. В конце XVII в. в городах (местах) Российского государ-ства действовало 302 приказные избы, в которых служило 1918 человек. В общей сложности численность «служилых людей» центрального и местно-го государственного аппарата составляла около 5-7 тысяч человек. Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность.

К середине XVII в. обязанности приказных служащих разделились на «государеву службу », которая проходила в полках и посольствах», и «приказную работу », т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Именно вокруг приказной работы и складывалась гражданская служба как отрасль государственной службы.

В.Д. Граждан считает, что приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя – текучего, изменяющего-ся, приспосабливающегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного.

К концу XVII в. система государственного управления сословной мо-нархии в России вступает в сложный этап модернизации всей политиче-ской системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с заимст-вованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе. В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии прихо-дит абсолютная. Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».

В результате реформаторской деятельности царя Петра I (годы прав-ления 1682-1721гг.) в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы. Первым шагом стало реформирование местного самоуправления. 18 декабря 1708 г. был издан царский указ об образовании губерний, который много раз кор-ректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория стра-ны была разделена на 10 губерний. 22 февраля 1711 г. был издан Указ Петра I «Об учреждении правительствующего сената». В 1717-1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адми-ралтейская и др. На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении главного магистрата находи-лись городские магистраты, а в ведении Синода – непосредственно церков-ные дела.

Совершенствование государственного управления было напрямую связано также с созданием новой системы государственной службы, что было связано с притоком в органы государственного и местного управле-ния, в армию и флот массы дворян, претендовавших на различные должно-сти. 24 января 1722 г. был установлен порядок прохождения службы, име-ющий силу законодательного акта – Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных. Этот документ располагал всех чиновников управ-ления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг. Табель о рангах на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги (знатность по годности считать) и от-крыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве. Табель о рангах использовалась в ка-честве руководства вплоть до Октября 1917г.

Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой – приобретение необходимых навыков военной или статской (гражданской) службы. Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его оформление осуществляла Герольдмейстерская контора. С 1722 г. админи-стративной структурой, посредством которой Сенат осуществлял управле-ние государственной службой, стала Герольдмейстерская контора. Посред-ством этой административной структуры в течение всего XVIII в. оказыва-лось регулирующее воздействие на корпус государственных служащих, на-правляя его на решение целей и функций государства.

Как отмечает В.Д. Граждан, Петр I оставил после себя хорошо орга-низованную государственную службу, составной частью которой была статская (гражданская) служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI - XVII вв. рассматривалась как «приказная работа», давшая начало гражданской службе как таковой. Если приказная работа в опреде-ленной степени рассматривалась как непрестижная и даже подневольная, то статская служба как в петровские времена, так и позже высоко цени-лась.

Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер, значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате госу-дарственной службы, получая вместе с должностями определенного клас-са, согласно табели о рангах, личное, а затем и потомственное дворянство.

Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX века сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обяза-тельной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Обязательная служба для дворян была отменена Манифестом Петра III (1761-1762 гг.) «О даровании вольности и свободы всему россий-скому дворянству» от 18 февраля 1762 г. Изданная 21 апреля 1785 г. импе-ратрицей Екатериной II (1762-1796 гг.) «Жалованная грамота» подтверж-дала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Возможность производства в чин пу-тем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответст-вующую должность была закреплена Указом Екатерины II от 16 декабря 1690 г. «О правилах производства в статские чины» и Указом Павла I (1796-1801) от 20 апреля 1797 г. «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов». При этом, однако, получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

При Александре I (1801-1825 гг.) в результате ряда глубоких реформ российская система государственного управления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют коллегии (1802 г.). 1 января 1810 г. в России был учрежден новый Россий-ский совещательный орган – Государственный совет.

Важное значение для развития государственной службы в России имел Указ Александра I «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809 г.). Целевая направленность этого Указа – поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким, повысить профессионализм.

В 1832 г. при Николае I (1825-1855 г.) многочисленные нормативные правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в «Устав о службе гражданской», который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т.д.

Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (1855-1881 гг.), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.) и Алек-сандром III (1881-1894 гг.). При Александре II, в частности, были осуще-ствлены земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд дру-гих реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. При этом зем-ские и городские органы делились на распорядительные – собрания глас-ных, городские думы и исполнительные – земские и городские управы. Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены уп-равы) не пользовались правами государственных служащих, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Эти нововведения, однако, расширяли круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управ-лении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпу-щенными на волю.

Судьба реформ 60-70-х годов XIX в. в сфере государственного и об-щественного управления оказалась трагичной при Александре III, пред-принявшим ревизию отцовских реформ, которая охватила административ-ную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». В итоге была сужена социальная ба-за управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и, осо-беннно общественного управления. Законы 80-90-х годов по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформа-торскую «оттепель» 60-70-х годов, подавили наметившуюся реформатор-скую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государ-ственного управления, сократили применение выборного начала. Закон от 12 июня 1890 г., в частности, лишил надежды даже на относительное земс-кое самоуправление, ввел земство в круг государственных установлений, превратил их в звено системы государственного управления, нацеленное на разрешение частных социальных задач местного характера, определил роль земств соответственно природе дворянского государства. Царская власть допустила относительную самостоятельность земств в отношении к государству на основе законов короны, возложила на них осуществление части государственных функций, но не установила самоуправления. Земст-ва являлись инструментом местной царской администрации, ее безвласт-ным исполнительно-хозяйственным придатком, они воплотили курс Алек-сандра III на ограничение общественного управления с последующим его управзднением.

При Николае II (1894-1917 гг.) в 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующем уровню образо-вания). Однако и он не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как и его отец - Александр III, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, стремился укре-пить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и госу-дарственного управления, почти никак существенного не изменив их, нес-мотря на революцию 1905 г.

В конце XIX – начале XX вв. государственное и общественное уп-равление Российской империи, сложившаяся в ней система государствен-ной и общественной службы представляла собой огромную государствен-ную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с импе-ратором на вершине. В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чи-новников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных орга-нов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.

Государственное управление и государственная служба в император-ской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивили-зованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительны-ми. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществ-ляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной системы. Неспособность монархов к качественным, ради-кальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поде-литься властью с обществом, ухудшающееся положение широких слоев трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кри-зиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кубанский государственный аграрный университет

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ИНСТИТУТА ОБЯЗАННОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX ВЕКЕ

Архиреева Анастасия Сергеевна

преподаватель кафедры теории и истории

государства и права, аспирант

Краснодар, Россия

В данной статье рассматриваются некоторые особенности нормативного регулирования обязанностей государственных служащих в XIX веке. Автором исследуются проблемы законодательного обеспечения указанного института права. Отмечается, что в Российской империи впервые было уделено особое внимание образовательному цензу чиновников. По сути, наличие образования в тот период являлось обязанностью для государственных служащих. Даже те лица, которые уже проходили службу были обязаны получить образование, что, безусловно, является положительным нововведением. Таким образом, наличие образовательного ценза у чиновников гражданского ведомства - возведено в ранг обязанностей. Понимая необходимость повышения качества государственного управления, руководство страны специальное внимание уделило вопросам профессиональной подготовки будущих и работающих чиновников. Например, были установлены дополнительные испытания для чиновников, желающих получить более высокую должность коллежского асессора или статского советника. Повышение уровня образования служащих, ликвидация низкой загруженности университетов - основные задачи, которые преследовались. Автор отмечает, что условно обязанности государственных служащих можно подразделить на 2 вида: общие обязанности, касающиеся всех категорий чиновников; специальные обязанности, устанавливаемые отдельным должностным лицам. Специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и подзаконных актах. Отличались более детальной проработкой права служащих на содержание и пенсионное обеспечение. Концепция полного материального обеспечения чиновников государством на законодательном уровне была успешно установлена, но на практике активно реализовывался обычай «кормления»

Ключевые слова: ПРАВОВОЙ СТАТУС, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ, ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Как справедливо отмечается в литературе, на более ранних этапах становления и развития правового статуса государственных служащих зачастую менялись концептуальные начала, форма, однако аспектам реформирования содержания статуса уделялось не достаточное внимание .

3 апреля 1809 года был издан Указ «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями» впервые содержащий правовую концепцию соответствия прав и обязанностей по модели: лицо может быть наделено правами при условии, если исполняет свои обязанности и несет юридическую ответственность. Безусловно, данное начало, предложенное М.М. Сперанским, положительно сказалось на качестве правового обеспечения института прав и обязанностей служащих. государственный служащий обязанность чиновник

Понимая необходимость повышения качества государственного управления, руководство страны специальное внимание уделило вопросам профессиональной подготовки будущих и работающих чиновников. Например, были установлены дополнительные испытания для чиновников, желающих получить более высокую должность коллежского асессора или статского советника . Повышение уровня образования служащих, ликвидация низкой загруженности университетов - основные задачи, которые преследовались с введением в действие данного Указа.

Согласно Указу от 6 августа 1809 года при производстве в чин коллежского асессора чиновник, претендующий на данную должность, должен был предоставить документ из университета, свидетельствующий о том, что лицо прошло обучение по соответствующим специфике службы наукам. Аналогичный механизм действовал и при получении чина статского советника.

Отметим, что указанный подход нормодателей базировался на положениях Указа от 26 января 1803 года «Об устройстве училищ» , регламентирующем, в частности, производство в гражданские должности.

На наш взгляд, введение в действие данных указов достигли основных целей - была обеспечена постоянная загруженность высших образовательных учреждений, обеспечена реализация принципа ротации на государственной службе, на законодательном уровне сведена к минимуму возможность замещения государственной должности малообразованным чиновником, а также ликвидирована столь популярная практика продвижения по службе «своих», протекционизм. По сути, можно говорить о том, что была введена обязанность получения высшего образования, что заслуживает положительной оценки.

Реформирование института государственной службы при императоре Николае I проходило в ключе отмены приоритета образовательного ценза. Были введены разряды: по воспитанию и по происхождению. К примеру, лицо, не имеющее высшего образования, было вправе иметь возможность продвижения по службе, если имело определенный продолжительный стаж службы или при получении нового чина в качестве поощрения. Более того, определенные преференции имели потомственные дворяне.

Однако, данная практика применялась не так долго и к 1856 году разряды были упразднены. Очевидно, что установление приоритета образовательного ценза являлось необходимостью, поскольку государство нуждалось в образованном, квалифицированном чиновничьем аппарате. Прежний подход продвижения по служебной лестнице на основе принципа свойства, протекции обладал большим количеством негативных качеств, однако, по-нашему мнению, его применение невозможно было избежать.

Правовое регулирование института прав и обязанностей служащих гражданского ведомства осуществлялось Сводом уставов о службе гражданской. Третьим разделом Свода регулировались основные права и обязанности государственных служащих (Устав о Службе Гражданской по определению от правительства).

Права государственных служащих в Российской Империи можно условно подразделить на две большие категории:

Общие права государственных служащих, касающиеся исполнения непосредственных полномочий государственного служащего, например, право на чины; право на поощрения и награды; право на специальную уголовную защиту; право на доступ к сведениям, составляющим служебную тайну; право ознакомления с материалами рассматриваемого дела; принятие процедурных решений по вопросам соответствующей компетенции и др.;

Специальные права государственных служащих, связанные с обеспечением права на достойную жизнь, материальное обеспечение.

Право на чин в системе прав государственных служащих гражданского ведомства занимало особое место. Чин - это титул, особое наименование, присваиваемое чиновникам и влекущее за собой определенные правовые последствия.

Известный дореволюционный юрист В.В. Ивановский полагал, что чины предоставляют государственным служащим определенные преимущества . Прежде всего, это нравственный аспект. Кроме того, с ним тесно связаны сословные преимущества, корреспондирующиеся с материальными благами.

Служащие гражданского ведомства были наделены правом на чинопочитание. Следует отметить, что служащие имели право на занятие почетных мест на официальных мероприятиях. Причем принцип иерархичности должен был соблюден как непосредственно служащим, так и его супругой, детьми. В случае нарушения указанного правила лицо подлежало наказанию в виде более или менее строгого выговора (ст. 442 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных).

В исключительных случаях действовала процедура, когда гражданские чиновники уступали места военным, если их чины были равны.

Как отмечает Т.И. Метушевская, к статусным правам следует относить и право носить форменную одежду . Форменная одежда выполняла как эстетическую функцию, так и отмечала должность, чин служащего, а также ведомство, где он осуществлял служебную деятельность.

Чины давали привилегированную возможность приобретения высшего состояния дворянства .

Следует обратить внимание на то, что служащие гражданского ведомства обладали правомочиями не только при поступлении на службу, при её прохождении, но и при увольнении с должности.

Служащий имел право в любой момент подать заявление об отставке. При этом, начальство служащего не имело право воспрепятствовать увольнению или отказать в этом. Исключения составляли случаи, когда служащий был обязан отслужить определенный срок службы в связи с тем, что ранее получил образование за счет государственных средств (ст. 377 Устава о службе). Прошение об увольнении подготавливалось на Высочайшее имя (ст. 1236 Устава о службе).

Более того, служащий, подавший прошение об отставке, мог попросить о повышении чина. Например, статский советник, срок службы которого превышал 5 лет в конкретном чине, имел право о награждении следующим чином (ст. 1241 Устава о службе). Однако воспользоваться данным правом было нельзя, если служащий ходатайствовал о назначении ему пенсии и не имел положительную характеристику своего непосредственного руководства. Позитивным моментом являлось то, что после увольнения лицо сохраняло все свои права и чины (ст. 960 Устава о службе).

По мнению Т.И. Метушевской , по своей правовой природе обязанности это функции, возлагаемые на государственных служащих в целях непосредственного исполнения или обеспечения полномочий соответствующего государственного органа.

Как справедливо отмечает Овсянко Д.М., на государственных служащих «возлагаются особые обязанности» . Таким образом подчеркивается значимость обязанностей служащих, их специфичная правовая природа.

Обратим внимание на то, что Устав о службе содержал особые критерии, личные качества, которыми должны были обладать служащие, например:

а) здравый рассудок;

б) добрая воля в отношении порученного;

в) человеколюбие;

г) верность службе Императорскому величеству;

д) усердие к общему добру;

е) радение о должности;

ж) честность, бескорыстие, воздержание от ненадлежащей выгоды и др.

Анализ указанного перечня позволяет сделать вывод о том, что, по сути, они носили исключительно моральный характер, отсутствовало юридическое содержание указанных моральных, нравственных требований. Думается, что установление данных требований отражает стремление законодателей сформировать качественно новый чиновничий аппарат, что, безусловно, заслуживает положительной оценки. Однако простого установления данных «требований» было чрезвычайно мало. Отсутствовала соразмерная система денежного содержания, что создавало почву для возникновения конфликта интересов, был несовершенен институт юридической ответственности государственных служащих.

В юридической литературе при наличии достаточного количества работ, посвященных исследованию института государственной службы, отмечается далеко не положительная оценка состоянию законности в системе государственной службы. Оболонский А.В. отмечает: «В основной же массе это либо прожженные взяточники, циники и воры, либо ничтожества» .

Всё это свидетельствует о недостаточно высоком уровне нравственности и законности на государственной службе в Российской Империи. «Правительство непременно обязано поддерживать нравственность, без того она бесполезна и не может иметь никакой власти над сердцами. Законы должны быть пополнением и доказательством нравственности, внушенной воспитанием» .

Наличие высшего образования - еще одна обязанность государственного служащего. Как уже отмечалось ранее, введение образовательного ценза позволило обеспечить заполненность образовательных учреждений, а также возможность карьерного роста чиновников.

Получив высшее образование в университете, институте или училище, служащий наделялся дополнительной обязанностью - должен был прослужить на гражданской службе определенный срок согласно норме ст. 223 Устава о службе.

Немаловажным фактором являлось то, что при продвижении по службе учитывалась успеваемость служащего в учреждениях высшего образования, что, на наш взгляд, обеспечивало дополнительное стимулирование добросовестного обучения будущих чиновников. Отметим, что наиболее успешные в учении выпускники получали чин 9 класса. Исследовав Отчёт Министерства Юстиции за 1844 год , обратим внимание на то, что Императорское Училище Правоведения окончило 251 выпускника, из них 21 были выпущены со следующими правами на занятие 9 класса - 9 человек, 12 класса - 12 человек. Превалирующая часть выпускников Императорского Училища Правоведения занимала должности служащих гражданского ведомства в Правительствующем Сенате и Министерстве Юстиции.

На наш взгляд, подобная практика заслуживала положительной оценки, так как она обеспечивала последующую занятость выпускников, органы власти получали квалифицированных специалистов, которые, в свою очередь, получали достаточно хороший бонус в виде старта по карьерной лестнице с более высокого класса.

Среди иных обязанностей государственных служащих гражданского ведомства фигурировали: обязанность исполнять свои обязанности добросовестно, согласно присяге; знать и соблюдать существующие законы; воздерживаться от совершения противоправных деяний, а также любой ненадлежащей выгоды (воздерживаться от взяток) в соответствии со ст. 1189, 1190 Устава о службе.

Обязанность не разглашения государственной или иной охраняемой законом тайны - еще одна обязанность гражданских служащих в Российской Империи.

Обязанности уважать своё начальство корреспондировалась обязанность начальства относиться к своим подчиненным без жестокости, прилично.

Таким образом, Устав о службе устанавливал лишь общие обязанности служащих гражданского ведомства, по аналогии, как и с правами служащих. Специфичные особенности находили свое отражение в отдельных актах (подзаконных либо ведомственных).

Некоторые авторы справедливо полагают, что причиной недостаточной эффективности системы государственного управления в Российской Империи являлось отсутствие баланса между комплексом прав и обязанностей служащих, нормодателями попросту не уделялось должного внимания указанному вопросу.

Так, служащие отдельных должностей наделялись широкими полномочиями и несоразмерно малыми обязанностями и наоборот. На практике страдала реализация принципа добросовестности, как ключевого концептуального начала.

С точки зрения Е.В. Охотского, добросовестность - заинтересованное, неформальное отношение к делу, которому служит лицо . Метушевская Т.И. отмечает, что закон требовал от государственных служащих добросовестного исполнения своих служебных обязанностей, но и была сформирована экономическая основа, позволяющая стимулировать правомерное поведение чиновников через институт поощрения. Однако одних поощрений было недостаточно, сторона материального обеспечения оставляла желать лучшего.

На основании изложенного, отметим, что правовой институт прав и обязанностей государственных служащих гражданского ведомства в XIX веке претерпел значительные изменения. По сути была сформирована качественно новая правовая основа статуса государственных служащих. Нормодателями в Уставе «о службе Гражданской» определены основные права и обязанности гражданских служащих. При этом, специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и подзаконных актах.

Отличались более детальной проработкой права служащих на содержание и пенсионное обеспечение. Концепция полного материального обеспечения чиновников государством на законодательном уровне была успешно установлена, но на практике активно реализовывался обычай «кормления». Законодательная основа пенсионного обеспечения была установлена в рамках концепции добросовестной многолетней службы государству, согласно которой пенсионные гарантии распространялись в зависимости от выслуги лет и, более того, могли распространятся на членов семьи служащего, если последний скончался.

Положительным нововведением стало установление образовательного ценза, что позволяет сказать о стремлении законодателей уйти от прежней системы формирования чиновничьего аппарата, взяв курс на высокообразованных специалистов, прошедших подготовку в специальных высших учебных заведениях, тем самым обеспечивая возможность формирования качественно нового кадрового состава чиновников.

Список использованной литературы

1. Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX вв. // Дисс. … канд. юрид. наук, М., 2007. С. 115.

2. ПСЗ. Т. XXX. № 23559.

3. ПСЗ. Т. XXX. № 23771.

5. ПСЗ. Т. XXXVII. № 20597.

6. Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, 1895. С. 596.

7. Метушевская Т.И.Указ. соч. С. 119.

8. Дворянство являлось закрытой кастой, обладающей рядом привилегий. Нормативное регулирование осуществлялось Жалованной грамотой дворянству 1785 года, устанавливающей право вотчинной юстиции, право оптовой продажи всего, право владеть фабриками, заводами, освобождение от податей, повинностей, телесных наказаний и т.д.

9. Метушевская Т.И. Указ. соч. С. 132.

10. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 201.

11. Оболонский А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 4. С. 168.

12. Винский Г.В. Моё время. СПб., 1914. С. 19.

13. Отчёт министерства юстиции за 1844 г. СПб., 1845. С. 63.

14. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего в РФ // Государство и право. 2003. № 9. С. 21.

15. Метушевская Т.И.Указ. соч. С. 135.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Правовое регулирование труда государственных служащих. Общие положения о прохождении службы и основания ее прекращения, законодательное регулирование Трудовым Кодексом Российской Федерации и Федеральным Законом. Основные права и обязанности чиновников.

курсовая работа , добавлен 27.08.2011


Теоретические основы правового статуса государственного служащего. Законодательные основы обязанностей государственных служащих, их характеристика. Характеристика инновационного проекта "Кодекс поведения государственных служащих в Российской Федерации".

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Правовое положение государственных служащих. Система центральной государственной службы Франции. Категории и жалование чиновников. Значение ранга в карьерном росте. Способы приёма на государственную службу. Система обучения государственных служащих.

презентация , добавлен 08.02.2017


Понятие трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан, его становления и развитие. Правовая характеристика служебных прав и обязанностей государственных служащих, особенности ограничений, связанных с ними, и защищенность.

дипломная работа , добавлен 07.07.2015


Правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации. Традиции и новации в правовом регулировании института дисциплинарной ответственности государственных чиновников. Направления профессионального развития кадрового потенциала.

дипломная работа , добавлен 25.04.2014


Каналы и инструменты рекрутирования молодых чиновников, анализ их представлений о механизмах карьерного роста. Критерии продвижения сотрудников внутри бюрократических организаций. Опыт управления карьерой государственных служащих в зарубежных странах.

курсовая работа , добавлен 09.07.2012


Становление и современное состояние системы материального стимулирования государственных служащих, пути ее реформирования. Функции и состав денежного содержания государственных служащих, мотивационные и компенсационные виды стимулирования, поощрения.

реферат , добавлен 18.01.2010


реферат , добавлен 21.12.2012


Понятие и виды государственных служащих, их функциональные особенности, полномочия и сфера деятельности. Сравнительная характеристика и специфика работы государственных и муниципальных служащих, правовое регулирование их пенсионного обеспечения.

курсовая работа , добавлен 27.04.2014


Классификация государственных служащих, их правовой статус в Российской Федерации. Источники законодательства о государственной службе, государственные гарантии при ее прохождении. Характеристика основных прав и обязанностей государственного служащего.

• Государственная служба в системе власти и государственного управления
  • Концепция дихотомии государственной власти
  • Политическая власть и государственная служба: общее и особенное
  • Государственное управление как основная функция государственной гражданской службы
• Теоретико-методологические основы государственной службы
  • Общенаучные подходы к теории государственной службы
    • Структура теории и методологии государственной службы
  • Понятие «государственная служба»
  • Характер государственной службы
    • Цели, задачи, функции государственной гражданской службы
• Государственная служба как социально- правовой институт и профессиональная служебная деятельность
  • Государственная служба как социальный институт
  • Государственная служба как правовой институт
  • Государственная служба как профессиональная служебная деятельность
    • Профессиональная деятельность применительно к государственной службе
• Система государственной службы Российской Федерации
  • Сущность и структура системы государственной службы современной России
  • Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации
• Федеральная государственная гражданская служба: сущность, структура, особенности
  • Федеральная государственная служба: понятие, отличительные черты, функции
  • Структура и особенности федеральной государственной службы
  • Специфика организации и функционирования гражданской службы в федеральных органах государственной власти
    • Государственная служба федеральной исполнительной власти
    • Государственная служба судебной ветви власти
• Государственная служба субъектов Российской Федерации
  • Конституционные основы функционирования органов государственной власти субъектов РФ
  • Правовое регулирование и организация государственной гражданской службы субъектов РФ
  • Сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ по вопросам государственной гражданской службы
    • Поступление (прием) на государственную гражданскую службу
    • Правовое положение гражданского служащего субъекта РФ
• Государственный служащий: понятие, классификация
  • Государственный служащий: понятие, признаки
  • Классификация государственных служащих Российской Федерации
• Должности государственной гражданской службы Российской Федерации
  • Должности государственной службы: понятие
    • Признаки государственной должности
  • Классификация должностей государственной гражданской службы Российской Федерации
    • Квалификационные требования к должностям
  • Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы
• Прохождение государственной гражданской службы
  • Теоретические основы прохождения государственной службы
  • Основные типы процесса прохождения государственной службы
  • Правовые и организационные основы прохождения государственной службы Российской Федерации
    • Организация прохождения государственной службы
• Социальный и правовой статус государственного служащего России
  • Статус государственного служащего: понятие и классификация
  • Сущность и признаки социального статуса государственного служащего
  • Правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации
    • Основные обязанности гражданского служащего
    • Ограничения, связанные с гражданской службой
    • Запреты, связанные с гражданской службой
• Государственные гарантии и ответственность на гражданской службе Российской Федерации
  • Основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих
  • Поощрения и дисциплинарные взыскания на гражданской службе
• Управление государственной службой
  • Концептуальные основы управления государственной службой
    • Субъекты и объекты управления
  • Система управления государственной службой Российской Федерации
    • Федеральный уровень управления
    • Уровень управления субъектов РФ
  • Повышение эффективности системы управления государственной службой России
• Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации
  • Теоретические основы реформирования государственной службы
  • Правовые основы реформирования системы государственной службы современной России. Федеральная программа реформирования
  • Основные направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации
  • Проблемы и перспективы развития государственной гражданской службы Российской Федерации
• Государственная кадровая политика и кадровая доктрина
  • Теоретические основы государственной кадровой политики
  • Приоритетные направления государственной кадровой политики Российской Федерации
  • Кадровая доктрина. Проблемы государственной кадровой политики в современной России
• Правовые основы и субъектно-объектная база государственной кадровой политики
  • Правовые основы государственной кадровой политики и кадровой деятельности современной России
  • Субъекты и объекты государственной кадровой политики
    • Объекты государственной кадровой политики
• Основные принципы и механизмы реализации государственной кадровой политики
  • Основные принципы реализации государственной кадровой политики
  • Механизмы реализации государственной кадровой политики в системе государственного управления
    • Механизм нормативно-правового обеспечения кадровой политики
    • Механизм организационного обеспечения кадровой политики
    • Научно-исследовательский механизм кадровой политики
• Государственная кадровая политика в системе государственной гражданской службы
  • Сущность, задачи и принципы кадровой политики
  • Приоритетные направления кадровой политики и кадровой работы
  • Развитие кадрового состава гражданской службы Российской Федерации
• Кадровая работа и кадровая служба государственного органа
  • Кадровая работа в государственном органе: сущность и содержание
  • Кадровая служба государственного органа
• Формирование кадрового состава гражданской службы
  • Квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы
  • Теоретические и организационные основы отбора персонала
  • Способы замещения государственных должностей
• Кадровые технологии оценки персонала государственной гражданской службы
  • Теоретические основы оценки персонала государственной службы
    • Методика оценки персонала государственной службы
  • Конкурс и испытание при поступлении на гражданскую службу
  • Аттестация на гражданской службе
    • Квалификационный экзамен гражданских служащих
• Формирование и подготовка кадрового резерва на государственной службе
  • Концептуальные, правовые и организационные основы формирования кадрового резерва
  • Порядок формирования и подготовки кадрового резерва
  • Особенности формирования резерва управленческих кадров
    • Программа формирования резерва управленческих кадров города Москвы
• Управление служебно-деловой карьерой
  • Служебно-деловая карьера: сущность, классификация, этапы
    • Продвижение по службе
  • Стратегия, тактика и технологии управления служебно-деловой карьерой
    • Кадровые технологии
  • Факторы служебного роста
• Профессиональное развитие. Дополнительное профессиональное образование кадров гражданской службы
  • Правовая база и принципы профессионального развития гражданских служащих
  • Организация дополнительного профессионального образования
  • Государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих
• Коррупция в органах государственной власти
  • Сущность коррупции как социального явления
    • Аспекты коррупции
  • Причины и формы распространения коррупции в органах государственной власти
    • Формы проявления коррупции
  • Правые основы и меры противодействия коррупции в системе государственной службы
  • Организационные меры противодействия коррупции на государственной службе
• Нравственные основы государственной службы и кадровой политики
  • Нравственные принципы кадровой политики и служебной деятельности государственных служащих
  • Требования к служебному поведению гражданских служащих. Урегулирование конфликта интересов
  • Принцип служения государству и обществу
  • Нравственные проблемы государственных служащих
• Зарубежный опыт государственной службы и кадровой политики
  • Современный европейский опыт организации государственной гражданской службы
    • Государственная гражданская служба в Великобритании
    • Государственная гражданская служба во Франции
    • Государственная гражданская служба в ФРГ
  • Управление государственной службой в зарубежных странах
  • Кадровый менеджмент на государственной службе в странах Запада
    • Кадровая политика на государственной службе во Франции
    • Кадровая политика на государственной службе в Великобритании
    • Кадровая политика в сфере государственной службы в США
  • Современный зарубежный опыт формирования кадрового резерва на государственной службе
• Опыт государственной службы и кадровой политики России
  • Государственная служба в царской России
  • Карьерная политика и прохождение государственной службы в царской России
  • Государственная служба в партийно-советский период

Карьерная политика и прохождение государственной службы в царской России

Государственная политика в Российской империи характеризовалась жестким централизмом в подборе и расстановке чиновников государственного аппарата всех уровней и представляла собой стратегию российского монарха, его окружения и высших государственных органов страны по формированию, востребованию, расстановке и рациональному использованию кадрового потенциала Российской империи в целях укрепления государства и решения общегосударственных задач.

Ее характерными чертами были:

• этатизм и жесткий централизм;
• развитость нормативно-правовых и организационных основ;
• продворянская направленность, закрытость и недемократизм;
• единство для всей России;
• перспективность и стабильность, нацеленность на укомплектование профессиональными кадрами всех участков системы государственного управления;
• контроль и высокий уровень ответственности управляющих кадров;
• высокий нравственный ориентир - служение государю и Отечеству.

Карьерная политика была нацелена на подбор и расстановку профессиональных чиновников. Одной из ее основных задач валялось профессиональное развитие служащих, содействие в осуществлении служебного продвижения чиновников.

В соответствии с Табелью о рангах имевший чин служащий гражданского ведомства стал именоваться чиновником. Закон определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Основой служебного продвижения стали личные заслуги, способности, знания, опыт, профессиональная пригодность. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нанесен тяжелый удар, но повторы этого традиционного порядка происходили и в послепетровское время.

Государственные служащие подразделялись на две основные группы. Первую группу составляли табельные чиновники 14 классов. Вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей Табели. Эта группа состояла из низших служащих, не вошедших в сетку 14 классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» как начальной ступени государственной гражданской службы.

Табель о рангах представляла собой законодательный акт принципиального знамения для организации и функционирования государственной службы России. С введением Табели кардинально изменились принципы организации государственной службы, повысилась эффективность в решении масштабных и сложных задач государственного управления. С принятием этого закона было создано правовое основание для выделения государственной службы в самостоятельную сферу профессиональной административно-управленческой деятельности и формирования служащих в качестве особой профессионально-социальной группы.

Немаловажно и то, что сама государственная служба была поставлена на прочный юридический фундамент, регулировалась государственным законодательством и в меньшей степени зависела от текущих установлений субъекта верховной власти.

Табелью о рангах государь-реформатор создал мощный механизм регулирования государственной службы. Он действовал почти два столетия и, следовательно, имеет прямое отношение к крупным позитивным изменениям, которые происходили в политической, экономической, социальной, культурной и других сферах жизни российского общества XVIII-XIX вв.

Аппарат чиновников увеличивался вместе с территориальным расширением российского государства и усложнением государственного управления. В связи с петровскими административными реформами численность гражданских служащих возросла примерно до 5-6 тыс. человек. В середине XVIII а, по данным переписи Сената в органах государственной власти на службе находилось 145 чиновников 1-5-го классов. 562 - 6-8-го классов и 1344 - 9-14-го классов. Наряду с этим в государственном аппарате числилось 5379 канцелярских служителей. Таким образом, общая численность гражданских служащих составляла около 7,5 тыс. человек.

Губернская реформа екатерининского времени 1775 г. с ее увеличением числа губерний до 50 сопровождалась дальнейшим расширением чиновничьего корпуса. Его общая численность в конце XVIII в. достигла 16 тыс. человек. Создание в соответствии с административными реформами 1802-1811 гг. 11 министерств с их аппаратом, неуклонное увеличение сети губерний, интенсивная бюрократизация государственного управления в николаевское и более позднее время и другие факторы обусловили дальнейший рост численности корпуса гражданских служащих.

За первую половину XIX в. произошло четырехкратное увеличение численности чиновников: к 1850-м годам она составляла почти 62 тыс. человек, в том числе 1691 человек имели чины 2-1-го классов, 8880 человек относились к чинам 8-6-го классов и 50 877 человек валялись чиновниками 14-9-го классов. В 1860-е годы состав гражданских служащих увеличился почти наполовину и превышал 90 тыс. человек. Активный рост численности чиновничества был характерен для второй половины XIX в.

В 1903 г. чиновничий корпус в России составлял почти 385 тыс. человек. Вместе с нетабельными «канцелярскими служителями» служащих гражданской службы было свыше полумиллиона человек. Характерно, что если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 жителей, то в 1909 г. это соотношение уже выражалось как 1:335. Словом, в течение XIX в. численность служащих государственных учреждений увеличилось в 7 раз. По отношению к общей численности населения страны в сравнении со многими европейскими государствами удельный все корпуса государственных служащих России был незначительным. По данным на 1763 г., в Пруссии соответственно ее территории численность чиновников в 15 раз превосходила их численность в России. К началу второй половины XIX в. на 10 тыс. российского населения приходилось 12-13 чиновников, что в 3-4 раза меньше, чем в государствах Западной Европы.

Итогом петровских административных реформ стало четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности.

Важным результатом указанных преобразований стал переход к постоянным должностям, их окончательное утверждение в государственном аппарате. Служебные поручения стали постоянными и нашли воплощение в институте государственной должности.

Прохождение государственной службы было поставлено на правовую основу. Прохождение государственной службы в то время (как и сейчас) включало в себя три составляющих этапа: прием на службу, нахождение на службе (служебная карьера), уход со службы (прекращение).

Прием на государственную гражданскую службу определялся правилами, которые включали в себя сословное происхождение, образование (уровень знаний), способности. Табель о рангах имела дворянскую направленность. Она отвечала интересам в первую очередь дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору. Созданием преимущественно дворянской по своему составу бюрократии петровский законодательный акт обеспечивал политическое господство дворянства. Генеральный регламент, Табель о рангах, более поздние уставы о гражданской службе предоставляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях. Тем самым дворянству как правящему сословию обеспечивались политические преимущества и другие привилегии.

Однако укомплектовать управленческий аппарат только дворянами было невозможно. Возникла необходимость дополнить его способными выходцами из других сословий. Кроме дворян на классные должности разрешалось принимать детей из среды духовенства, детей не имевших чина канцелярских служащих, художников, купцов первой гильдии.

По признаку происхождения запрещалось принимать на гражданскую службу купцов второй и третьей гильдий и их детей, крестьян-вольноотпущенников и их детей, мещан и вообще лиц податных сословий, военнослужащих-отставников из числа недворян и нижних чинов и их детей, иностранных подданных, кроме ученых и учебных должностей.

Принцип сословного подхода при приеме на государственную службу формально был отменен только в начале XX в. В 1906 г., 5 октября, Николаем II был издан указ Сенату, согласно которому «российским подданным» предоставлялись, «безразлично от их происхождения», равные права в отношении государственной службы. Уставы делали исключение для лиц, окончивших университеты и некоторые другие учебные заведения. Тем самым расширялись сословные рамки государственной службы.

Привлечению недворян в административные органы способствовало уставное положение, согласно которому за получение первого классного чина 14-го класса служащему жаловалось личное дворянство, а 8-й класс иерархии гражданских служащих предоставлял права потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями. Правда, для достижения этой привлекательной цели лицам недворянского происхождения приходилось преодолевать многочисленные барьеры. Для получения чина 8-го класса, в частности, сроки его выслуги в 9-м классе у чиновников из других сословий были в четыре раза дальше, чем у служащих-дворян. Причем получение статуса личного и потомственного дворянина все более усложнялось. В 1856 г. личное дворянство стало жаловаться только с получением чина 9-го класса, т.е. титулярного советника. Законодательными актами 1856 г. права потомственного дворянина давал уже 5-й класс, а позднее - даже 4-й класс иерархии чиновников.

Прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, но только на неклассных (нетабельных) должностях.

Комплектование государственного аппарата проводилось официально независимо от национальной принадлежности и верования. В ст. 2 «Устава о службе гражданской» 1832 г. указывалось, что «различие вероисповедания или племени» не могут быть препятствием для приема на государственную службу. Однако на право поступления на гражданскую службу оказывали влияние известные принципы официальной правительственной политики: православие, самодержавие, народность. Отсюда исходили определенные ограничения для «инородцев».

Порядок приема на гражданскую службу требовал от кандидата на должность подачи прошения, предъявления ряда документов (в частности, об образовании) и заполнения типовой анкеты. В анкете он сообщал о своем происхождении, образовании и возрасте, отвечал на вопросы, не привлекался ли к судебной ответственности. не находился ли под надзором полиции др. При переходе из одного ведомства в другое чиновник представлял с прежнего места работы аттестат, в котором отмечались все занимаемые им ранее служебные должности.

Вступающие в государственную должность принимали присягу государю и Отечеству. В июне 1917 г. Петром I, в частности, был принят специальный указ «О присяге на верность службы», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей». Присягу принимали члены возникших позднее Государственного совета. Комитета министров. Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.

Порядок приема на штатные должности в административные органы предусматривал в ряде случаев прохождение претендентами на вакантные места специального испытательного срока. За это время вывалялись профессиональный уровень и общая подготовленность к исполнению должностных обязанностей. В Положении Комитета министров «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» (март 1853 г.) устанавливалось, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев.

С учетом сферы деятельности министерства разрабатывали собственные положения об испытаниях при приеме на службу. Подобного рода положение в 1846 г. было принято, например. Министерством народного просвещения. Оно касалось учителей уездных училищ, дворянских институтов и гимназий, приходских и начальных училищ, учителей иностранного языка, чистописания, рисования и черчения во всех учебных заведениях. Положением вводилось правило, согласно которому назначению на учительскую должность должны были предшествовать специальные испытания - общие или частные.

Первые назначались для тех кандидатов на учительские места, кто не имел аттестатов об окончании учебных заведений. В этой связи они проходили испытания по всем предметам, входившим в их программу. Частные испытания проводились для лиц, получивших образование в одном из государственных учебных заведений. Они ограничивались предметами, преподавать которые намеревались кандидаты на учительские должности.

Дополнительные условия выдвигались при приеме в центральные государственные органы. В 1837 г. Сенат запретил принимать сразу в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений, дающих право на классные должности в административных учреждениях. Для назначения на должности в центральные учреждения от них требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских администрациях или приравненных к ним управленческих структурах.

Это требование не распространялось на должности в ведомствах иностранных дел, науки, здравоохранения и народного просвещения. Оно не касалось граждан, получивших ученые степени докторов, магистров и кандидатов, и вообще лиц, имевших право на производство в чины 8-го и 9-го классов.

В связи с исключительно высокой ролью государства в обществе в России утвердились одновременно две системы прохождения государственной службы - карьерная и патронатная. Дополняя друг друга, они характеризовались формированием стабильного корпуса карьерных служащих-чиновников, посвящавших всю свою жизнь постоянной службе в административно-политических органах и занимавших особое положение в обществе.

При этой системе служащие, получившие необходимую образовательную подготовку, делали карьеру, наращивая свой профессиональный потенциал и поднимаясь по иерархической лестнице чинов и должностей. С поступлением на службу чиновник связывал себя с государством определенными обязательствами.

В российском монархическом государстве с его традиционным волюнтаризмом начальства в решении служебной судьбы чиновников, при практическом отсутствии механизма защиты прав служащих на карьеру вряд ли субъект верховной власти имел разработанную карьерную стратегию. Деятельность по управлению корпусом государственных служащих свидетельствует о наличии лишь элементов карьерной стратегии государства.

К элементам карьерной стратегии можно отнести разработку законодательных основ, которые формировали и регулировали действие механизма реализации карьеры служащих наиболее высокого профессионального уровня, непрерывно повышавших знания и умения в избранной отрасли государственного управления. В связи со спецификой России одним из постоянных компонентов карьерной стратегии монархического правительства было обеспечение преимущественных условий для успешной карьеры представителям дворянства как правящего сословия.

Утверждение государственной службы карьерного типа в условиях государства, характерной чертой которого была бюрократизация государственного аппарата, имело одним из последствий то, что в практике государственной службы России большее распространение получило представление о карьере как продвижении вверх по чиновной иерархической лестнице. Широкое же понимание карьеры, включавшее в себя также последовательность этапов профессионального развития и постоянное повышение потенциала служащих как специалистов управления, не было доминирующим.

Узкое понимание карьеры было положено в основу всей досоветской правительственной карьерной тактики с характерным для нее механизмом осуществления карьеры. Этот механизм включал условия начала и прекращения службы, порядок ее прохождения, основания и процедуры повышения в чине и должности, технологию стимулирования служебного продвижения, контроль за повышением статуса в официальной иерархии при строгом соблюдении установленных правил и др.

В российском историческом опыте управления корпусом государственных служащих заслуживает внимания ряд моментов организации служебной карьеры.

Прежде всего, представляет интерес практика правового регулирования карьеры. Со времени возникновения и официального признания чиновничества как особой категории государственных служащих в начале XVIII в. правительство активно создавало законодательную базу, посредством которой оно могло оказывать постоянное влияние на прохождение службы служащих всех уровней административно-политических органов.

Наряду с Табелью о рангах в нормативно-правовую базу, на основе которой регулировалась карьерная стратегия и тактика правительства, входили Основные законы Российской империи, петровский «Генеральный регламент, или Устав» (1720), «Устав о службе гражданской» (1832), «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834), «Положение об инспекторском департаменте гражданского ведомства» (1846) и другие многочисленные нормативные акты верховной власти, Государственного совета, Комитета министров, Сената.

В комплексе основополагающих юридических документов о государственной службе значительную роль играла «Общая роспись начальствующих и всех должностных лиц Российской Империи». Она была составлена на основе именных указов Николая 1 от 31 мая и 20 ноября 1835 г. и вошла как приложение в Свод российских законов, изданный в 1857 г. Это расписание классных должностей усовершенствовало известную Табель о рангах, в которой имелось смешение распределенных по классам должностей и чинов.

Регламенты, положения и другие нормативные документы российского правительства устанавливали правовые, организационные и социальные основы формирования и функционирования корпуса государственных служащих. Они оказывали регулирующее воздействие на их служебную карьеру, определяли официальный статус должности на основании ее причисления к тому или иному классу и личный статус должностного лица в зависимости от чина и отмеченных государством заслуг в виде орденов, почетных званий и др.

Другим важным звеном опыта организации карьеры служащих является деятельность органов управления государственной службой, в компетенцию которых помимо широкого круга других проблем входили постоянное наблюдение и контроль за прохождением службы в соответствии с действующим законом.

Такие кадровые структуры, как Инспекторский департамент Первого отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, Комитет о службе чинов гражданского ведомства, департаменты общих дел министерств и ведомств, оказывали регламентирующее влияние на развитие карьеры служащих. Это влияние оказывалось на всех основных этапах, т.е. при поступлении на службу, ее прохождении с повышением в чинах и должностях при определенных объективных и субъективных обстоятельствах, прекращении государственной службы в форме отставки или увольнения.

Среди других элементов опыта организации карьеры в системе государственной службы России заслуживает внимания порядок производства в чины и назначения на должности. Уже в указах Петра I были определены квалификационные требования, в соответствии с которыми чиновники могли рассчитывать на служебное продвижение. К ним относились: образование, прохождение службы от низших ее ступеней к более высокой, накопленные управленческие знания и умения, стаж работы на административных должностях, успешное исполнение обязанностей на предшествующих участках управления, заслуги перед государством при выполнении правительственных поручений и др.

В послепетровское время правила производства в чины и назначения на должности совершенствовались и получили более или менее окончательное оформление в «Положении о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834), а затем в Уставе о гражданской службе. В этих документах устанавливалось два вида оснований для повышения по службе: «усердное и похвальное» отправление службы в порядке выслуги лет; особые отличия в делах для «пользы» государства, свидетельствовавшие «об особенных трудах и достоинствах» чиновника.

Служебная карьера первого типа была связана с тем, что при успешной службе и «доброй нравственности» служащие приобретали право на присвоение очередного более высокого чина за выслугу лет. Чиновники производились в чины с 14-го по 10-й класс через три года. Для приобретения чинов с 10-го по 5-й класс необходимо было прослужить четыре-шесть лет. Для представления к производству в чины выше статского советника, т.е. с 4-го по 1-й класс, какого-либо служебного срока не устанавливалось, и их пожалование полностью передавалось на усмотрение государя.

Особенность производства в чины за «отличия» состояла главным образом в сокращении срока службы в рамках соответствующих классов. Для «отличившихся» чиновников выслуга лет по сравнению с общим сроком уменьшалась при производстве в чины с 14-го по 9-й класс до двух лет. Сроки производства в чины за отличия с 8-го по 5-й класс сокращались на один год. Канцелярским служащим, не входившим в 14 классов, также предоставлялась возможность посредством длительной службы (12 лет и более) и с помощью «отличий» приобрести право на получение первого классного чина коллежского регистратора.

Сенат разрешал кадровым подразделениям министерств и губернских правлений выдвигать «отличившихся» на замещение вакантных должностей 14-го класса на конкурсной основе. Назначение на должность этого класса открывало перед бывшими канцелярскими служащими возможность для осуществления карьеры уже в составе классного чиновничества.

Если не учитывать комплекса объективных и субъективных факторов, влияющих на ход служебной карьеры, то в соответствии с установленными «Положением о производстве в чины» общими сроками служащие были в состоянии пройти службу с 14-го по 5-й класс включительно по выслуге лет за 24-26 лет.

В служебной карьере чиновников отчетливо различались вертикальная и горизонтальная карьеры, а также имели место сочетания первой и второй. В качестве примера вертикальной карьеры может быть представлен служебный путь известного деятеля екатерининской и александровской эпох Д.П. Трощинского. Вначале мелкий чиновник Малороссийской коллегии, затем заведующий канцелярией генерал-губернатора, советник Почтового управления, управляющий канцелярией коллегии иностранных дел, статс-секретарь (1793), директор почт и член Государственного совета (1801) и, наконец, министр юстиции (1814).

Показательна вертикальная карьера В.П. Кочубея (1768-1834): чиновник дипломатической миссии в Швеции, посланник в Турции, член коллегии иностранных дел, член Государственного совета, министр внутренних дел (1802), председатель департамента гражданских и духовных дел Государственного совета, снова министр внутренних дел. В.П. Кочубей, возведенный в графское и княжеское достоинства завершил свою служебную карьеру в должности председателя Государственного совета (1827).

Достаточно широкое распространение получила практика горизонтальной карьеры. Она использовалась, в частности, в отношении губернаторов, вице-губернаторов, управляющих казенными палатами и целого ряда других должностей. Так, Т.Н. Тутолмин, назначенный Екатериной II правителем Тверского наместничества (1775), затем находился во главе управления Новороссийского края (1779), был правителем Архангельского наместничества (1784). Минского и Волынского наместничеств (1795), правителем Подольского наместничества (1796) и генерал-губернатором этой области. Последней административной должностью в горизонтальной карьере Т.И. Тутолмина была должность московского генерал-губернатора (1806-1809).

Герой Отечественной войны 1812 г. генерал А.Н. Бахметов в послевоенный период значительное время работал на губернаторской должности в Нижнем Новгороде. Казани, Пензе и Симбирске. Видный администратор николаевского времени А.Н. Муравьев с 1828 г. был председателем иркутского губернского правления, позднее последовательно занимал должности тобольского губернатора и нижегородского губернатора. Посредством горизонтальной карьеры должностных лиц такого уровня правительство решало ряд вопросов кадровой работы, в том числе использовало опытных губернаторов для укрепления губернского руководства в соответствующих регионах, расширяло их административный опыт на «трудных» губерниях, не позволяло «заболеть» местничеством, поощряло выдвижением на должности губернаторов в центральные губернии.

Какие факторы влияли на карьеру государственных служащих? В течение XVIII - первой половины XIX в. в служебной карьере огромную роль играло сословное происхождение. Уставы о гражданской службе того времени предоставляли дворянскому сословию льготные права для получения чинов и должностей. Для приобретения чина 8-го класса сроки его выслуги в 9-м классе у чиновников, вышедших из других сословий, были в 4 раза продолжительнее, чем у государственных служащих дворянского происхождения. Данные переписи чиновников 1754-1756 гг. показывают, что высшая бюрократия России, включавшая лиц 4-1-го классов, состояла главным образом из представителей потомственного дворянства.

До середины XIX в. дворяне пользовались особыми преимуществами в получении чинов и должностей на государственной службе. И даже в конце 1850-х годов, несмотря на то, что среди классных чиновников дворяне составляли лишь 30%, на их долю приходилось более 75% всех высших должностей. Все это свидетельствует о том, что правительство делало все возможное для сохранения командных постов государственного аппарата в руках дворянства и создавало им благоприятные условия для ускоренной карьеры. Сословные привилегии в прохождении государственной службы были формально отменены лишь в 1906 г.

Непременным требованием, которым определялось право поступления на государственную службу и служебного продвижения, являлось образование. Это требование становилось особенно приоритетным, когда страна вступала в периоды социально-экономических реформ и резко возрастала потребность в их кадровом обеспечении. Так было в ходе петровских и екатерининских реформ. Такое же положение сложилось в условиях реформирования государственного управления в первые десятилетия и во второй половине XIX в.

Правительство делало довольно решительные шаги по стимулированию чиновников к получению высшего и среднего образования. В указе «Об устройстве училищ» 1803 г. условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других знаний, определялось окончание государственного или частного училища. Через семь лет, в 1809 г., появился еще более жесткий указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытании в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники». По этому указу для получения чина коллежского асессора (8-й класс) все претендующие на данный чин должны были представить свидетельство об учебе в одном из российских университетов или успешном прохождении экзаменов по университетской программе.

Как подчеркивалось в указе, «никто не будет произведен в чин Коллежского Асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в Титулярных Советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам. Гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрение в своем знании».

Высшее образование, согласно указу, стало одним из условий производства в чин статского советника (5-й класс). Одна лишь выслуга лет признавалась недостаточной для получения этого чина. В группу документов, на основании которых чиновник мог быть представлен к чину статского советника, были включены как обязательные: свидетельство о не менее чем десятилетней службе «с ревностью и усердием»; удостоверение о его работе, по крайней мере два года советником, прокурором или правителем канцелярии; аттестат университета «об успешном учении или испытании его в науках, Гражданской службе свойственных» и др.

Указ вызвал недовольство и прямое сопротивление со стороны бюрократии, усмотревшей в нем серьезное препятствие для гарантированного получения очередных чинов за выслугу лет. К тому же для практической реализации указа в большинстве губерний не было необходимых условий ввиду отсутствия университетов. Эти обстоятельства обусловили непоследовательность в выполнении указа, частые отступления от его требований при производстве в чины уже в царствование Александра I. В 1834 г. указ был отменен.

Следует отметить, что указ содержал противоречия, имел серьезные изъяны. Цель его состояла в том, чтобы государственные должности замешали образованные, профессионально подготовленные люди. Вместо этого на практике получилось, что испытания проводились не для приобретения права назначения на должности, а для получения более высокого табельного чина. Не случайно современники называли указ 1809 г. указом «об экзамене на чин». В целом отмена этого указа не способствовала повышению образования чиновничества. Напротив, она содействовала тому, что многие должности замешались служащими, не имевшими профессионального профильного образования.

В целом же образование всегда было важным критерием степени пригодности к государственной службе. В «Положении о порядке производства в чины по гражданской службе» 1834 г. все чиновники подразделялись на три разряда: окончивших высшие, средние и низшие учебные заведения или получивших образование на дому. Для каждого разряда устанавливались разные сроки производства в чины. Причисленные к третьему разряду после сдачи необходимых экзаменов получали права прохождения службы второго, а затем и первого разрядов.

В практике формирования административного персонала заслуживает внимания то, что правительство поощряло поступление на государственную службу лиц с высшим образованием. Выпускники университетов, Высшего училища правоведения. Пажеского корпуса и ряда других специализированных высших учебных заведений начинали статскую (гражданскую) службу в чинах с 14-го по 9-й класс. Особо ценились выпускники Царскосельского лицея.

Благоприятные служебные условия создавались для лиц, получивших в университете ученые степени. По уставу о гражданской службе кандидаты наук принимались в административные органы с производством в чин не ниже коллежского секретаря, т.е. становились чиновниками 10-го класса. Вышедшие из университета с ученой степенью магистра получали в государственных учреждениях сразу чин 9-го класса и начинали службу в звании титулярного советника. Что касается граждан, пришедших на службу со степенью доктора, то специалисты такой квалификации становились чиновниками высокого 8-го класса и приобретали право потомственного дворянства.

Непременным фактором успешной карьеры государственных служащих был опыт административно-управленческой роботы, приобретенный при последовательном прохождении службы от низших до все более высоких должностных постов. Уже в петровском Генеральном регламенте (1720) президентам и вице-президентам отраслевых коллегий вменялось в обязанность повседневно заботиться о том, чтобы в канцелярии и конторы принимались лица, которые обладали необходимыми знаниями и опытом по профилю вакантной управленческой должности.

Это положение было законодательно закреплено, в частности, правительственным указом 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские асессоры и Статские советники».

В указе устанавливалось, что служащие могут быть представлены к упомянутым чинам не иначе как при «полной выслуге положенных лет» и в неразрывной связи со «свидетельствами об отличном усердии и делах, особенного одобрения застуживающих».

Стаж работы, чины и должности обязательно учитывались в таком элементе карьеры, как награждение орденами, присвоение почетных званий. Служащие государственного аппарата, занявшие в карьерном продвижении по крайней мере должности 8-5-го классов, за тридцатипятилетнюю службу награждались орденами Святого Владимира 4-й степени, а за меньшие сроки - орденом Святой Анны 3-й степени. Длительное «беспорочное и продолжительное служение» отмечалось Знаком отличия беспорочной службы разных степеней.

На служебную карьеру оказывала влияние степень соответствия деловых качеств тому типу чиновника который отвечал требованиям системы управления самодержавной власти. В атмосфере административно-бюрократической управленческой системы кроме профессиональных знаний, опыта управленческой работы, организаторских способностей особое значение приобретали исполнительность, «усердие» в выполнении распоряжений вышестоящих органов и должностных лиц, неукоснительное соблюдение порядка реализации указов, полное подчинение воле начальства, недопущение какого-либо отклонения от приказов свыше.

По признанию видных деятелей реформаторской эпохи 1860-1870-х годов министра внутренних дел П.А. Валуева и военного министра Д.А. Малютина оставивших дневниковые записи, в условиях авторитарно-бюрократического аппарата с его культом вышестоящего начальника чиновник мог рассчитывать на успешную карьеру в том случае, если полностью отказывался от самостоятельности в суждениях ее и сосредоточивал свои знания и способности на реализации указаний начальства. Для карьеры в большей степени нужны были не профессиональная эрудиция, не творческое собственномыслие и организаторский потенциал, а способность к повиновению, безоговорочная исполнительность, согласие с ролью механизма в машине государственного аппарата, умение приспособляться к мышлению, воле и стилю высших чиновников.

Одним из факторов последовательного продвижения по службе и в целом удачной карьеры были близость к начальствующим должностными лицам, особенно к царствующему дому, способность удостоиться их покровительства. Так, Д.П. Трощинский был обязан своей успешной карьерой покровительству екатерининского канцлера А.А. Безбородко. Звезда М.М. Сперанского начала подниматься при участии князя А.Б. Куракина и графа В.П. Кочубея. Исполнительность, работоспособность, умение организовывать дело были бы недостаточны для блестящей карьеры А.А. Аракчеева (ставшего в 26 лет генерал-майором, в 30 лет - графом, в 39 лет - военным министром) без его близости к Павлу I и Александру I.

Их благосклонность к себе он умел сохранить в течение всего царствования этих монархов. Попав по рекомендации Н.М. Карамзина в пате зрения Николая I. чиновник управления Министерства внутренних дел Д.Н. Блудов сделал завидную в глазах современников карьеру. В 1826 г. Д.Н. Блудов - товарищ министра народного просвещения, в 1828 г. - главноуправляющий в Министерстве внутренних дел, в 1832 г. - министр внутренних дел, в 1856 г. - председатель Государственного совета и Комитета министров. В отмеченных выше успешных служебных карьерах, как и в сотнях других, наряду с общими для всех факторами большое, если не решающее, значение имело покровительство «властей предержащих.

В общей сложности комплекс факторов, определявших характер карьеры государственных служащих, был шире выше отмеченных. До первой половины XIX в. большой все имели размеры земельных владений дворян, принадлежность к титулованному аристократическому роду, наличие у чиновников, особенно высшей бюрократии, почетных российских орденов.

В связи с появлением новых отраслей хозяйства и развитием рыночных отношении задачи государственного управления все более усложнялись, и поэтому в карьере служащих возрастало значение фактора профессионализма. Острая потребность в специалистах вынуждала министерства и ведомства назначать многих лиц на ответственные должности в обход жестких правил о гражданской службе. В частности, в конце 1880-х годов министр финансов добился назначения С.Ю. Витте директором департамента железнодорожных дел (4-й класс), что согласно правилам было «не по чину», поскольку до этого выдвижения новый директор имел чин лишь 9-го класса. Таким образом, факторы карьеры государственных служащих влияли на нее во взаимосвязи, но разное время отдельные факторы имели различный удельный все.

Организация прохождения службы включала в себя такую ее ступень, как освобождение чиновников от занимаемых должностей, основанное на нормативно-правовой базе. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В увольнении не могло быть отказано, кроме тех случаев, когда чиновники были обязаны прослужить в государственных учреждениях определенный срок. После подачи прошения служащий продолжал исполнять должностные обязанности до решения вопроса об его увольнении в вышестоящих инстанциях. Уходящим со службы по собственному желанию предоставлялось право просить о производстве их в следующий чин, если они выслужили положенное по уставу число лет.

Вместе с тем положения и уставы о гражданской службе давали начальствующим лицам полномочия увольнять служащих с работы без их прошения об отставке. Причинами увольнения могли быть несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и другие. В 1849 г. Комитет министров принял специальное положение «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью».

По этому положению руководство министерств, ведомств и учреждений получило право увольнять служащих не за проступки или предосудительное поведение, а «единственно по неспособности к занимаемому месту». Правда, в документе разъяснялось, что признанные «неспособными» чиновники не исключались полностью из системы государственной службы. В их аттестатах указывалось, что они уволены именно с последней занимаемой ими должности «для определения к другим делам». Такого рода запись давала право назначения на другие должности в данном или другом министерстве.

В соответствии с нормативным актом Комитета министров 1851 г. подлежали увольнению со службы чиновники, совершившие должностные преступления. При этом приказом по гражданскому ведомству за тяжкие преступления они на основе судебного приговора «исключались со службы» с запрещением дальнейшего их использования в административных учреждениях. Другие служебные преступления влекли за собой «отрешение» или «удаление от должности». Последнее наказание лишало чиновников права поступать на государственную или общественную службу в течение трех лет. В случае обращения чиновников об определении на какую-либо должность после трехлетнего срока ведомства принявшие эти ходатайства к рассмотрению, могли ответить на них положительно только после предварительного согласия Инспекторского департамента императорской канцелярии.

Наряду с этим чиновники подлежали увольнению с работы и в том случае, если начальство признавало их «неблагонадежными». В ноябре 1850 г. Николай I утвердил «Порядок увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников». Зачисление тех или иных служащих в разряд «неблагонадежных» полностью отдавалось на усмотрение начальства. Выводы о неблагонадежности мотивировались признаками, которые не были четко определены и тем самым создавали возможность для произвола и злоупотреблений. Основанием для подобной квалификации чиновников могли быть должностные преступления и проступки, неспособность к исполнению обязанностей.

Администрации предоставлялось также право увольнять служащих по подозрению в виновности, «которая не может быть доказана фактами». Служащие могли потерять работу и в том случае, если у начальства возникали сомнения в их «верности службе» или предположения об их связи с тайными обществами и вообще по причине «убеждения начальства» в том, что эти чиновники почему-либо неблагонадежны. В связи с последними мотивами начальству давались полномочия «увольнять по своему усмотрению и без просьбы их», «во всякое время года», причем в аттестатах служащих не указывались причины увольнения.

Жалобы уваленных «неблагонадежных» чиновников и их просьбы о восстановлении в прежних должностях предписывалось оставлять без внимания и не принимать к рассмотрению ни в Сенате, ни в Комиссии прошений. Эти чиновники могли быть приняты на другую службу под личную ответственность руководителей ведомств и учреждений и только по согласованию с Инспекторским департаментом императорской канцелярии.

Заслуживает внимания система назначения на должности и продвижения по службе в зависимости от степени и профиля образования, профессионального опыта и выслуги лет, деловых и нравственных качеств, особые заслуги перед государством. Представляют интерес принесение присяги при поступлении на гражданскую службу, практика испытательного срока, введение специальных экзаменов перед утверждением в должности, учреждение института «кандидатов» на выдвижение и изучение ими предстоящей сферы управления, обязательное происхождение всех служебных степеней в чиновной иерархии, порядок увольнения со службы.

В то же время нельзя не видеть, что практика подбора и выдвижения на должности несла на себе печать официальной политики и находилась под тяжелым прессом бюрократической управленческой системы. Организация приема на службу в государственный аппарат исключала равный доступ граждан к государственной службе, лишала права работы в административных органах целые сословия, не допускала гласности в процедуре замещения вакантных мест и, следовательно, не была демократической.

На этой почве возникли и распространились следующие пороки государственной службы и кадровой политики: сословность в подборе, расстановке, служебном росте чиновников; отсутствие равного доступа граждан к государственной службе; закрытость выдвижения и назначения на должности; широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, производстве в чины. Очевидными недостатками монархической кадровой политики и деятельности были их недемократизм, диктат власти, закрытый характер, неподконтрольность обществу.

по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX - начала XX вв.»

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

На правах рукописи

Квасов Дмитрий Александрович

Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX -начала XX вв.

Специальность: 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Москва 2005

Диссертация выполнена в Центре теории и истории права и государства Института государства и права Российской Академии Наук

Научный руководитель: Кандидат юридических наук,

профессор Ефремова H.H.

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Кандидат юридических наук, Кодан С.В.

Доктор юридических наук, профессор Куркин Б.Н.

Московский городской педагогический университет

Защита состоится «14» июня 2005г. в "" часов на заседании диссертационного совета Д. 002.002.07 по защите диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Институте государства и права РАН по адресу: 119992 Москва, ул Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН (Москва, ул. Знаменка, д. 10)

Ученый секретарь Диссертационного Совета, кандидат юридических наук, профессор

H.H. Ефремова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Россия определена Конституцией РФ как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.1

Переход к новым общественно-экономическим отношениям в последние полтора десятка лет, в целом, и изменения в порядке государственно-правового регулирования социального обеспечения, в частности, привели к обновлению пенсионного законодательства. Начало пенсионной реформы в России можно датировать 7 августа 1995г.2, когда были определены концептуальные основы реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Реформа еще не завершена.3 Многочисленные трудности, с которыми столкнулось государство и общество на уже пройденных этапах, доказывают, что поиск путей их

1 Конституция Российской Федерации п. 1,2 ст.7. М.Д004.

2 Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г N 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (с юм. и доп. от 13 августа, 27 декабря 1996 г., 30 мая 1997 г.). Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа" начало реализации, "Законодательство", N 1,1997

3 Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998г новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным подходом к внедрению новых принципов. См ■ Постановление Правительства РФ от 20 мая 1998 г N 463 «О Программе пенс® ерацют» (с изменениями

преодоления диктует необходимость обращения к историческому опыту пенсионного обеспечения государственных служащих, комплексный и целенаправленный анализ которого будет, несомненно, полезен в деле совершенствования пенсионного законодательства.4

В силу разного рода обстоятельств и в первую очередь значительных по своим результатам государственно-правовых реформ, период XIX в. в России стал предметом пристального изучения историками; научная, научно-популярная, учебная и публицистическая литература, посвященная ему, огромна и сама по себе достойна стать предметом отдельного историографического исследования. Однако тема пенсионного законодательства XIX - начала XX вв. до сих пор оставалась без должного внимания и анализа в отечественной историко-юридической науке.

4 См - Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.; Назаров A.C. Пенсионная реформа" правовые аспекты «Гражданин и право», J6 10,11 октябрь, ноябрь 2001г; Ершова В. В Новое пенсионное законодательство «Финансовая газета Региональный выпуск», № 17,18 апрель 2002г.; Рудичева Н.И. О государственной службе и отдельных статусных льготах ее субъектов" сравнительно-правовые характеристики. «Право в Вооруженных Силах», № 2, февраль 2004.

Следует отметить, что непосредственно вопросом статуса государственного служащего, или, как принято называть, «чиновника», занимались в разные эпохи такие ученые, как: Д.Н. Бантыш-Каменский, А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Ю.Н. Старилов, М.М.Сперанский5 и многие другие. На тему о государственной службе защищено несколько диссертационных работ, как историками, так и юристами.6

Данный «пробел» связан, скорее всего, с тем, что в XIX в. в системе российского права отдельно не выделялось пенсионное, социальное или трудовое право в качестве самостоятельной отрасли, и нормы права пенсионного обеспечения были отнесены к институтам государственного

5 См.: Бангыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалеров четырех Российских императорских орденов. - СПб. 1814; Ноздрачев А.Ф Государственная служба. М., 1999; Оболонский А.В Государственна* служба М., 1999; Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации-направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995, Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о Свода Законов СПб., 1832, и др.

6 См Кожевникова Г.В Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс канд. ист. наук. М.,2000; Столярова Е.В Законодательство Российской империи второй половины XIX -начала XX вв о гражданской государственной службе. Дисс канд. юр. наук Екатеринбург, 1998 и др

права. В своих работах И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.Д. Дюгамель, С. Хапылев7 и др. не проводили специального исследования пенсионного законодательства, а акцентировали внимание на проблемах практического применения Свода законов Российской империи в целом. Комментарии этих выдающихся правоведов были нацелены, прежде всего, на совершенствование правоприменительной деятельности.

Конкретные сведения о пенсионном обеспечении государственных служащих XIX в. можно обнаружить в основном в трудах ученых - не юристов того времени. Такой труд, как «Теория и практика пенсионных касс» магистра математики Малешевского Б.Ф.8, бесспорно, содержит полезную информацию о деятельности пенсионных касс, но преимущественно статистического характера, которая не отражает развития соответствующего законодательства.

В современных трудах, например Е.Е. Столяровой, A.B. Михайлова, В.И. Мудракова,9 можно найти всего лишь ссылки или упоминания о существовании пенсионного обеспечения в XIX в. Кроме того, данного рода работы больше освещают финансовую сторону выплат, анализируя те или иные ошибки в расчетах сумм пенсий и долговых обязательств, нежели правовую.

Таким образом, законодательство, регулировавшее пенсионное обеспечение государственных служащих в XIX в., оставалось до сих пор недостаточно исследованным, что на наш взгляд, усиливает

7 См. Андреевский ИБО наместниках, воеводах и губернаторах - СПб. 1864, Русское государственное право. - СПб. 1866, Градовский А.Д. Начало русского государственного права М., 1886; Коркунов НМ Русское государственное право СПб - 1909, Дюгамель К. Д Опыт государственного права Российской империи - СПб. 1833, Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением правил и примеров нз лучших законоучителей - СПб. 1819

" См Малешевский Б.Ф Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. - СПб. 1889-1890 гг

9См Столярова Е.Е Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995; Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации Под ред Мудракова В И М., 2002; Михайлов А В, Мудраков В И Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. M , 2001

аргументацию новизны и актуальности задач, поставленных в диссертации.

В интересах глубины и полноты исследования, в содержании работы заявленные хронологические рамки в отдельных аспектах расширены, В диссертации проводится анализ актов, регулировавших пенсионное обеспечение чиновников гражданского, военного, духовного и придворного ведомств, то есть основных видов государственной службы Однако в ней не рассматриваются специально акты, регламентировавшие пенсионное обеспечение чиновников земств и городского самоуправления, в известной мере приравненных к государственным служащим, так как, по мнению автора, данная тема заслуживает самостоятельного исследования.10

Особенная трудность в проведении данного анализа была связана с тем, что, несмотря на систематизацию нормативных актов, завершенную в Своде законов Российской империи, пенсионное законодательство того времени не было не только кодифицировано, но и даже не собрано в одном томе Свода законов Российской империи. Его нормы, расположенные в томах Свода

10 Общественная служба отличалась от государственной по способу назначения, правам и преимуществам Основными признаками общественной службы являлись безвозмездность, выборное начало и «отсутствие служебных выгод» (чинопроизводство) Исключение составляли исполнительные органы выборных общественных учреждений в виде членов управ и комиссий, получавших за свои труды особое вознаграждение. В особом положении находились и ливд, служившие по вольному найму при выборных общественных учреждениях, городских думах, земствах и т д.

законов в хронологическом порядке, зачастую, противоречили, дублировали или дополняли друг друга, порождая коллизии в законодательстве, хотя и были детализированы.

Цель, объект и предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило содержание данной диссертации: ^

В основу исследования положены пенсионные уставы: Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Особенные Уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, Уставы эмеритальных касс различных ведомств, Устав о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских чиновников; Орденские Статуты, Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях, вошедшие в Свод законов Российской империи (в ред. 1832г.,

1842г., 1857г., с последующими изменениями вплоть до 1906г.), а также некоторые нормативные акты, содержащиеся в Полном Собрании Законов Российской империи (Собр. I - 1П).

В диссертации были использованы материалы из фондов библиотек Института государства и права Российской Академии Наук, Российской Государственной Библиотеки им. В.И. Ленина, юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, архивные документы РГАДА (Ф. И, Ф. 370, Ф. 1278); РГБ Отдел рукописей (Ф. 20, Ф. 133, Ф. 243, Ф. 1270) и др.

Автором проанализирована юридическая природа пенсий и предложена классификация условий их назначения, форм и видов пенсионного обеспечения государственных служащих. Исследована система государственного и негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Проведен сравнительный анализ права

наследования средств пенсионных накоплений в Российской империи и современной России.

Пенсия за выслугу лет;

Персональная пенсия.

В основу иной классификации видов пенсионного обеспечения положен статус субъекта, представленного к назначению пенсии или единовременного пособия, и источник права, содержащий норму.

6. В пенсионном законодательстве XIX в. детальнее, чем в современном, урегулированы отношения правопреемства средств пенсионных накоплений. Это способствовало своевременной и полной выплате третных" пенсионных отчислений, с одной стороны, и поощряло стремление к карьерному росту, с другой.

Теоретическая значимость исследования. Основные правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на разработку новых положений, регламентацию сложившейся системы социального обеспечения. Однако при разработке не учитывался богатый

"" Год делился на три отчетных периода, в связи с этим отчетный период назывался третным

дореволюционный опыт пенсионного обеспечения. Исследуемая проблема, несомненно, представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой и отраслевой юридической литературе.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект, предмет, цели и задачи, степень научной разработанности проблемы, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, методологическая и теоретическая основа исследования, источниковая база работы, ее научная новизна. Кроме этого, сформулированы основные положения, выносимые на защиту,

представлены сведения об апробации результатов исследования.

Глава первая: «Государственная служба как основание пенсионного обеспечения в России XIX века» состоит из трёх параграфов.

В первом параграфе «Гэсударственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация» проанализированы основные признаки, квалифицирующие понятие «государственный служащий», поскольку Российское законодательство XIX в. его не содержало, так же как и определение самой государственной службы.12

Наряду с «общегражданскими» чиновниками на службе у государства находились работники науки и просвещения, причем спектр должностей, занимаемых ими, был достаточно широк: от членов Академии Наук до лаборантов, от профессоров университетов до домашних наставников.13

Однако каждый гражданский служащий, независимо от того, занимал ли он пост министра или служил швейцаром придворного ведомства, находился в особых служебных отношениях с государством и был обязан подчиняться законодательству о службе, регулировавшему эти отношения.

Таким образом, законодательство Российской империи относило к категории государственных служащих всех, кто работал в государственных учреждениях и получал от государства жалованье.14

Кроме того, в данном параграфе, на основании Табели о рангах, определявшей места в иерархии государственных служащих, приводится

12 См Градовский А Д, Андреевский И Е Указ соч, и др

" Свод законов Российской империи СПб, 1896 Т 3 Кн 1. С 338-510. К той же категории лиц Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях относил медиков, инженеров, работавших в учреждениях разных ведомств, работников средств связи и путей сообщения, послов и служащих в посольствах и миссиях, служащих жандармерии и полиции, волостных старшин, сельских старост, а также придворные чины и служащих при дворцах, актеров и служащих в императорских и казенных театрах, служащих музеев, благотворительных заведений и тд. Наконец, к государственным служащим относились священники, некоторые сотрудники военных ведомств, пограничной стражи, таможенной службы, морского ведомства и т д

14 Поступающий на государственную службу должен был удовлетворять следующим требованиям дворянское происхождение, либо наличие образования, достижение шестнадцати лет; безупречность репутации и да.

сравнительная таблица гражданских и военных чинов. Проводится сопоставление законодательства о государственной службе XIX в. и современного. Делается вывод о том, что современное российское законодательство воссоздало отчасти традицию, сложившуюся до революции 1917г. в классификации государственных служащих по рангам.15

Во втором параграфе «Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества» исследуется законодательное оформление, этапы становления и развития государственной службы, неразрывно связанные с формированием и укреплением централизованного государства.16

В Российской истории в силу геополитических и других причин государство всегда доминировало над обществом, и те, кто профессионально ему служил, неизменно выделялись государством из общей массы населения. Государственная служба, прежде всего, ассоциировалась со служением непосредственно императору, так как термины «Государь» и «Государство» были фактически равнозначны.

Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов и требований к отбору государственных служащих.17

15 Федеральный закон от 27 июня 2004г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Указ Президента РФ опт 1 февраля 2005г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащий».

1 Особое внимание уделяется периоду царствования Петра I Рассматривается происхождение закона о государственной службе ХУШ века, то есть Табели о рангах, так как при Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой, что стимулировало служебное рвение чиновников Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, 24 января 1722 // ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 3890.

Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение. См.: Ю Б Старилов «Служебное право», М, 1996. С.75.

В условиях развития абсолютизма законодательное оформление пенсиона служило усилению зависимости чиновничества от центральной власти. Этим обстоятельством обусловлено особое внимание автора к проблеме происхождения и развитию законодательства о государственной службе.18

Третий параграф «Становление пенсионного обеспечения в России» посвящен этапам развития, а также законодательного оформления пенсионного обеспечения.

Прообразом пенсионного обеспечения в натуральной форме в России следует считать кормления. Указ о единонаследии 1714г. обеспечил бывшим государственным служащим, а к ним можно отнести всех получавших поместья, так как они могли быть им пожалованы только за службу Государю, продолжение жизни с прежним материальным обеспечением.

Бесспорно, кормления нельзя воспринимать как пенсионное обеспечение в формально-юридическом смысле. Однако и до и после Указа о единонаследии во всех видах кормлений можно выделить общие условия назначения содержания после оставления службы. Определение размера содержания служилых людей или их вдов, зависело от качества и длительности службы. Это и еще некоторые факты косвенно свидетельствуют о взятых на себя государством обязательствах по обеспечению служивших ему и их семей.

В Морском уставе, утвержденном указом Петра 117 января 1720 года19 впервые законодательно закреплено положение о пенсионном обеспечении морских чинов. Кроме того, Уставом было введено различие между обеспечением вдов и сирот, которое, при выполнении определенных условий, составляло неотъемлемое право, и собственно пенсионным

" Установление пенсиона, а в последствии в развитие достаточно прогрессивного по тем временам пенсионного законодательства, связано не только с желанием государства сделать госслужащих еще более зависимыми, но и с необходимостью выделить госслужащих из общей массы путем проявления материальной заботы о лицах, посвятивших себя служению обществу.

" Морской Устав 1720г., га 4, ст.8. М„ 1996г.

обеспечением, зависевшим исключительно от «милости и благоусмотрения верховной власти». Расходы на обеспечение вдов и сирот финансировались из тех же источников, из которых производились выплаты жалованья.

Таким образом, «родоначальником» законодательного регулирования пенсионного обеспечения в России можно считать Петра I. На этом этапе пенсионное обеспечение носило сугубо государственный характер. Хотя обязанность по содержанию отставников и членов их семей преимущественно ложилась на города, деревни и монастыри. Позднее в России параллельно с государственной системой, получает развитие система негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Кардинальные изменения в процессе становления пенсионного законодательства в России можно отнести ко второй четверти XIX в.20

На основе анализа развития пенсионного законодательства автором выделены четыре периода:

1. Период с конца XV - начала XVIII вв. характеризуется натуральной формой пожизненного содержания в качестве материального вознаграждения за службу «на благо государства», как правило, без формально-юридического оформления (кормления).

2. Более четкие хронологические рамки второго периода 1720-1827гг. определены первым официальным упоминанием о пенсиях в денежном эквиваленте в Морском уставе и Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях государственным служащим.21 Он

20 Императором Александром I было дано высочайшее повеление образовать особый комитет из министров финансов, юстиции, внутренних дел, военного и морского для составления общего Пенсионного устава Завершена эта работа была уже при Николае I 6 декабря 1827 года он подписал «Устав о пенсиях и единовременных пособиях» государственным (военным и гражданским) служащим и Указ Правительствующему Сенату «к приведению его в действие» с первого января 1828г «Устав о пенсиях и единовременных пособиях» состоял из трех частей «Правил для назначения пенсий и пособий», «О пенсиях и пособиях вдовам и детям классных чиновников» и «О производстве пенсий и пособий». В нем было 107 статей. В последующие годы «Устав о пенсиях и единовременных пособиях» был дополнен новыми положениями и к 1873 году состоял из 6-ти глав и 243 статей. Но наряду с Общим Уставом о пенсиях действовали так называемые Особенные уставы о пенсиях я пособиях по некоторым ведомствам

21 См. Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях. Т 3 Ки.2 Свод Законов Российской Империи ИПС «Законодательство России».

характеризуется принятием ряда законодательных актов, регулирующих пенсионное обеспечение государственных служащих по видам государственной, преимущественно военной, службы, а также отсутствием единообразия в подходе к условиям назначения пенсии по различным ведомствам и смешанной системой денежного и натурального содержания.

3. Третий период начинается с принятия первого пенсионного Устава 1827г. и завершается внесением в него изменений в 1853г. Он характеризуется фундаментальной для того времени и четко разграниченной (на основе Табели о рангах) нормативной базой, единым подходом к пенсионному обеспечению не только военных, но и гражданских служащих. Унификация условий назначения пенсий привела к существенному расширению круга лиц ее получавших. Невозможность казны отвечать в полном объеме по всем обязательствам во многом стала причиной внесения последующих изменений в законодательство о пенсиях. Сохранялась и натуральная форма пенсионного обеспечения. Параллельно с государственной системой пенсионного обеспечения получает развитие негосударственная форма пенсионного обеспечения государственных служащих.22

4. В 1853-1912 гг. происходит дальнейшее развитие законодательства. Четвертый период оканчивается годом внесения последних изменений в пенсионный Устав. Период характеризуется частыми изменениями, связанными со ставшей невероятно запутанной нормативной системой чинов и несоответствием ее практике занятия должностей. Вместе с тем, Устав 1912г. в целом увеличил размеры пенсий, причем в денежной форме. Натуральная форма поощрения сохранялась лишь в некоторых орденских пенсиях. В негосударственной системе пенсионного обеспечения России сложились следующие три пенсионные модели:

22 В основу Уставов эмеритальных касс положены основные принципы Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

Эмеритальная («эмерит» - выслуга, заслуга);

Действующая в соответствии с принципами страхования;

Сберегательно-вспомогательная.23

Кардинальные социально-политические изменения постимперского периода привели к тому, что система пенсионного обеспечения, как и другие правовые гарантии монархического государства, рухнула. В условиях новой государственности в процессе формирования кадрового состава Красной Армии, начала складываться новая система гарантий прав военнослужащих, уволенных с военной службы, что привело к созданию принципиально иной системы пенсионного обеспечения.

Глава вторая: « Условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих в России в XIX веке» включает в себя четыре параграфа.

В первом параграфе «Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века» рассматриваются основные положения Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях, условия назначения государственных пенсий, приводится предлагаемая автором работы классификация существовавших на тот момент видов пенсий, по источникам правового регулирования и по субъектам правоотношений. Проводятся сравнения с пенсионным законодательством, действовавшим на тот момент в зарубежных странах.

Правила о пенсиях и единовременных пособиях определялись Государственным Уставом о пенсиях и единовременных пособиях, согласно которому получались пенсии и пособия основной массой служащих.24

23 Их доходы складывались из взносов участников, вычетов определенных процентов из жалования, помощи правительства и частных учреждений, а так же процентов с капиталов Существенные различия между этими моделями заключались в соотношении распределительных и накопительных принципов, в порядке обеспечения пенсионных прав Крайне важной оставалась проблема их финансовой устойчивости.

24 Пенсии и единовременные пособия за службу в некоторых местностях назначались по правилам,

изложенным в Положении об Особых Преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского В отдельных случаях по правилам Устава о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников

Назначение эмеритальных пенсий и пособий, а также пенсий и пособий из особых (учрежденных при некоторых ведомствах) пенсионных капиталов, производилось на основании Устава Эмеритальных Касс Гражданского Ведомства.25

Таким образом, все существовавшие на тот момент пенсии можно условно разделить на четыре вида:

1. Государственные пенсии и единовременные пособия, назначавшиеся за беспорочную службу согласно Уставу о пенсиях и единовременных пособиях и иных вышеприведенных Уставов;

2. Пенсии, назначавшиеся кавалерам орденов на основании Орденских Статутов;

3. Персональные пенсии, назначавшиеся именными Указами Императора за особые заслуги перед Отечеством.26

4. Негосударственные пенсии и пособия, назначавшиеся на основании Уставов эмеритальных, пенсионных и сберегательно-вспомогательных касс.

Условием назначения государственной пенсии чиновникам являлась беспорочная выслуга сроков, определенных второй главой Устава о пенсиях и единовременных пособиях. При получении увечья «во время действительного отправления своих обязанностей, или по причине внутренних тяжких и неизлечимых болезней, случившихся от усиленных трудов при исполнении служебных обязанностей», приведших к инвалидности, чиновник обеспечивался не только единовременным пособием или пенсией, но и имел право просить о призрении Комитет Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников.27

23 Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи - СПб,1908 Т П1 Ч 2. Кн.2., ст. 4.

24 В основном это касалось чиновников высокого ранга, при этом Император лично определял размер пенсии.

27 Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи. - СПб, 1908 ТШ

Кн.2., ст. 7.

Чиновники, приговоренные по суду к наказаниям, «соединенным с лишением или ограничением прав состояния, как и к исключению со службы или к отрешению от должности», лишались права на пенсию даже в том случае, если по «Высочайшему милосердию» были избавлены от присужденного им наказания.28

Иностранцы, состоявшие на государственной службе, даже те, кто не принимали присяги на подданство России или приняли ее после поступления на службу, не лишались права на пенсии и единовременные пособия.29

Согласно Уставу о пенсиях и единовременных пособиях: «Никто не может в одно время получать штатной, при отставке пожалованной, пенсии и жалованья по вступлении вновь на службу»,30 вместе с тем, допускалось совмещение некоторых видов пенсий с действительной службой.31

Во втором параграфе «Распоряжение денежными средствами эмеритальной кассы в России XIX века, (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров)» дается и анализируется определение «эмеритальной кассы», рассматривается компетенция органов управления, в частности Горного Совета и Горного Департамента, способы и порядок отчисления денег в эмеритальный капитал, а также инвестирование средств пенсионных накоплений.32

Равным образом лишались права на пенсию чиновники, бывшие под судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой наказания, лишающие права на пенсию, но освобожденные от следствия и суда силою Всемилостивейшего манифеста

м Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи. - СПб, 1908. Т. I Ч 2 Кн.2., ст. 9.

30 Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи. - СПб., 1908 Т. I. Ч 2 Кн.2., ст. 14. прим.

31 Там же, ст. 15. Например, служащие учебного ведомства могли получать пенсию, состоя на службе. Кроме того, сохранялись пенсии, назначаемые за особые заслуги перед Отечеством, подобные случаи назначения пенсионов были характерны еще до принятия законов о пенсионном обеспечении, то есть до начала XIX в

32 Эмеритальная касса - это денежный фонд, образованный на средства обязательных отчислений из жалования государственного служащего, для выплаты пенсий и пособий чиновнику (после выхода его на пенсию) или его вдове и детям в случае смерти самого пенсионера

С одной стороны, существовал постоянный государственный контроль за деятельностью эмеритальных, страховых и сберегательно-вспомогательных касс, с другой - можно утверждать о формальной обособленности негосударственной пенсионной системы.

Так, например, согласно Уставу эмеритальной кассы «никакие новые постановления о пенсионных выдачах из государственного казначейства, или дополнения и изменения к Общему Пенсионному Уставу», автоматически «не распространяют своего действия на эмеритальную кассу Горных инженеров и не могут быть применяемы к Уставу».33 Изменения, дополнения или разъяснения правил деятельности эмеритальных касс могли вступить в действие только после рассмотрения их в законодательном порядке и утверждения императором.

Следовательно, положения Уставов эмеритальных касс были достаточно устойчивы и статичны. Неизменность их содержания гарантировала стабильность и придавала уверенность государственным служащим в будущем пенсионном обеспечении.

В третьем параграфе «Делопроизводство и отчетность в эмеритальных кассах XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров)у> рассматривается термин «делопроизводство» и дается сравнительный анализ делопроизводства в современных негосударственных пенсионных фондах и эмеритальных кассах XIX в. На его основе делается вывод о сходстве деятельности негосударственных пенсионных фондов и эмеритальных касс, принципов организации работы, ведения учета и предоставления форм отчетности.34

В четвертом параграфе «Особые условия назначения пенсий и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам

13 Уставы о пенсиях и единовременных пособиях Свод законов Российской империи - СПб, 1908 Т I Ч 2 Кн 4.

34 См: Федеральный закон от 7 мая 1998г Л4 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (с изменениями от 2 декабря 2004г)

епархиального ведомства» рассматриваются условия назначения государственной пенсии или выдачи единовременного пособия священнослужителям (особому виду государственных служащих) и членам их семей. Особый интерес вызывают отдельные положения Устава епархиального ведомства. В них дополнительным условием для назначения пожизненной пенсии детям государственных служащих могла стать «совершенная бедность».35 Вводимый Уставом новый пункт в перечне являлся достаточно расплывчатым, вместе с тем, данная новация при назначении пенсии служила дополнительной гарантией прав на социальное обеспечение священнослужителей и псаломщиков. По-видимому, отсутствие вышеприведенного положения в других Уставах свидетельствовало о малообеспеченное™ священнослужителей в сравнении с другими государственными служащими.

Глава третья: «Иные виды социальных выплат, связанные с пенсионным обеспечением» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия» рассматривается материальное обеспечение семьи в случае смерти государственного чиновника, как один из элементов системы пенсионного обеспечения в XIX в. Среди государственных служащих доля женщин в XIX в. была ничтожна.36 В основном мужчина являлся единственным кормильцем в семье, и после его смерти вдова и дети могли остаться без средств к существованию. Однако права семьи российского чиновника были достаточно четко регламентированы и защищены. Даже не получив государственную пенсию по потере кормильца семья служащего могла рассчитывать на

35 По мнению автора, данное положение позволяет провести аналогию с условием назначения социальной пенсии по законодательству РФ о пенсиях по государственному пенсионному обеспечению Федеральный закон от 15 декабря 2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изменениями от 22 августа 2004г) пп 5., п. 1, ст. 4. и п. 1, ст. 11

к При приеме на государственную службу предпочтение отдавалось лицам мужского пола. Женщин принимали на службу с ограничениями и только по некоторым ведомствам: почтово-телеграфному, учебному, медицинскому и путей сообщения.

материальную помощь из эмеритальной кассы.

Второй параграф «.Сравнительный анализ выплат правопреемникам (родственникам) умершего лица сумм пенсионных накоплений в Российской империи XIX века и Российской Федерации» посвящен правовому регулированию выплат средств пенсионных накоплений правопреемникам, а также критическому анализу соответствующих «новелл» современного пенсионного законодательства.

По законодательству Российской империи размер получаемого семьей содержания напрямую зависел от доли пенсионных отчислений и стажа государственной службы. Все вопросы правопреемства по выплатам пенсионных накоплений, были четко определены, что создавало дополнительный стимул и придавало уверенность в том, что денежные средства не пропадут, и семья их получит в любом случае. Тогда как в российском законодательстве не урегулирован момент перехода права собственности на средства пенсионных накоплений, не определен круг наследников и процедура включения этих средств в наследственную массу. Вместе с тем, ответственность за распоряжение средствами пенсионных накоплений, являющихся по Федеральному закону № 111-ФЗ собственностью Российской Федерации, перекладывается на граждан.37 Кроме того, государство устранилось от гарантий за сохранность средств пенсионных накоплений в отношении накопительной части трудовой пенсии.

К положительным моментам современной пенсионной системы можно отнести проведенную индивидуализацию средств пенсионных накоплений, то есть введение отдельных счетов на каждого налогоплательщика.38 Однако в Уставах эмеритальных касс требование к такому учету было предъявлено

37 Согласно Федеральному закону от 24 июля 2002 г № 111 -Ф3 «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерацию» (в редакции от 28

декабря 2004г) ст 5 Средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации " Федеральный закон от 1 апреля 1996 г № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (с изменениями от 31 декабря 2002г.)

изначально, а индивидуализация в современном пенсионном законодательстве появилась 1996г.

Третий параграф «Сравнительный анализ основных положений актов о пенсионном обеспечении государственных служащих, действовавших к концу XIX века в ведущих иностранных государствах» посвящен сравнению пенсионного законодательства таких стран как: Австрия, Англия, Бельгия, Германия, Италия, Франция и Швеция. Анализируя условия назначения пенсии, сравнивая виды и формы, можно сделать вывод о том, что Российское пенсионное законодательство было одним из наиболее развитых на тот момент, и Российская империя стремилась к постоянному совершенствованию своих пенсионных законоположений, учитывая ошибки и опыт других стран.

В заключении сформулированы итоги исследования и сделаны обобщающие выводы, отмечено влияние дореволюционного российского пенсионного законодательства на развитие современного пенсионного права.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1.«0 некоторых аспектах правового регулирования социального обеспечения госслужащих России в XIX веке». Научные Труды Международной научно-практической конференции ученых МАДИ (ТУ), МСХА, ЛНАУ 24-25 июня 2003г. Москва-Луганск 2003. С. 5-13. 0,5 п.л.

2.«К вопросу о правах семей российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия». Научные Труды Международной научно-практической конференции ученых МАДИ (1 ТУ), МСХА, ЛНАУ 5-6 января 2004г. Москва-Луганск 2004. С. 38-46. 0,5 п.л.

3. «Сравнительный анализ некоторых аспектов делопроизводства и отчетности в эмеритальной кассе XIX века и современных негосударственных пенсионных фондах (на примере эмеритальной кассы

Горных инженеров)». Научные Труды Международной научно-практической конференции ученых МАДИ (ГТУ), МСХА, ЛНАУ 5-6 января 2004г. Москва-Луганск 2004. С. 48-56. 0,5 п.л.

4. «К вопросу о назначении пенсии и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства». Научные Труды Международной научно-практической конференции ученых МАДИ (ГТУ), МСХА, ЛНАУ 11-12 января 2005г. Москва-Луганск 2005. С. 29-38. 0,6 п.л.

5. Пенсия как привилегия госслужащих в XIX веке. Тезисы доклада. Восемнадцатые международные Плехановские чтения (4-7 апреля 2005г.) М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2005г. С.178. 0,1 п.л.

Отпечатано в типографии Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова Заказ №59 Тираж 100 экз.

РЫБ Русский фонд

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Введение.3-14 стр.

ГЛАВА 1. Государственная служба как основание пенсионного обеспечения в России XIX века.

1. Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация.15-29 стр.

2. Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества.30-40 стр.

3. Становление пенсионного обеспечения в России.41-67 стр.

ГЛАВА 2. Условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих в России в XIX веке.

1 .Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века.68-90 стр.

2. Распоряжение денежными средствами эмеритальной кассы в России XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров).91-97 стр.

3. Делопроизводство и отчетность в эмеритальных кассах XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров).98-109тр.

4. Особые условия назначения пенсий и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства.110-122стр.

ГЛАВА 3. Иные виды социальных выплат, связанные с пенсионным обеспечением.

1. Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия.123-134 стр.

2. Сравнительный анализ выплат правопреемникам (родственникам) умершего лица сумм пенсионных накоплений в Российской империи XIX века и Российской Федерации.135-150 стр.

3. Сравнительный анализ основных положений актов о пенсионном обеспечении государственных служащих, действовавших к концу XIX века в ведущих иностранных государствах.151-156 стр.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX - начала XX вв."

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.1

История последних и является объектом настоящего исследования, поскольку успех современной пенсионной реформы во многом зависит от творческого осмысления и использования отечественного опыта законодательного регулирования системы пенсионного обеспечения.

Переход к новым общественно-экономическим отношениям заставил пересмотреть ряд вопросов, связанных с социальным обеспечением, в том числе, начались кардинальные изменения в пенсионном законодательстве. Первую попытку начать пенсионную реформу в России можно датировать 7 августа 1995г., когда вышло постановление Правительства РФ «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Концепция реформы в общих чертах подразумевала трехуровневую систему. Часть намеченных мероприятий реформы была реализована. В частности была начата программа ввода персонифицированного учета. Но накопительные механизмы так и не были введены. Причина крылась в крайней инертности процесса согласований между заинтересованными государственными структурами на этапе выбора конкретных механизмов.

См.: п. 1,2 ст.7. Конституция Российской Федерации. 12.12.1993г. М.2004.

2См.: Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (с изменениями от 30.05.1997)

В первом полугодии 1997 года была подготовлена новая «Концепция пенсионной реформы», которая вызвала бурное обсуждение, но л официально не была утверждена.

Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998г. новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным внедрением новых принципов. Эта Концепция также не имела конкретно прописанных механизмов, пришлась на период смен правительств (Кириенко - Примакова - Степашина - Путина) и забуксовала.4

Третья попытка была начата в ходе разработки новой правительственной программы в 2000г. Так называемая «программа Грефа» имела специальный раздел, посвященный пенсионной реформе и механизмам введения накопительных принципов (куратор - Михаил Дмитриев).5

В октябре 2000г. на заседании Правительства РФ эти принципы были одобрены и стали приобретать первые конкретные очертания (сроки переходного периода, величины отчислений и т.п.).6

7 февраля 2001г. в Кремле под председательством Президента России прошло совещание, посвященное реформированию пенсионной системы РФ, ставшее по существу фактической отправной точкой для подготовительной фазы реформы.

Реформа пенсионной системы продолжается по настоящий момент. Далеко не все проходит столь гладко, как бы хотелось. На разных этапах реформы современная Россия сталкивается с многочисленными

3 См.: Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство", N 1, 1997.

4 См.: Назаров A.C. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин и право", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2001 г.

5 См.: Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.

7 См.: Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004 г.) непредвиденными трудностями, преодоление которых невозможно без учета исторического опыта пенсионного обеспечения. Если обратиться к прошлому нашей великой державы, то мы можем почерпнуть много интересных фактов, которые при условии комплексного и целенаправленного изучения могут существенно облегчить стоящие перед современной пенсионной системой сложнейшие задачи.

Вышеуказанные обстоятельства и обуславливают актуальность темы настоящего исследования, обращенного в первую очередь к историческому наследию российской правовой мысли, правоустановительной и правоприменительной практики в сфере социальной защиты и пенсионного обеспечения отдельных категорий населения. Эффективность функционирования правовых норм, регулирующих отношения по поводу пенсионного обеспечения, зависит от учета ряда социально-экономических и политических факторов, проанализировать которые и призвана в известной мере историко-правовая наука в целом и данное диссертационное исследование, в частности.

Так же актуальным с точки зрения научного исследования является историко-генетический подход к рассмотрению поставленных в диссертационной работе задач. По своей сути, в данном аспекте, он является инновацией, так как при помощи вышеуказанного метода до настоящего момента не был проведен анализ законодательства Российской империи по вопросам пенсионного обеспечения.

Степень разработанности проблемы.

В силу разного рода обстоятельств и в первую очередь значительных по своим результатам государственно-правовых реформ, период XIX в. в России стал предметом пристального изучения историками; научная, научно-популярная, учебная и публицистическая литература, посвященная ему, огромна и, сама по себе, достойна стать предметом отдельного историографического исследования. Однако тема пенсионного законодательства XIX - начала XX вв. до сих пор оставалась без должного внимания и анализа в отечественной историко-юридической науке.

Историография российской истории XIX в. характеризуется и ещё одним свойством. Изучение и осмысление проблем указанного периода до недавних пор предопределялось не только научными обстоятельствами (анализом документального наследия, архивных и нормативных источников и т.п.), но и высокой степенью идейно-политической ангажированности научных исследований. Поэтому состояние и сами принципы научных подходов к исследованию проблем чаще предопределялись их идеологическим видением. Задачи современной юридической науки обуславливают необходимость их обновления.

Следует отметить, что непосредственно вопросом статуса государственного служащего, или, как принято называть, «чиновника», занимались в разные эпохи такие ученые, как: Д.Н. Бантыш-Каменский, Q

А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Ю.Н. Старилов, М.М.Сперанский и многие другие. На тему о государственной службе защищено несколько диссертационных работ, как историками, так и юристами.9

Хотелось бы обратить внимание, на отсутствие должного интереса к вопросам истории государственной службы в годы существования СССР, что подтверждается отсутствием научных работ по истории развития государственной службы в России как до революции 1917 г., так и после нее. В зарубежной западной литературе, напротив, можно обнаружить весьма обстоятельный анализ вопросов истории развития государственной службы в России.10

8См.: Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалеров четырех Российских императорских орденов. - СПб. 1814; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999; Оболонский A.B. Государственная служба. М., 1999; Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995; Сперанский M.M. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб., 1832, и др.

9 См.: Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс. канд. ист. наук. М.,2000; Столярова Е.В. Законодательство Российской империи второй половины XIX -начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1998 и др.

10 См.: Bilinsky A. Der sowietische öffentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts // ROW. 1981. S. 41. ff; Kaysers H. H. Der öffentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht, RiA. 1971. S. 144: Jaskiewicz W. Allgemeines Gutachten zu besonderen Fragen des öffentlichen Dienstes in den

Однако, несмотря на то, что вопрос о статусе государственного служащего, как в дореволюционный период, так и в настоящее время является в известной мере освещенным, такой юридически значимый его аспект, как законодательство о пенсионном обеспечении чиновничества, остается до сих пор практически неисследованным.

Данный «пробел» связан, скорее всего, с тем, что в XIX в. в системе российского права отдельно не выделялось пенсионное, социальное или трудовое право в качестве самостоятельной отрасли, и нормы права пенсионного обеспечения были отнесены к институтам государственного права. В своих работах И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.Д. Дюгамель, С. Хапылев11 и др. не проводили специального исследования пенсионного законодательства, а акцентировали внимание на проблемах практического применения Свода законов Российской империи в целом. Комментарии этих выдающихся правоведов были нацелены, прежде всего, на совершенствование правоприменительной деятельности.

Конкретные сведения о пенсионном обеспечении государственных служащих XIX в. можно обнаружить в основном в трудах ученых - не юристов того времени. Такой труд, как «Теория и практика пенсионных

1 2 касс» магистра математики Малешевского Б.Ф. , бесспорно, содержит полезную информацию о деятельности пенсионных касс, но sozialistischen Staaten // Studienkommission fur die Reform des öffentlichen Dienstrechts. Bd. 3, Recht und System des öffentlichen Dienstes (Osterreich, sozialistische Staaten, Jugoslawien, Polen, Ungarn) / Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, С. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 // Einparteiensystem und bürokratische Herrschaft in der Sowjetunion / Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.); Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts // Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967; Melville R., Steffens T. Die Bevölkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179); Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates // ibid. S. 1413 (1487-1492); Nienhaus U. D. Revolution und Bürokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des öffentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches / Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.

11 См.: Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб. 1864, Русское государственное право. - СПб. 1866; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. M., 1886; Коркунов Н.М. Русское государственное право СПб. - 1909; Дюгамель К. Д. Опыт государственного права Российской империи. - СПб. 1833; Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением правил и примеров из лучших законоучителей. - СПб. 1819.

12 См.: Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. - СПб. 1889-1890 гг. преимущественно статистического характера, которая не отражает развития соответствующего законодательства.

В современных трудах, например Е.Е. Столяровой, A.B. Михайлова, 11

В.И. Мудракова, можно найти всего лишь ссылки или упоминания о существовании пенсионного обеспечения в XIX в. Кроме того, данного рода работы больше освещают финансовую сторону выплат, анализируя те или иные ошибки в расчетах сумм пенсий и долговых обязательств, нежели правовую.

Таким образом, законодательство, регулировавшее пенсионное обеспечение государственных служащих в XIX в., оставалось до сих пор недостаточно исследованным, что на наш взгляд, усиливает аргументацию новизны и актуальности задач, поставленных в диссертации.

Предметом настоящего исследования являются - общественные отношения в сфере социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, урегулированные нормами законодательства Российской Империи.

Объектом является система нормативно-правовых актов, регулирующая пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи, сложившаяся в Российской империи в период XIX -начала XX вв.

В интересах глубины и полноты исследования, в содержании работы, заявленные хронологические рамки в отдельных аспектах расширены. В диссертации проводится анализ актов, регулировавших пенсионное обеспечение чиновников гражданского, военного, духовного и придворного ведомств, то есть основных видов государственной службы. Однако в ней не рассматриваются специально акты, регламентировавшие

13См.: Столярова Е.Е. Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы. // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995; Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации. Под. ред. Мудракова В.И. М., 2002; Михайлов A.B., Мудраков В.И. Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. М., 2001. пенсионное обеспечение чиновников земств и городского самоуправления, в известной мере приравненных к государственным служащим, так как, по мнению автора, данная тема заслуживает самостоятельного исследования.14

Особенная трудность в проведении данного анализа была связана с тем, что, несмотря на систематизацию нормативных актов, завершенную в Своде законов Российской империи, пенсионное законодательство того времени не было не только кодифицировано, но и даже не собрано в одном томе Свода законов Российской империи. Его нормы, расположенные в томах Свода законов в хронологическом порядке, зачастую, противоречили, дублировали или дополняли друг друга, порождая коллизии в законодательстве, хотя и были детализированы.

Цель диссертационного исследования: выявление закономерностей и особенностей процесса становления и развития пенсионного законодательства об обеспечении государственных служащих и членов их семей в XIX - начале XX вв.

Цель, объект и предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило содержание данной диссертации:

1. Дать комплексный анализ пенсионного законодательства XIX - начала XX вв., с учетом исторических предпосылок его зарождения, оформления и развития.

2. Определить условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей по законодательству Российской империи.

14 Общественная служба отличалась от государственной по способу назначения, правам и преимуществам. Основными признаками общественной службы являлись: безвозмездность, выборное начало и «отсутствие служебных выгод» (чинопроизводство). Исключение составляли исполнительные органы выборных общественных учреждений в виде членов управ и комиссий, получавших за свои труды особое вознаграждение. В особом положении находились и лица, служившие по вольному найму при выборных общественных учреждениях, городских думах, земствах и т.д.

3. Установить сходства и различия систем государственного и негосударственного пенсионного обеспечения в XIX - начале XX вв.

4. Провести историко-правовой сравнительный анализ права наследования средств пенсионных накоплений в дореволюционной и современной России.

Источниковая база исследования.

В основу исследования положены пенсионные уставы: Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Особенные Уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, Уставы эмеритальных касс различных ведомств, Устав о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских чиновников; Орденские Статуты, Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях, вошедшие в Свод законов Российской империи (в ред. 1832г., 1842г., 1857г., с последующими изменениями вплоть до 1906г.), а также некоторые нормативные акты, содержащиеся в Полном Собрании Законов Российской империи (Собр. I - III).

В диссертации были использованы материалы из фондов библиотек Института государства и права Российской Академии Наук, Российской Государственной Библиотеки им. В.И. Ленина, юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, архивные документы РГАДА (Ф. 11, Ф. 370, Ф. 1278); РГБ Отдел рукописей (Ф. 20, Ф. 133, Ф. 243, Ф. 1270) и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные, специальные и частные (юридические) методы. Достаточный инструментарий для активизации познавательного процесса дают исследовательские методики, основанные на синтезе подходов исторической школы права и современной отечественной юриспруденции, используемые в историко-правовых исследованиях. Применение автором совокупности этих методов, в частности хронологического, сравнительно-правового и формально-юридического, позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Диссертация представляет собой первый в отечественной историко-юридической литературе опыт обобщающего комплексного исследования истории зарождения, оформления и развития пенсионного законодательства в России.

Автором проанализирована юридическая природа пенсий и предложена классификация условий их назначения, форм и видов пенсионного обеспечения государственных служащих. Исследована система государственного и негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Проведен сравнительный анализ права наследования средств пенсионных накоплений в Российской империи и современной России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Прообразом пенсионного обеспечения в натуральной форме в России следует считать кормления, поскольку они назначались не только за выполнение определенных обязанностей в период несения службы, но с учетом прошлых заслуг и после ее окончания. Характерно, что даже после введения в Российской империи пенсионного обеспечения, выраженного в денежном эквиваленте, достаточно долго применялась смешанная система денежного и натурального пожизненного содержания.

2. Пенсионное обеспечение изначально устанавливалось как привилегия исключительно государственных служащих, в чем проявлялась забота государства о них. Первыми право на пенсионное обеспечение получили военнослужащие в силу особой значимости этого вида государственной службы.

3. Правовое регулирование пенсионного обеспечения в России XIX в. было достаточно детализированным в сравнении с пенсионным законодательством зарубежных европейских государств того времени. Так, например, нормативно-правовыми актами были урегулированы даже такие отношения как наследование средств пенсионных накоплений, учет этих средств на индивидуальных счетах и др. Несмотря на отсутствие единого кодифицированного акта о пенсионном обеспечении государственных служащих в России в XIX в., действующая система нормативно-правовых актов достаточно четко закрепляла общие принципы, условия назначения пенсий и виды пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей.

4. Право на пенсионное обеспечение давала «служба Государю». Законодательством Российской империи определялись следующие виды пенсии:

Пенсия за выслугу лет;

Пенсия по инвалидности (получение увечья);

Пенсия по случаю потери кормильца;

Персональная пенсия.

В основу данной классификации видов пенсионного обеспечения положены условия назначения пенсии, а в основу иных классификаций статус субъекта, представленного к назначению пенсии или единовременного пособия, и источник права, содержащий норму и источник финансирования.

5. В рассматриваемый период сложилась как государственная, так и негосударственная система пенсионного обеспечения государственных служащих. Несмотря на объективные трудности финансового характера, обозначившиеся в системе негосударственного пенсионного обеспечения к началу XX в., высокий уровень государственных гарантий и ответственности в области негосударственного пенсионного обеспечения обусловил широкое распространение деятельности эмеритальных касс.

6. В пенсионном законодательстве XIX в. детальнее, чем в современном, урегулированы отношения правопреемства средств пенсионных накоплений.

Это способствовало своевременной и полной выплате третных15 пенсионных отчислений, с одной стороны, и поощряло стремление к карьерному росту, с другой.

7. Современные «новеллы» в пенсионном законодательстве РФ, такие как персональный учет, накопительная часть пенсии и др., довольно успешно использовались уже в XIX в., что создает возможность для реального учета и использования накопленного опыта.

Теоретическая значимость исследования. Основные правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на разработку новых положений, регламентацию сложившейся системы социального обеспечения. Однако при разработке не учитывался богатый дореволюционный опыт пенсионного обеспечения. Исследуемая проблема, несомненно, представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой и отраслевой юридической литературе.

Значимость исследования повышается проведенным сравнительным анализом сходств и различий в правовом регулировании современным законодательством тех наиболее важных сторон пенсионных отношений, которые регламентировались законодательством дореволюционной России.

Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный, обобщенный и проанализированный в диссертации материал может быть использован для дальнейшего исследования истории пенсионного законодательства, в процессе преподавания истории отечественного государства и права, а также соответствующих спецкурсов. Так, материалы работы могут использоваться преподавателями в лекциях и на семинарских занятиях по юридическим и историческим дисциплинам в целях углубления знаний студентов.

15 Год делился на три отчетных периода, в связи с этим отчетный период назывался третным.

Кроме того, можно найти практическое применение материалам данной диссертации при разработке изменений и дополнений к действующему пенсионному законодательству и для дальнейшего развития правовых основ государственного и негосударственного пенсионного обеспечения.

Структура работы обусловлена поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Квасов, Дмитрий Александрович, Москва

Подводя итоги проведенного исследования необходимо отметить, что исходя из поставленных целей данной работы на основе представленного материала, автором были сделаны следующие выводы.Законодательство Российской империи относило к категории государственных служащих всех, кто работал в государственных учреждениях и получал от государства жалованье.Современное российское законодательство вернулось к существовавшей еще до революции 1917 г. классификации служащих на основе рангов, количество которых даже превзошло то, что было в Российской империи. Однако, вводя систему квалификационных разрядов, законодатель оставил многие связанные с ними вопросы открытыми. Например, несоответствие количества квалификационных разрядов и категорий государственных должностей, которое может создать проблемы при замещении служащими должностей. В дореволюционной России этот вопрос был урегулирован посредством разделения должностей на четырнадцать классов, соответствующих четырнадцати чинам Табели о рангах. Приведенные данные позволяют утверждать, что современное законодательство классификации государственных служащих по признаку их квалификации нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.Законодательное оформление, этапы становления и развития государственной службы, были неразрывно связанны с формированием и укреплением централизованного государства. В Российской истории в силу геополитических и других причин государство всегда доминировало над обществом, и те, кто профессионально ему служил, неизменно выделялись государством из общей массы населения. Государственная служба, прежде всего, ассоциировалась со служением непосредственно императору, так как понятия «Государь» и «Государство» по сути совпадали. Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов и требований к отбору государственных служащих.В условиях развития абсолютизма, как известно характеризирующегося развитым бюрократическим аппаратом, законодательное оформление пенсиона служило усилению зависимости чиновничества от центральной власти.На основе анализа развития пенсионного законодательства автором выделены четыре периода: Период с конца XV - до начала XVIII вв. характеризуется натуральной формой пожизненного содержания в качестве материального вознаграждения за службу «на благо государства», как правило, без формально-юридического оформления (кормления).Более четкие хронологические рамки второго периода 1720-1827гг.определены первым официальным упоминанием о пенсиях в денежном эквиваленте в Морском уставе и Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях государственным служащим. Он характеризуется принятием ряда законодательных актов, регулирующих пенсионное обеспечение государственных служащих по видам государственной, преимущественно военной, службы, а также отсутствием единообразия в подходе к условиям назначения пенсии по различным ведомствам и смешанной системой денежного и натурального содержания.Третий период начинается с принятия первого пенсионного Устава 1827г. и завершается внесением в него изменений в 1853 г. Он характеризуется фундаментальной для того времени и четко разграниченной (на основе Табели о рангах) нормативной базой, единым подходом к пенсионному обеспечению не только военных, но и гражданских служащих.Унификация условий назначения пенсий привела к существенному расширению круга лиц ее получавших. Невозможность казны отвечать в полном объеме по всем обязательствам во многом стала причиной внесения последующих изменений в законодательство о пенсиях. Сохранялась и натуральная форма пенсионного обеспечения. Параллельно с государственным пенсионным обеспечением получает развитие вид негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих.Четвертый период (1853-1912 гг.) характеризуется дальнейшим развитием пенсионного законодательства, далее остававшимся статичным до конца империи, и оканчивается годом внесения последних изменений в пенсионный Устав, связанных со ставшей невероятно запутанной нормативной системой чинов и несоответствием ее практике занятия должностей. Вместе с тем, Устав 1912г. в целом увеличил размеры пенсий, причем в денежной форме. Натуральная форма поощрения сохранялась лишь в некоторых орденских пенсиях. В негосударственной системе пенсионного обеспечения России сложились следующие три пенсионные модели: эмеритальная («эмерит» - выслуга, заслуга); действующая в соответствии с принципами страхования; сберегательно-вспомогательная.Существенные различия между этими моделями заключались в соотношении распределительных и накопительных моментов, в порядке обеспечения пенсионных прав. Крайне важной являлась проблема финансовой устойчивости их деятельности.Законодательством Российской империи определялись следующие виды пенсии исходя из условия их назначения: за выслугу лет, по получению увечья (инвалидности), по потери кормильца и персональная пенсия, назначаемая по особенному распоряжению императора. В основу иной классификации видов пенсионного обеспечения положен статус субъекта, представленного к назначению пенсии и единовременного пособия, и источник права, содержащий норму и источник финансирования. Пенсии выплачивались как за счет казны, так и за счет отчислений самих служащих через эмеритальные кассы. При получении увечья во время исполнения служебных обязанностей, либо получении государственных наград, источниками пенсионного обеспечения мог стать инвалидный капитал Александровского Комитета или пожизненное владение вотчиной на основании Орденских Статутов.Одним из основных условий назначения государственной пенсии по Общему уставу о пенсиях и единовременных пособиях была выслуга лет и беспорочная служба. Сроки выслуги в течение исследуемого периода изменялись от 20 до 35 лет, но положение о «непорочности» службы действовало непреложно. Чиновник утрачивал право на пенсию от государства при своем противоправном поведении. И поскольку пенсия была привилегией именно государственных служащих, а для многих чиновников и единственным средством к существованию в старости, то был определенный стимул служить честно.В основу всех особенных (ведомственных) пенсионных Уставов были положены принципы Общего Устава о пенсиях и единовременных пособиях. Однако можно утверждать, что имелись некоторые существенные отличия, которые, отражали определенную специфику службы. Вводимое Уставом о пенсиях и единовременных пособиях священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства новое основание для получения пенсии, «совершенная бедность», яркое подтверждение тому, что государство даже среди общей массы государственных служащих выделяло определенные менее защищенные категории, и старалось таким образом поддержать достойное существование их и их семей.Так же следует отметить определенную гибкость государственной системы пенсионного обеспечения и ее законодательного регулирования, которая позволяла работать на некоторых должностях, с одновременным получением ранее назначенной пенсии. Возможность в определенных законом случаях сохранить право на дополнительную пенсию от государства Параллельно с государственной системой пенсионного обеспечения развивалась негосударственная. У эмеритальных касс, как и у современных негосударственных пенсионных фондов в сфере отчетности и делопроизводства несомненно гораздо больше сходства, нежели различий.Распоряжение денежными средствами эмеритальных касс было достаточно жестко регламентировано как Уставом, так и внутренними правовыми актами. Распоряжаться денежными средствами эмеритальных касс мог только Совет - коллегиальный орган. Его деятельность была подконтрольна правительству.Сравнив деятельность эмеритальных касс и негосударственных пенсионных фондов, хотелось бы отметить, что, по мнению автора, необходимо усилить контроль государства за инвестиционной деятельностью последних, что явилось бы дополнительной и весьма существенной гарантией успешной деятельности негосударственных пенсионных фондов. Не стоит ограничиваться указанием в законе процента о допустимых нормах инвестирования средств в ценные бумаги, необходимо работать с каждым фондом индивидуально. Усиление контроля государства за деятельностью негосударственных пенсионных фондов требуется в связи с нестабильностью современной экономической ситуации. Такие меры будут способствовать не только упрочнению финансового положения негосударственных пенсионных фондов, но и повысят уровень материальной обеспеченности участников негосударственных пенсионных фондов.Одним из элементов системы пенсионного обеспечения в XIX в.являлись права членов семьи российского чиновника на государственные и эмеритальные пенсии и пособия. Права семьи российского чиновника были достаточно четко регламентированы и защищены. Даже не получив государственную пенсию по потере кормильца семья служащего могла рассчитывать на материальную помощь из эмеритальной кассы.По законодательству Российской империи размер получаемого семьей содержания напрямую зависел от доли пенсионных отчислений и стажа государственной службы. Все вопросы правопреемства по выплатам пенсионных накоплений, были четко определены, что создавало дополнительный стимул и придавало уверенность в том, что денежные средства не пропадут, и семья их получит в любом случае. Тогда как в российском законодательстве не урегулирован момент перехода права собственности на средства пенсионных накоплений, не определен круг наследников и процедура включения этих средств в наследственную массу.Вместе с тем, ответственность за распоряжение средствами пенсионных накоплений, являющихся по Федеральному закону № 111 -ФЗ собственностью Российской Федерации, переьсладывается на граждан.Кроме того, государство устранилось от гарантий за сохранность средств пенсионных накоплений в отношении накопительной части трудовой пенсии.К положительным моментам современной пенсионной системы можно отнести проведенную индивидуализацию средств пенсионных накоплений, то есть введение отдельных счетов на каждого налогоплательщика. Однако в Уставах эмеритальных касс требование к такому учету было предъявлено изначально, а индивидуализация в современном пенсионном законодательстве появилась лишь 1996г.На основе анализа зарубежного пенсионного законодательства в целом можно сделать вывод о том, что общим основанием назначения пенсии являлась государственная служба. Условием назначения пенсии была выслуга в основном от тридцати до сорока лет, кроме того, указывался предельный возраст для занятия должностей на государственной службе 60 - 65 лет.Порядок назначения пенсии и основания для отказа был урегулирован в законодательстве европейских стран по разному, в зависимости от социально экономических и политических условий. Анализируя виды, формы, размер пенсионного содержания служащих и гарантии членам их семьи, можно сделать вывод о том, что Российское пенсионное законодательство было наиболее полным. Законодатель стремился к постоянному совершенствованию пенсионных законоположений, учитывая ошибки и опыт других стран. Уровень гарантий, закрепленный в нормативных актах о пенсионном обеспечении российского чиновничества, был значительно выше, так как законодательно были урегулированы не только положения о назначении государственных, но и эмеритальных пенсий.В советский период система пенсионного обеспечения была построена на принципиально иных основаниях, преемственность в развитии законодательства о пенсионном обеспечении была нарушена.Основные правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на регламентацию сложившейся системы социального обеспечения и на разработку новых положений без учета дореволюционного опыта пенсионного обеспечения.К сожалению, в настоящее время социальное обеспечение не только государственных служащих, но и всего остального населения недостаточно по объему и предоставляемым гарантиям. Проблема достойного и гарантированного пенсионного обеспечения стоит очень остро в современной России. В рамках диссертационной работы, посвященной истории пенсионного обеспечения, невозможно рассмотреть и проанализировать все существующие на данный момент проблемы пенсионной системы. Вместе с тем, к сожалению, нетрудно заметить, что вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих в дореволюционной России были урегулированы значительно качественнее, чем в настоящее время. Безусловно, это конечно же не касается всех аспектов современного пенсионного законодательства, автор же попытался выделить пробелы, которые отсутствовали в XIX в. и те, в которых современное законодательство уступает прошлому.АРХР1ВНЫЕ МАТЕРИАЛЫ И ФОНДЫ. Российский государственный архив древних актов (г.Москва):

1. Переписка разных лиц. Ф. 11.2. Дела, касающиеся до образования различных государственных учреждений.3. Записка Чарторыйского Ф.1278. оп 1. ед. хран. 13.Российская государственная библиотека - Отдел рукописей г.Москва):

4. Бумаги по законодательству. Ф. 1342.СПИСОК НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ ИСТОЧШЖОВ

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX - начала XX вв.»

1.Акаев A.A., Плоских В.М. Горная царица Курманджан и ее время. «Бишкек». АРХИ. 2003.

2. Андреевский И.Е. Русское государственное право. СПб., 1866.

3. Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. Спб. 1864.

4. Антокольская М.В. Лекции по семейному праву. М.: Юрист, 1995.

5. Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочих и служащих (исторический очерк). М. 1958.

6. Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалерам четырех Российских императорских орденов. СПб. 1814 г.

7. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во Гос. юрид. академии, 1995.

8. Бардах Д.Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной власти в России // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург. 1995.

9. Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

10. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4.

11. Бельский К.С., Гришковец A.A. О библиографическом перечне книг по вопросам государственной службы, изданных на русском языке в XIX XXвеках // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

12. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб. 1913.

13. Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Малый энциклопедический словарь. По изд. 1896г. М. 1994.

14. Валуев П.А. Дневник П.А, Валуева министра внутренних дел: в 2-х т. /Под ред. Зайоничковского П.А. М.: Наука, 1961.

15. Вернадский Г.В. Очерки истории права Русского государства XVIII XIX вв. (период империи). М. 1998.

16. Вилинбахов Г.В. К истории учреждения ордена Андрея Первозванного и эволюции его знака//Культура и искусство Петровского времени. Л., 1977.

17. Витте С.Ю. Воспоминания. Т 1. (1869-1894 гг.). М., 1960.

18. Воробьев В.А. Принципы государственной и общественной службы

19. Волков Н. Краткий очерк Императорского Человеколюбивого Общества. Владикавказ. 1899.

20. Волков Н. Очерк деятельности совета Императорского Человеколюбивого Общества 1861-1916. СПб. 1916.Воронин Ю. Страховые пенсионные кассы в дореволюционной России.//Пенсионные фонды. 1996. № 2. С. 30-31.91.

21. Всеподданейшие отчеты министра юстиции за 1886-1904 годы. Спб., 1887 1905.

22. Герцен А.И. Былое и думы // Собр. сом. Т. 4. М., 1975.

23. Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе // Вестник государственной службы. 1994. № 1-2.

24. Государственная служба: Общие проблемы: Зарубежный опыт. М,1995.Вып. 1.

25. Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. 98.Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3-х т. СПб.1887.

26. Градовский А.Д. Начала русского государственного права, часть П. Органы управления. Собр.соч.: в 8-ми т., Спб. тип. М.М.Стасюлевича, 1904, т.8.

27. Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма. М. Наука. 1975.

28. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России и ее роль в формировании абсолютизма. М. 1987.

29. Долгополова И. Главная хроника церемонии награждения отличия доблести достойных "Гудок" N 105 от 11.06.2004 Россия г. Москва.

30. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. Учебник. М., 1983.

31. Ерошкин Н.П. Чиновничество//Советская историческая энциклопедия.М., 1976. Т. 16. С. 44-52.

32. Ефремова H.H. Министерство юстиции Российской империи. 18021917гг. Историко-правовое исследование. М. 1993.

33. Ефремова H.H. Судоустройство России в XVIII первой половине XIX в. Историко-правовое исследование. М. 1993.

34. Ефремова Т.Ф. Толково-словообразовательный словарь. «Русский язык». М. 2000.

35. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Наука, 1978.

36. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX в. М.: Наука, 1970.

37. Зимин A.A. Исторические записки. М. 1958.

38. Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс. Русская мысль. 1903. № 8.

39. Исаев И.А. История государства и права России. М.: Юрист, 1993.

40. История отечественного государства и права. Под. Ред. Чистякова О.И. М. 2003.

41. Казанцев С.М., Сидорчук М.В. О юридической силе Свода законов Российской империи. СПб., 1897.

42. Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России. СПб. 1914.

43. Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897.

44. Клеандрова В.М.,Яковлев JI.C. История государства и права России 1720 веков (до октября 1917 года). Курс лекций.

45. Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в 18001850-е гг. ч.1,2. Екатеринбург 2004.

46. Колодкин М. Государственная служба: взгляд в прошлое и перспективы // Вестник государственной службы. 1994. № 3.

47. Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.

48. Кони А.Ф. Сергей Юльевич Витте // Избр. соч. Т. 5. М., 1968.

49. Корево H.H. Об изданиях законов Российской империи 1830-1899 СПб., 1900.

50. Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России. 1861-1904гг. М. Наука. 1979.

51. Корелин А.П. Российское дворянство и его сословная организация. История СССР. 1971. № 5.

52. Коркунов H.M. Русское государственное право: в 2-х т. Спб.: тип. М.М.Стасюлевича, 1897, т.2 Особенная часть. 130. Лазарев Б.М. Государственная служба. М. Ин-т. гос-ва и права РАН. 1993.

53. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М. 1993.

54. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в Российской империи (вторая половина XIX в.) М. 1998.

55. Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи. СПб., 1909.

56. Магазинер Я., Рубакин И. Государственная служба: действующее законодательство и статистика // Энциклопедический словарь Гранат. М., 1910- 1948. Т. 16.

57. Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. С.-Пб. 1889-1890 г.г.

58. Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство"^ 1, 1997.

59. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Нижний Новгород. 1995.

60. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917 гг.). Серия "Библиотека муниципального служащего", Вып. 4. М.: Московский общественный научный фонд, 1988.

61. Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. СПб. 1900.

62. Милютин Д.А. Дневник. (1873-1882 гг.). Т. 1-4. М., 1947-1951.

63. Министерство финансов. 1802-1902. Ч. 1-2. СПб. 1989.

64. Министерство юстиции за сто лет. 1802-1902. Исторический очерк. Спб., 1902.

65. Мироненко C.B. Самодержавие и реформы. М. 1989.

66. Михайлов А., Мудраков В. Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. М. «Гралия».2001.

67. Мудраков В.И. Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации. М. «Просвещение» 2002., 146. Назаров A.C. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин иправо", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2001г.

68. Никитенко A.B. Дневник. (1828-1877 гг.). М., 1955-1956.

69. Никифоров A.A. Система стимулирования труда государственных служащих // Труд за рубежем. 1998. № 1.

70. Ноздрачев А.Ф. «Государственная служба», М., Статут. 1999г.

71. Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления русского государства первой половины XVI. М. 1957.

72. Оболонский A.B. «Государственная служба», М., «Дело», 1999г.

73. Оболонский A.B. Бюрократия и бюрократизм: (К теории вопроса). Государство и право. 1993. № 12.

74. Общий обзор состояния и деятельности всех частей Военного министерства за 1906г. СПб. 1907;

75. Орлов A.C., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России с древнейших времен до наших дней. М. 1997.

76. Отчет Военного министерства за 1910 г. СПб., 1912.

77. Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004г.)

78. Перетц Е.А. Дневник Е.А. Перетца /1880-1883/ М.-Л., Госиздат. 1927.

79. Петухова Н. Финансовая газета. Региональный выпуск. № 10,11. 2004.

80. Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии. Отечественная история. 1996. № 4.

81. Половцов A.A. Дневник государственного секретаря А.А.Половцова: в 2-х т. /Под ред. .Зайоничковского П.А. М.: Наука.1 966.

82. Понеделов A.B., Саяпина И.Г. Женщина и государственная служба. Ростов на-Дону: Изд-во Северо-Кавказской Академии государственной службы, 1997.

83. Редигер А.Ф. История моей жизни. М., 1999. Т.1.163. Разведчик. 1911. №1071. 164. Развитие государственной службы в Российской Федерации: Тезисыконцепции // Вестник государственной службы. М., 1992. Август.

84. Развитие русского права в XV- первой половине XVII в. М.1986.

85. Развитие русского права второй половины XVII XVIII в. М.1992.

86. Развитие русского права в первой половине XIX в. М. 1994.

87. Развитие русского права второй половине XIX начале XX в. М.1997.

88. Рейц А. Опыт истории Российских государственных и гражданских законов. Пер. с нем. М. Мирошкина. СПб. 1836.

89. Реформирование государственной службы: Тезисы концепции // Российская газета. 1993. 23 декабря.

90. Российское законодательство X XX вв. Т. I - IX. М. 1984-1994.

91. Рубакин H.A. Много ли в России чиновников. (Из «Этюдов о чистой публике»)//Вестник Европы. 1910. Кн. 1.

92. Самоквасов Д.Я. История русского права. М. 1909.

93. Сахаров А.И. Дипломатия Святослава. М. 1982.

94. Свод штатов военно-сухопутного ведомства. Т.1. СПб., 1912.

95. Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века: Учеб. пособие, М.: Юрист, 1998.

96. Служба в государственных и общественных организациях. Свердловск, 1988.

97. Советский энциклопедический словарь «Советская энциклопедия». М.1979.

98. Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. М. 2004.

99. Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб. 1832.

100. Список генералов по старшинству за 1904-1907. Спб., 1904-1907.

101. Список гражданских чинов военного ведомства первых шести классов за 1904-1907 гг, СПб., 1904-1907. 183. Старилов Ю.Б. «Служебное право», М., «Бек», 1996г.

102. Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

103. Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: Направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995.

104. Столярова Е.Е. Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

105. Столярова Е.Е. Российский чиновник в отставке. (Пенсионное обеспечение государственных служащих в российском законодательстве XIX в. // Судьба России: прошлое, настоящее, будущее. / тезисы Всероссийской конференции/. Екатеринбург, 1995.

106. Столярова Е.Е. Вопросы правового регулирования государственной гражданской службы в Российской империи // Российский юридический журнал. 1996. №4(12).

107. Титов Ю.П. История государства и права СССР. Учебник для высших учебных заведений.- Москва, Юридическая литература, 1988.

108. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М. 1974.

109. Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантия. М. 1972.

110. Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением правил и примеров из лучших законоучителей. СПб. Сенатская типография. 1819.

111. Цатурова М.К. Русское семейное право XVI-XVIII вв. М.: Юрист, 1991.

112. Чистяков Н.О. История отечественного государства и права. М.: Юрист, 1996.

113. Шайхатдинов В.Ш. Проблемы становления российского законодательства о государственной службе//Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995.

114. Шаманева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальной защите государственных служащих с международными актами о правах человека. Екатеринбург. УрАГС. 1998.

115. П1ебанов А.Ф. Из опыта создания Полного собрания законов и Свода законов в дореволюционной России // Правоведение. 1967. № 2.

116. Шебанов А.Ф. О роли систематических собраний законодательства. (На примере Свода законов 1832 г.) // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 16. М., 1969.

117. Шепелев JI.E. Отмененные историей (Чины, звания и титулы Российской империи). Л.: Наука, 1977.

118. Шепелев JI.E. Титулы, мундиры, ордена Российской империи. JL: Наука, 1991.

119. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 1-4. М. Башмакова. 19101912.

120. Шунилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления во второй половине XIX в. JI. 1988.

121. Черных П.Я. Энциклопедический словарь «Помощник кроссвордиста». М. 2001.

122. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1: Общее государственное право. М. 1894.

123. Юшков C.B. Общественно-политический строй и право Киевского государства. М. 1949.

124. Bilinsky A. Der sowietische öffentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts // ROW. 1981. S. 41.

125. Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, С. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 // Einparteiensystem und bürokratische Herrschaft in der Sowjetunion.

126. Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.).

127. Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.

128. Kaysers H. H. Der öffentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht, RiA. 1971. S. 144.

129. Melville R., Steffens T. Die Bevölkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179).

130. Nienhaus U. D. Revolution und Bürokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des öffentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches.

131. Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates // ibid. S. 1413 (1487- 1492).

132. Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts // Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967.ДИССЕРТАЦИИ И АВТОРЕФЕРАТЫ

133. Дубенцов Б.Б. Самодержавие и чиновничество в 1881-1904 гг. (Политика царского правительства в области организации Государственной службы). Автореф. дисс. канд. ист.наук. JI. 1977.

134. Ефремова H.H. Министерство юстиции Российской империи. 18011917гг. (историко-правовое исследование). Дисс. канд.юрид.наук. М. 1983.

135. Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс. канд. ист. наук. М.,2000. 219. Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего.Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 2001.

136. Савостьянова В.Б. Новация принципов пенсионного права в условиях современной пенсионной реформы в России. Дисс. канд.юрид.наук. Пермь. 1999. Екатеринбург. 1998.

137. Сазонов B.C. Развитие советского законодательства о пенсионном обеспечении. Дисс. канд.юрид.наук. М. 1967.

138. Соколова Е.С. Сословное законодательство Российской империи: основные тенденции развития на примере привилегированного и полупривилегированных сословий (середина XVIII середина XIX веков). Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 1995.

139. Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX- начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд.юрид.наук.

140. Шаманева И.И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальной защите государственных служащих с международными актами о правах человека. Дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 1999.

141. Чикирева И.П. Пенсии за выслугу лет в связи с работой в гражданской авиации. Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Екатеринбург. 1996.

3.1.Екатерининский период развития государственной службы

Первым шагом в правлении Екатерины II была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Его разделили на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два - в Москве. При этом московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму.

Наряду с реформой Сената осуществлена секуляризационную реформу Синода. В результате все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны. В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества .

Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 г. ≪Учреждения для управления губерний Всероссийской империи ≫. Новое положение удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению. Созданный в результате реформы местный аппарат оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до октября 1917 г.

В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип численности податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты :

· разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные,

· усиление роли представителей от дворянства.

Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единолично. Губернское правление получило всю полноту исполнительной власти.

В его компетенцию входило обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их соблюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два советника и по два асессора).

Уездную администрацию , подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправника и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены ≪Жалованной грамотой дворянству≫ в 1785 г.

Что касается административного управления в городе, принципиальных изменений здесь не произошло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-полицмейстеры.

Самодержавное управление в это время строилось при опоре на дворян. Их насчитывалось примерно 100 тысяч, которым была пожалована ≪Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства≫ (1785 г.). Она стала венцом (высшей точкой) формирования дворянского сословия и соответствующей системы управления. Вторая опора - это чиновники, количество которых возросло к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного управления все также проявлялась в том, что чувство личного достоинства уступало место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стимулом. Реформированная Екатериной II система государственного управления в своей основной части сохранилась и при последующих императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г.

3.2. Развитие государственной службы в России до октябрьского переворота 1917 г.

В годы царствования Павла I (1796-1801 гг.) Сенат окончательно утратил свое значение. В системе местного управления были ликвидированы должности наместников, некоторые приказы объединены, городские думы ликвидированы, некоторым территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы управления, была подвергнута реформе судебная система. Взошедший на престол Александр I (1801-1826 гг.) восстановил роль Сената, который по его указу ≪О правах и обязанностях Сената≫ (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. При нем были учреждены вместо коллегий министерства, министры позже вошли в Государственный совет (1810 г.) и Комитет министров (1812 г.).

Новое развитие получила государственная служба в пер­вой половине XIX в. Ее развитие связано с именем выда­ющегося государственного деятеля России - Михаила Михайловича Сперанского . В 1809 г. он подготовил Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обя­зательное высшее университетское образование для заме­щения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 г. был принят «Устав о службе гражданской», который включал в себя три книги: Свод Устава о службе по определению от правитель­ства, Свод Устава по выборам, Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

В 1834 г. принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество полу­чили свой правовой статус, порядок прохождения, профес­сиональные характеристики. Начали возникать элементы наемного труда.

При Николае I (1826-1865 гг.) система органов высшей государственной власти существенно не изменилась. Значительное внимание уделялось укреплению самодержавия на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике, Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (наместника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия и система привилегий.

Что касается местного управления, то оно в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний. Вновь созданы наместничества во главе с генерал-губернаторами, градоначальства. В 1837 г. произошло разделение уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию.

Создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.). Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих.

Указ Александра II (1865-1881 гг.) от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Особенно много попыток изменений и дополнений в гражданскую службу было внесено после отмены крепост­ного права в 1861 г. и проведения известных реформ Алек­сандра II.

Самым грандиозным событием в его правление стала отмена крепостного права, в результате чего более половины крестьян освободилось из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону ≪Положение о губернских и уездных земских учреждениях≫.

Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая - собственников недвижимого имущества в городе и третья -крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

Александр II начал реформы с образования «комиссии» - Особого совещательного собрания. Собрание осудило манию роста чинов, взяточничество и другие пороки служилых людей, а также предложило реформу всей системы управ­ления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели о рангах», но лишь после значительного повышения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра II возросло в среднем в 2 раза, но «Табель о рангах» осталась в неприкосновенности.

При Александре III указом от 6 мая 1894 г. был восстановлен Инспекторский департамент под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы при Госсо­вете, была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г. Но комиссия работала неспешно - свой доклад она представила лишь в 1901 г. Содержавшиеся в ней пред­ложения не были радикальными. К примеру, не поднимался вопрос об отмене чинов, об упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также вос­становить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников.

Подведем итоги. Что представлял собой аппарат государственного управления в конце девятнадцатого столетия ?

Естественно, для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. К концу XIX в. аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами ≪Ваше благородие≫, к высшим - ≪Ваше высокопревосходительство≫. Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской Рос­сии. В практике ее деятельности наблюдаются и негативные стороны: абсолютизация централизма, монополия чиновни­чества на осуществление властных полномочий, отсутствие подотчетности и подконтрольности государственных слу­жащих представительным органам власти, явления злоупо­требления властью, сословная замкнутость и корпоративное сознание.

Таким образом, к началу XX в. Россия имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. Следует также отме­тить, что в ходе многочисленных реформ сложилась обще­российская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным орга­ном - Комитетом о службе чинов гражданского ведомства, подчинявшимся первому лицу государства - императору.