Особенности правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Муниципальное правотворчество. Текучесть профессиональных юристов, участвующих в муниципальной правотворческой деятельности

Муниципальное правотворчество

Определение 1

Муниципальное правотворчество – это порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанный с созданием правовых актов местного самоуправления в пределах установленной компетенции, которую предусматривают уставы муниципальных образований (МО) и федеральное законодательство.

Данный вид правотворчества осуществляется с целью достижения правового регулирования по вопросам местного значения на территории конкретного МО, а также для реализации полномочий выборных и других органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Правотворчество обязательно реализуется на основании правовых норм, закрепленных в Конституции, федеральных законах, региональных законах.

Правотворчество муниципальных образований включает в себя ряд стадий, среди которых:

проведение анализа определенных общественных отношений;
формирование мнений по поводу них;
подготовка проекта НПА;
внесение проекта в правотворческий орган;
рассмотрение проекта;
принятие проекта (обычно несколько чтений);
подписание принятого НПА;
-опубликование и вступление в силу.

Замечание 1

Каждый из указанных этапов может включать несколько стадий.

Порядок принятия актов муниципальных органов

Необходимое условие внесения проекта акта на рассмотрение в порядке законодательной инициативы, наличие следующих факторов:

текст проекта НПА в соответствии с законодательно установленными требованиями;
пояснительная записка, в которой содержатся цели, основные положения, прогноз последствий принятия НПА;
справка о состоянии законодательства, согласно затрагиваемой сфере правового регулирования;
перечень правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, которые необходимо отменить, изменить, дополнить или принять в связи с принятием НПА;
предложения о разработке нормативных правовых актов субъекта РФ, принятие которых необходимо для реализации данного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления;
финансово-экономическое обоснование принятия НПА.

Следует отметить, что проект НПА на любой из стадий муниципального правотворчества может подвергаться экспертизе. В качестве предмета экспертизы может выступать соответствие положений проекта действующему федеральному и региональному законодательству, обеспеченность выносимых в проекте предложений различными ресурсами (финансовые и пр.), взаимосвязь данного проекта с системой законодательства; соответствие проекта требованиям науки и практики и пр.

Также, в связи с рассмотрением проекта может потребоваться не только правовая экспертиза, но и специализированная, в качестве примера можно привести назначение экологической экспертизы. Одновременно по проекту могут проводиться несколько разных экспертиз. Результаты экспертизы обладают рекомендательным характером.

Основные этапы при рассмотрении проекта на заседании представительного органа местного самоуправления:

Доклад автора проекта и заинтересованных лиц соответствующего муниципального органа;
Вопросы и ответы к указанным лицам;
Прения;
Принятие проекта;
Внесение в него поправок;
Их рассмотрение;
Окончательное принятие проекта.

Обычно проект НПА муниципальных образований рассматривается в два этапа (чтения), в случае внесения поправок – три этапа. Необходимо отметить, что принятие проекта может происходит как на одном заседании, так и на нескольких.

Обсуждение и голосование по поводу внесения поправок к проекту НПА завершает голосование по принятию акта в целом. До момента, когда проект предоставляется на голосование, осуществляется его юридико-техническая редакционная правка.

Представительный орган муниципального образования обладает правами по принятию проектов НПА при наличии кворума.

Функционирование местного самоуправления в современной России показывает, что его неотъемлемым направлением является муниципальный правотворческий процесс. Неразрывная связь между этими видами общественно полезной деятельности обусловлена содержанием

муниципального правотворческого процесса.

В научной литературе обоснованно отмечается что, он необходим, когда отсутствует

государственная регламентация решения вопросов местного значения, либо когда требуется его конкретизация, а также в тех случаях, когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей . При осуществлении муниципального правотворческого процесса разрабатываются и принимаются муниципальные правовые акты, предназначенные для регулирования деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Иными словами, муниципальный правотворческий процесс обеспечивает формирование и развитие муниципальной правовой основы функционирования местного самоуправления, чем обусловлена его значимость и соответствующий научный интерес ученых-правоведов.

Анализ юридической литературы показывает, что в научных трудах наряду с понятиями «муниципальный правотворческий процесс», «муниципальное правотворчество» широко используются как тождественные понятия «муниципальный нормотворческой процесс» и «муниципальное нормотворчество» . Такое разнообразие названия важнейшего направления осуществления местного самоуправления представляется некорректным, так как каждое из этих понятий имеет несовпадающие цели и свои особенности. Их выявление позволит определить научно-обоснованный понятийный аппарат настоящего диссертационного исследования, в чем видится важнейшее условие достижения его цели.

Прежде всего, представляется целесообразным раскрыть понятие «муниципальное правотворчество». Муниципальное правотворчество является нормативно нерегулируемым трудом людей, независимо от их должностного статуса, по созданию духовных ценностей в форме правовых идей, проектов правил поведения граждан, деятельности органов публичной власти по решению вопросов местного значения, иных вопросов местного характера на территории муниципальных образований. Результаты такого труда не имеют каких-либо юридических последствий, не влекут за собой каких-либо обязательств для властных органов и должностных лиц.

В то же время, такая правотворческая деятельность представляется общественно полезной. Она способствует зарождению новых правовых идей, прививает у граждан навыки к разработке правовых актов, развивает их инициативу, способствует осознанию необходимости правового регулирования муниципальных правовых отношений, возникающих при решении вопросов местного значения, повышению правовой культуры населения. Особенностью этого вида деятельности является то, что она, хотя и является осознанной, имеющей свою цель, все же не регулируется законодательством, не ограничена какими-либо процедурными рамками.

В связи с этим мы не разделяем мнение К.О.Сергеевой о том, что под муниципальным правотворчеством необходимо понимать деятельность уполномоченных субъектов местного самоуправления по принятию

письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, имеющих общеобязательное предписание

постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное или однократное применение на территории муниципального образования и адресованного неопределенному кругу лиц либо конкретному субъекту общественных отношений.

Вполне очевидно, что К.О.Сергеева отождествляет муниципальное правотворчество и муниципальный правотворческий процесс, так как предполагает, что правотворчество - это «принятие письменного документа». Небезынтересны, но факт, понимая некорректность своего определения понятия «муниципальное

правотворчество», К.О. Сергеева пишет, что «эту деятельность правильно называть муниципальным правотворческим процессом». Как завершенный процесс муниципальное правотворчество рассматривает и Н.П. Алешкова, что по указанным выше причинам также представляется неточным.

Правотворчество в нашем понимании представляет собой

созидательную работу граждан по формулированию правовых идей и их структурирование в определенную форму. Такая интерпретация понятия «правотворчество» и его части «муниципальное правотворчество» обусловлена существующей, на наш взгляд, общественной потребностью использования точной терминологии описываемых явлений, событий и действий. В слове «правотворчество» определяющее значение имеет его вторая часть, характеризующая интеллектуальные усилия индивида (а только он способен к творчеству) по созданию правового акта, точнее идей проекта правового акта. Таковые в дальнейшем трансформируются в коллективную волю и приобретают обязательную силу. Из правовых актов формируются отрасли права, а не нормы, которые являются структурными элементами каждого отдельно взятого правового акта. В связи с этим, когда речь идет о разработке идей правового акта и их обосновании, следует использовать понятие «правотворчество», так как оно точно отражает сущность соответствующей интеллектуальной деятельности. Важная гарантия ее осуществления содержится в части 1 статьи 44 Конституции РФ, закрепляющей свободу творчества в Российской Федерации.

Выяснение смысла слов «правотворчество» и «нормотворчество» требует анализа всех частей этих слов, т.е. «право», «норма», и «творчество». Думается, что нормотворчество и правотворчество, как виды интеллектуального труда, доступны всем гражданам, проявляющим соответствующий интерес к такого рода творчеству. Чтобы подтвердить этот вывод следует раскрыть его содержание. В связи с этим необходимо заметить, что поиском сущности понятия «творчество», занимались многие языковеды, философы, юристы и другие ученые. Так, В.Даль характеризовал творчество, как творение, сотворение, создание . При этом, он указывал, что способность человека творить не поддается нормативному регулированию, что, на наш взгляд, представляется верным. Весьма абстрактно высказался по этому поводу американский ученый П. Хилл. По его мнению, творчество является успешным полетом мысли за границы известного. По мнению ученого- специалиста в области гражданского права И.Д. Иоффе, творчество - это область духовного производства, сложный процесс, зависящий от индивидуальных качеств творца, масштабности поставленной задачи, ее значимости и от комплекса остальных факторов, принять во внимание которые очень сложно или вообще нельзя. С.В. Усольцева предложила понимать творчество в качестве интеллектуальной деятельности, обладающей признаком новизны.

Таким образом, в представлении названных и многих других ученых, творчество - это созидательный процесс, зачастую с непредсказуемыми, неизвестными результатами, что естественно, не приемлемо для создания правовых актов, как целенаправленной деятельности уполномоченных органов публичной власти. Эта целенаправленность правотворчества определяется общественной потребностью в создании правового акта, нормы которого обладают элементами новизны, то есть впервые сформулированные и не используемые ранее в практической деятельности правила.

Такой вывод не сочетается с трактовкой понятия «правотворчество» авторов юридического энциклопедического словаря как деятельности государства, имеющей целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение , а также Р.М. Романова, который считает, что правотворчество - завершенный процесс установления, изменения и отмены правовых актов . Такие определения понятия «правотворчество» по указанным выше причинам мы считаем ошибочными.

Не совпадает с мнением Р.М. Романова и позиция Т.Я. Хабриевой. Она характеризует правотворчество как процесс создания всех видов источников права. Причем, не только законов, но и подзаконных актов. Данная характеристика примечательна тем, что правотворчество рассматривается как динамичный незавершенный процесс, предполагающий дополнительные действия для последующего обеспечения создания нормативного правового акта. Мы разделяем такую позицию, ибо правотворчество - непрерывная деятельность по поиску оптимального решения, не имеющая завершающей стадии. Эта особенность свойственна всем видам творчества. В ней видится фактор постоянно осуществляемых прогрессивных преобразований.

Следует отметить, что неоднозначное представление о правотворчестве характерно не только для современных теоретиков права. В советский период этот вид общественно-полезной деятельности интересовал многих видных ученых-правоведов. Свое мнение о содержании правотворчества высказали С.С. Алексеев, И.С. Самощенко, Ф.Н. Фаткуллин и Л.С. Явич. С.С. Алексеев писал, что правотворчество - главный канал воздействия государственной власти на социальную жизнь через механизм правового регулирования и в связи с этим является главным каналом придания нормам юридической силы и критерием правомерности поведения. Таким образом, С.С. Алексеев видел в государстве творческую организацию, с чем сложно согласиться, учитывая ранее раскрытое понятие «творчество», да и сущность самого государства.

Более радикальную характеристику правотворчеству дал Ф.Н. Фаткуллин. Он полагал, что общее правовое регулирование по существу означает правотворческую деятельность. Л.С. Явич, наоборот, считал, что правотворчество осуществляется еще до начала самого процесса регулирования и поэтому не включается в его механизм. В свою очередь И.С. Самощенко определял правотворчество как заключительную стадию правообразовательного процесса. В дальнейшем, как известно, понятие «правообразовательный процесс» не нашло официального закрепления в директивных документах, что, по нашему мнению, обусловлено его определенной абстрактностью и многозначным смысловым значением. Поэтому распространять его на деятельность по подготовке и принятию муниципальных правовых актов, на наш взгляд, нецелесообразно.

Представляется неточной и характеристика правотворчества как важнейшей отрасти деятельности государства, так как термин «отрасль» в контексте к деятельности государства, как правило, используется для выделения отраслей промышленности. И, наконец, сомнительно определение правотворчества как деятельности, связанной с подготовкой и изданием нормативных актов. Ведь издание нормативного акта строго регламентируется и не требует «творческого полета», о чем писал ранее упомянутый П. Хилл.

Наш подход к раскрытию содержания понятия «правотворчество» не означает отказ от него как вида общественно полезной деятельности, которая способствует реальной работе по принятию нормативных правовых актов. Ведь правотворчеством могут заниматься не только энтузиасты, но и люди, наделенные властными полномочиями или выполняющие соответствующие должностные обязанности. В связи с этим, понятие «правотворчество» следует расширить. Правотворчество - это не только спонтанные интеллектуальные усилия отдельных граждан, но и целенаправленный профессиональный труд людей, занимающих соответствующие должности в органах публичной власти по выявлению неурегулированных правом сфер деятельности государства и общества, по разработке предложений и идей, предназначенных для использования при подготовке нормативных правовых актов. Но во всех случаях правотворчество и такое его направление как муниципальное правотворчество - это нормативно нерегулируемая деятельность людей. Ведь общепризнано, что творчество независимо от его вида не подлежит нормированию. В этом его главная особенность.

Зарождение муниципальных нормативных правовых актов начинается до официального начала муниципального правотворческого процесса. Но когда этой деятельностью занимаются должностные лица, депутаты или служащие в рамках своих обязанностей, ее следует характеризовать как исполнение ими своих служебных полномочий. Эти случаи подпадают под характеристику Р.О. Халфиной, которая верно отмечает, что правотворчество является основным начальным звеном механизма правового регулирования . Хотя эта мысль была высказана в советский период российской государственности, она может в полной мере относиться к современным реалиям, т.е. муниципальное правотворчество при указанных выше условиях следует рассматривать как начальное достадийное звено механизма муниципального правового регулирования решения вопросов местного значения. Видимо, в связи с этой особенностью правотворчества, видный теоретик права А. Нашиц считала возможным процесс создания правовых норм характеризовать как вид творческой деятельности . В таком понимании сущности муниципального правотворчества данное понятие используется далее по тексту диссертации.

Муниципальное правотворчество - это предтеча муниципального правотворческого процесса, проявляющаяся в формировании правовых идей и предложений по урегулированию жизнедеятельности местных сообществ, инициирующая последующую деятельность по разработке нормативных правовых актов и нерегулируемая, как показывает практика, в нормативном порядке. Поэтому, мы считаем явным преувеличением характеристику правотворчества как первичного компонента механизма правового регулирования, проявляющегося в форме строго регламентированной деятельности государственных органов и должностных лиц. Ведь, как уже отмечалось, творчество нормативно не регулируется. В этом его отличие, например, от строительства жилого дома от других видов общественно полезной деятельности.

Нельзя согласиться с мнением Д.А. Баринова, который раскрывает правотворчество местного самоуправления как непосредственную деятельность населения муниципального образования, муниципальных органов и должностных лиц по принятию, изменению или отмене правовых норм, либо санкционированию в качестве правовых уже существующие социальные нормы, регламентирующие деятельность по решению вопросов местного значения в конкретном муниципальном образовании . Вполне очевидно, что в данном случае необоснованно отождествляются два разных понятия «муниципальное правотворчество» и «муниципальный правотворческий процесс». Как показано ранее, правотворчество нормативно не регулируемая деятельность, доступная любому гражданину, органу или организации. Муниципальный правотворческий процесс, наоборот, строго регламентированная деятельность. Отступление от нормативных требований в данном случае влечет за собой признание незаконным принятое решение. Ошибочность приведенного выше определения проявляется еще и в том, что ни население, ни муниципальные органы, ни их должностные лица не наделены полномочиями санкционировать в качестве правовых существующие социальные нормы. Кроме того, следует отметить, что социальных норм, регламентирующих деятельность по решению вопросов местного значения, за исключением правовых норм, в реальности не существует.

Сущность понятия «нормотворчество», по нашему мнению, сводится к разработке отдельных норм права. Такая разработка не влечет за собой каких- либо правовых последствий. В связи с этим нормотворчество можно характеризовать как часть более широкого процесса - правотворчества. Однако многие ученые, на наш взгляд, безосновательно используют понятия «нормотворчество» и «правотворчество» как синонимы. Так, например, С.В. Нарутто считает, что муниципальное (местное) нормотворчество - это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления в процессуальном порядке. Более определенно по этому вопросу высказался А.В. Юсупов. Он считает, что нормотворчество на уровне местного самоуправления - это законченный процесс формирования и принятия новых правовых актов в рамках установленных законом процедур. Эти определения представляются не точными, что, на наш взгляд, подтверждает актуальность постановки вопроса о целесообразности разработки более точных определений и терминов и последующее признание их общепризнанными.

В отношении использования словосочетаний и соответственно понятий «муниципальный правотворческий процесс» и «муниципальный нормотворческий процесс» следует отметить следующее. Ориентируясь на выводы о соотношении понятий «муниципальное правотворчество» и «муниципальное нормотворчество», мы также по указанной причине не ставим знак равенства между понятиями «муниципальный правотворческий процесс» и «муниципальный нормотворческий процесс». Первое понятие значительно шире по своей цели и содержательнее по сравнению со вторым понятием. Именно муниципальный правотворческий процесс является направлением осуществления местного самоуправления. Ведь его результатом является муниципальные правовые акты, без которых невозможно решать вопросы местного значения. Исходя из первой части слова «нормотворческий» можно предположить, что в данном случае речь идет о создании нормы, как элемента правового акта.

Для понимания сущности муниципального правотворческого процесса важное значение имеет этимология слова «процесс». Под таковым понимается ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний и развития чего-нибудь. И действительно, муниципальный правотворческий процесс - это законодательно регулируемая деятельность населения, муниципальных органов и должностных лиц по воплощению правовой идеи в проект правового акта, его рассмотрение по определенным стадиям и превращение в правовой регулятор общественных отношений, возникающих при решении вопросов местного значения. Сущность муниципального правотворческого процесса в указанном понимании является предметом анализа настоящего диссертационного исследования.

Правотворчество не может рассматриваться как организованная, целенаправленная деятельность или как стадия правотворческого процесса. Оно предшествует ему, находится за его пределами. Поэтому, применительно к сфере местного самоуправления, деятельность по разработке и принятию муниципальных правовых актов, следует характеризовать как муниципальный правотворческий процесс. При этом мы присоединяемся к мнению Н.А. Антоновой, разграничивающей правотворчество и правотворческий процесс и принципы, на которые ориентируются эти два самостоятельных вида созидательной деятельности.

Предназначение муниципального правотворческого процесса многогранно. Во-первых, данный процесс имеет социальное значение т.е. рассматривается как социальная ценность, влияющая на уровень правовой культуры субъектов муниципального правотворческого процесса, во-вторых, этот процесс имеет статусное значение, т.е. в результате такой деятельности определяются полномочия субъектов муниципального правотворческого процесса и формы их работы при решении вопросов местного значения, в- третьих, данный процесс способствует вовлечению населения муниципальных образований в разработку нормативных правовых актов. В-четвертых, правотворческий процесс предназначен для расширения системы муниципальных правовых актов, восполнения правовых пробелов и устранения выявленных коллизий как внутри этой системы, так и по отношению к федеральным и региональным нормативным правовым актам. В- пятых, муниципальный правотворческий процесс предназначен для своевременного реагирования на потребности жителей муниципальных образований, обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ. В-шестых, этот процесс имеет духовное значение, способствует формированию общественного правосознания, повышению правовой культуры граждан, развитию навыков отражения общественных потребностей в правилах поведения. И, в-седьмых, этот процесс имеет научное значение, так как каждый принятый нормативный правовой акт обладает определенной новизной и следовательно, дополняет новыми знаниями науку муниципального права.

Представляется, что муниципальный правотворческий процесс имеет и политическую составляющую. Она проявляется в отражении в муниципальных правовых актах властной воли населения муниципальных образований в контексте с волей всего народа, отражаемой в федеральном законодательстве. Такая взаимосвязь двух уровней выражения коллективной политической воли обусловлена конституционным правом народа выражать свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В то же время, практически все определения муниципального правотворческого процесса объединяет указание на то, что результатом этой общественно полезной деятельности являются муниципальные правовые акты. И действительно, основной целью муниципального правотворческого процесса является принятие муниципальных правовых актов и их обнародование для последующего использования как регуляторов муниципальных правовых отношений. Потребность в муниципальном правотворческом процессе обусловливается необходимостью развития и конкретизации федерального и регионального законодательства, а также потребностью, как обоснованно отмечает Н.С. Бондарь, развития положений муниципальных уставов. По его подсчетам только для этого следует принять несколько десятков положений, в том числе положения об управлении и распоряжении муниципальной собственностью.

Понятие «муниципальный правовой акт» раскрывается в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальными правовыми актами считаются решения, принятые населением, органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Это определение прежде всего позволяет сделать вывод о том, что муниципальные правовые акты подразделяются на правовые акты, устанавливающие или изменяющие общеобязательные правила и на правовые акты, имеющие индивидуальный характер. Первая группа муниципальных правовых актов относится к нормативным правовым актам.

На доктринальном уровне по-разному раскрывается сущность нормативных правовых актов. Так, В.С. Нерсесянц определяет нормативный правовой акт как «письменный правоустановительный акт государства, содержащий обязательные нормы действующего права» . М.Н. Марченко считает, что под нормативно правовыми актами понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права. По мнению Е.В. Кирдяшова, нормативный правовой акт - это акт, содержащий нормы права и принятый в особом порядке государственными органами или уполномоченными государством лицами».

Эти определения объединяет признание их авторами неопровержимого факта о том, что в нормативных правовых актах содержатся нормы права и они могут приниматься только компетентными органами государства. Хотя в указанных определениях нет упоминания об органах местного самоуправления, учитывая общую природу государственного и местного управления, изложенные выше понятия можно в определенной степени учитывать и для характеристики муниципальных нормативных правовых актов. Их объединяет такой признак как наличие норм права, т.е. наличие правил поведения для неопределенного числа лиц, не ограниченных во времени действия и количестве раз применения.

Признаки нормативного правового акта названы в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 октября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Согласно п. 9 этого Постановления, существенными признаками нормативного правового акта являются:

Издание в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

Наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Данное определение, равно как и ранее раскрытые доктринальные определения понятия «нормативный правовой акт», лишь частично может быть использовано для раскрытия понятия «муниципальный нормативный правовой акт». В нем нет определяющего признака муниципального нормативного правового акта, а именно, не обозначен его предмет, сфера регулируемых общественных отношений. Между тем, потребность в четком определении понятия «муниципальный нормативный правовой акт» становится все более востребованной. Во-первых, такие акты - главный результат муниципального правотворческого процесса. Без понимания требований к муниципальным нормативным правовым актам не возможно наладить эффективный процесс их подготовки. Во-вторых, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ появилась статья 43.1, исполнение которой также не возможно без понимания сущности муниципальных нормативных правовых актов. Ведь, согласно данной статье, субъекты РФ должны вести регистр именно муниципальных нормативных правовых актов. Более того, согласно части 2 указанной статьи, на основании региональных регистров, должен формироваться федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Естественно, для выполнения такой работы ее исполнители должны иметь полное и единообразное представление о признаках муниципальных нормативных правовых актов. В-третьих, в федеральных законах, да и в законах субъектов РФ, нередко используется понятие «муниципальный нормативный правовой акт». Следовательно, необходимо понимать сущность таких актов и их признаки.

Кроме названного выше Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, понятие «муниципальный нормативный правовой акт» используется, например, в Федеральном законе от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст.2) , Федеральном законе от 17.06.1996 N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (ст. 7) , Федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации» (ст.20, ст.28, 29,82) , а также в Градостроительном кодексе РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ст.18, ст.24) , Земельном кодексе РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ (ст.33, ст.72) и в других федеральных законах.

При этом в ряде федеральных законов используется понятие «нормативный правовой акт органов местного самоуправления». Такое определение содержится в статье 26.19 Федерального закона от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . В статье 3 Федерального закона от 31.03.1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» используется понятие «нормативный правовой акт муниципального образования» . Такой разнобой на федеральном уровне усложняет разработку муниципальных нормативных правовых актов и не соответствует правилам юридической техники. Между тем, такие неточности встречаются и в законах субъектов РФ. Кроме того, в законах субъектов РФ можно встретить различные определения понятия «муниципальный нормативный правовой акт». Так, к примеру, в статье 2 Закона Московской области от 05.12.2008 г. №193/2008-ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области» записано: «муниципальный нормативный правовой акт - муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Более точное определение этого вида правовых актов закреплено в Законе Рязанской области от 31 декабря 2008 г. №227-ОЗ "О порядке организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Рязанской области" . В его статье 4 установлено, что муниципальный нормативный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Рязанской области, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила. Имеются и иные определения понятия муниципального нормативного правового акта.

Такое разнообразие является дополнительным подтверждением целесообразности выработки единообразного определения понятия «муниципальный нормативный правовой акт» и его закрепления на федеральном уровне. Для того, чтобы максимально точно определить сущность этой группы правовых актов, прежде всего, следует выделить их устойчивые признаки. Таковыми являются следующие признаки. Муниципальный нормативный правовой акт:

Принимается компетентным субъектом муниципального правотворческого процесса в установленном порядке по предметам ведения местного самоуправления;

Содержит нормы права, регулирующие муниципальные правовые отношения, возникающие при решении вопросов местного значения;

В установленных федеральными законами и законами субъектов РФ случаях содержит нормы права, регулирующие правовые отношения, возникающие при решении органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий;

Содержит правила, обязательные для исполнения неопределенным кругом физических и юридических лиц;

Предназначен для неоднократного применения;

Содержит установленную форму и реквизиты;

Действует в границах соответствующего муниципального образования;

Обеспечивается в необходимых случаях силой государственного муниципального принуждения.

Особо следует выделить главную особенность муниципальных нормативных правовых актов. Чаще всего они являются правовыми регуляторами деятельности по решению вопросов местного значения.

Исходя из перечисленных признаков, можно предложить авторское понятие «муниципальный нормативный правовой акт». По нашему мнению, муниципальный нормативный правовой акт представляет собой совокупность структурированных, общеобязательных однородных правовых норм в форме устава, решения или положения регулирующих общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения, вопросов, не отнесенных к ним, но решаемых органами местного самоуправления исходя из положений статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятый в установленном порядке, документально оформленный и официально обнародованный в средствах массовой информации, сети Интернет, других информационных источниках (стенды у зданий местных администраций и т.п.), и обеспечиваемых в случаях их неисполнения силой государственного принуждения.

К муниципальным нормативным правовым актам относятся отвечающие указанным требованиям правовые акты по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что предлагаемое или близкое по содержанию определение понятия «муниципальный нормативный правовой акт» целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131- ФЗ. Это позволит уточнить данное понятие в законах субъектов РФ, регулирующих вопросы ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов, сориентирует законодателей на полный учет выше названных признаков муниципальных нормативных правовых актов, позволит также определить содержание работы по подготовке проектов правовых актов и таким образом будет способствовать совершенствованию муниципального правотворческого процесса.

Как видно из процитированного ранее понятия «муниципальный правовой акт», содержащегося в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ, муниципальные правовые акты могут не только содержать общеобязательные правила, но и иметь индивидуальный характер. Цель нормативного правового акта установить нормы права, т.е. первично урегулировать общественное отношение, определить права и обязанности его участников. Цель ненормативного правового акта обеспечить реализацию предписаний нормативного акта, его применение. Эти целевые установки имеют важное значение, так как разграничивают содержание нормативных и индивидуальных актов, порядок их принятия и обнародования.

В то же время на нормативном уровне нет разъяснения, что понимается под муниципальными правовыми актами индивидуального характера. Однако, на основе анализа статей 43, 44, 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, можно предположить, что к таковым относятся ненормативные правовые акты, издаваемые должностными лицами местного самоуправления. Причем, не только по вопросам, касающихся отдельных граждан или юридических лиц, но и по более широкому кругу вопросов, в том числе способствующих решению вопросов местного значения. Этот вывод подтверждается, во-первых, положениями статей 43, 46, 47, 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, в которых называются виды муниципальных правовых актов, в том числе, распоряжения и приказы, традиционно характеризующиеся как акты индивидуального предназначения, во-вторых, достаточно широким кругом лиц, которые вправе вносить проекты любых муниципальных правовых актов в компетентные органы и должностным лицам местного самоуправления, в-третьих, обязательным установлением порядка опубликования (обнародования) всех муниципальных правовых актов, обеспечивающих возможность ознакомления с ними граждан. Эти положения конкретизированы в уставах муниципальных образований, что положительно отражается на муниципальном правотворческом процессе. Таким образом муниципальный индивидуальный правовой акт - это изданный компетентным должностным лицом или органом местного самоуправления правовой акт для решения вопроса касающегося отдельного гражданина или для обеспечения проведения мероприятия, способствующего решению вопроса местного самоуправления. Как отмечает Н.В. Постовой, эти акты порождают, изменяют, прекращают правоотношения. К ним относятся, к примеру, решения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности. Мы присоединяемся к этой характеристике индивидуальных правовых актов.

В связи с выявлением двух групп муниципальных правовых актов, имеются основания для выделения в рамках муниципального правотворческого процесса соответствующих направлений. Одно из них складывается из действий по подготовке муниципальных нормативных правовых актов, второе представляет собой действие по подготовке муниципальных правовых актов индивидуального характера.

Сложностью муниципального правотворческого процесса обусловливается объективная потребность в разграничении его на

определенные этапы, которые называются стадиями. Можно согласиться с Е.С. Шугриной, которая раскрывает стадии правотворческого процесса органов местного самоуправления и их должностных лиц как ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, но каждая из которых решает самостоятельные задачи правотворческой деятельности. Признавая такое определение стадий правотворческого процесса, следует отметить, что субъектом муниципального правотворческого процесса является и население муниципальных образований. При этом, процесс проведения местных референдумов также разграничивается на стадии. Эти вопросы будут рассмотрены более подробно во второй главе настоящего исследования.

Предусмотренная Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131- ФЗ возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст.75), позволяет в перечень субъектов муниципального правотворческого процесса включить соответствующие органы государственной власти. Ведь полномочия органов местного самоуправления реализуются путем принятия правовых актов по решению вопросов местного значения. Следовательно, решения органов государственной власти в случаях, предусмотренных статьей 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ будут иметь статус муниципальных правовых актов и если среди них будут нормативные правовые акты, они должны включаться в регистры муниципальных нормативных правовых актов, затем в соответствующий федеральный регистр. Данное отступление имеет только теоретическое значение, так как на практике указанная 75 статья названного Федерального закона не применялась. Не нашла развитие и часть 7 данной статьи о возможности установления федеральными законами порядка и случаев, когда полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 2003 года №131- ФЗ можно выделить такие стадии муниципального правотворческого процесса как внесение проекта правового акта в компетентный орган или должностному лицу местного самоуправления, обсуждение проекта, принятие и опубликование (обнародование) муниципального правового акта.

Однако в научной и учебной литературе этими стадиями ограничиваются не все авторы учебников, монографий и диссертаций. Большинство из них выделяет большее количество стадий муниципального правотворческого процесса, но В.И. Фадеев сводил его к подготовке, принятию и вступлению в силу муниципальных правовых актов. А вот Е.С. Шугрина характеризует этот процесс более широко. Под таковым она понимает урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающей внесение в правотворческий орган (внесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Легко заметить, что основное различие приведенных определений муниципального правотворческого процесса сводится к выделению разного числа действий, необходимых для создания муниципального правового акта. По этому признаку отличаются и многие другие определения муниципального правотворческого процесса. По мнению Д.А. Баринова, правотворческая деятельность муниципальных образований разграничивается на четыре стадии - инициатива по созданию правового акта, подготовка правового нормативного акта, обсуждение нормативного правового акта, принятие нормативного правового акта и его вступление в законную силу . М.А. Васильев выделяет девять стадий муниципального процесса, в том числе изучение, анализ общественных явлений в муниципальном образовании, выявление потребности их правовой регламентации; определение местных органов-субъектов права, правомочных принять правовое решение, определение вида правового акта; принятие решения о подготовке правового акта; разработка концепции будущего акта; подготовка проекта правового акта; предварительное рассмотрение проекта акта; общественное обсуждение проекта; официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых, заранее установленных и обнародованных (опубликованных) процедур; принятие правового акта; его окончательное оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

Такая детализированная схема рассмотрения муниципального правотворческого процесса отражает порядок осуществления действий компетентных органов и должностных лиц, целью которых является принятие правового акта и обеспечение его вступления в силу. В связи с чем может использоваться при раскрытии содержания муниципального правотворческого процесса. Диссертант присоединяется к позиции ученых, которые разграничивают муниципальный правотворческий процесс на большее число стадий, чем это установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.

Многие ученые в качестве первой стадии муниципального правотворческого процесса выделяют стадии предшествующие ранее названной официальной стадии внесения проекта муниципального правового акта. Так, например, В.И. Маньковская в качестве таковой видит прогнозирование и планирование разработки муниципального правового акта. В учебнике «Муниципальное право России» Н.В. Постового, В.В. Таболина и Н.Н. Черногорина первая стадия муниципального правотворческого процесса называется изучение вопроса о необходимости принятия решения.

Нам представляется, что выделение данной стадии муниципального правотворческого процесса вполне обоснованно. Ведь перед тем как приступить к разработке муниципального правового акта следует выяснить реальную потребность в правовом регулировании определенных общественных отношений муниципального уровня. Для этого необходимо провести правовой мониторинг и социологический опрос, консультации со специалистами и другими гражданами, которым предстоит исполнять требования нового нормативного правового акта. Такая деятельность затратна во времени, влечет дополнительную нагрузку на местные бюджеты. Но такие расходы оправданы, так как позволяют принять решение на основе объективной информации о состоянии дел в определенной сфере деятельности, а также с учетом мнения респондентов и лиц, проводивших мониторинг, что в свою очередь, повысит качество проекта и его востребованность практикой после принятия в установленном порядке.

К стадиям муниципального правотворческого процесса порой относят контроль исполнения и отмену муниципальных правовых актов или приостановление их действия. По нашему мнению, указанные действия не следует характеризовать как стадию муниципального правотворческого процесса. Как известно, любой вид общественно полезной деятельности отграничивается от другого вида деятельности своей целью. Вполне очевидно, что целью контроля является проверка исполнения конкретных нормативных требований. Поэтому, контроль является самостоятельным видом общественно полезной деятельности и учет его результатов в правотворческом процессе не меняет его сути. Что касается отмены или приостановки действия правового акта, то такая деятельность не имеет самостоятельного значения, так как она осуществляется путем разработки и принятия соответствующего акта.

Таким образом, в теоретическом контексте представляется возможным рассматривать процесс создания муниципальных правовых актов в узком и широком смыслах. В узком понимании муниципальный правотворческий процесс закреплен в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и отражен в уставах муниципальных образований. В этих актах выделены следующие стадии, а именно внесение, обсуждение, принятие и опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов.

В доктринальном, широком смысле понятие муниципальный правотворческий процесс включает в себя более широкий перечень действий, а именно, планирование, изучение потребностей целесообразности принятия муниципального правового акта, включая проведение мониторинга действующих правовых актов, инициирование принятия муниципального правового акта, в том числе в виде деятельности инициативной группы граждан по организации местного референдума, разработку проекта правового акта, проведение экспертиз, осуществление оценки его регулирующего воздействия, выявление рисков, которые могут возникнуть после принятия правового акта, в виде включения неисполнимых и финансово не обеспеченных статей, статей, противоречащих Конституции РФ и законодательству, а также выявление организационных структур, обеспечивающих исполнение будущего правового акта, официальное внесение проекта правового акта в соответствии с требованиями устава муниципального образования в компетентный орган или должностному лицу, организация публичного обсуждения проекта нормативного правового акта и изучение компетентным органом местного самоуправления или уполномоченным должностным лицом высказанных на публичных слушаниях замечаний и предложений, принятие муниципального правового акта путем голосования на местном референдуме или представительным органом, либо главой муниципального образования, местной администрацией, а также его подписание главой муниципального образования или другим уполномоченным лицом, промульгация, включающая подписание нормативного правового акта представительного органа главой муниципального образования и его обнародование в официальных СМИ и сети Интернет.

Разграничение муниципального правотворческого процесса на стадии обусловлено объективными факторами, а именно необходимостью выявления потребностей в правовом регулировании возникающих на муниципальном уровне общественных отношений, разработки и оформления проектов правовых актов, их обсуждения, принятия и последующего уведомления об этом граждан, а также находящихся на территории муниципальных образований органов публичной власти, объединений и организаций.

Представляется, что наличие доктринального широкого понимания муниципального правотворческого процесса позволит разработчикам муниципальных правовых актов учесть весь целесообразный набор действий, обеспечивающих принятие муниципальных правовых актов.

Таким образом, на основе проведенного анализа стадий муниципального правотворческого процесса имеется возможность дать определение этого понятия, раскрывающего его сущность не только в узком и широком смыслах, но и как понятия для законодательного закрепления. Для этой цели муниципальный правотворческий процесс - это непрерывная, осуществляемая на основе комплексных планов, непрерывная, целенаправленная, стадийная, политико-правовая деятельность населения, органов и должностных лиц местного самоуправления по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, а также по разработке проектов муниципальных правовых актов, их экспертной оценке, обсуждению и принятию муниципальных правовых актов, их промульгации в нормативно установленном порядке.

Это определение предлагается включить в понятийный аппарат Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, содержащийся в его второй статье. Таким образом будет отмечена вовлеченность населения в правотворческий процесс, что соответствует положениям статьи 3 и 130 Конституции РФ, а также закрепленному в статье 2 названного Закона понятию местного самоуправления, ряду других норм этого Федерального закона, нормам уставов муниципальных образований, в которых подтверждено право населения решать вопросы местного значения на местных референдумах и сходах и право участвовать в публичных слушаниях и собраниях. Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ следовало бы дополнить статьей, расширяющей и узаконивающей более полный перечень стадий муниципального правотворческого процесса путем включения в него таких стадий как планирование, выявление потребностей правового регулирования общественных отношений на муниципальном уровне, экспертная стадия, оценка проектов правовых актов, а также промульгация принятых муниципальных правовых актов. Это позволит получить представление о всем объеме муниципального правотворческого процесса, что положительно отразится на его результатах.

Начало современного местного самоуправления в Российской Федерации приходится на 90-е годы XX столетия. Это был период постепенного ослабления советской власти, завершившийся прекращением деятельности Верховного Совета России (октябрь 1993 года) и последующим упразднением в течение двух следующих лет местных Советов народных депутатов. Такой результат был следствием реализации принятых в этот период указов Президента РФ . После принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции РФ появилась конституционная основа для становления местного самоуправления. С одной стороны конституционные нормы обеспечивали самостоятельное развитие местного самоуправления, а с другой - гарантировали его неразрывную связь с государственной властью. Неразрывная связь с государством обусловлена признанием местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, наличием общих правовых регуляторов, близкой по содержанию организационной основой и, что особо важно, единым источником публичной власти в лице многонационального народа.

Как уже отмечалось, согласно части 2 статьи 3 Конституции РФ народ вправе осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Такое соотношение государственной и муниципальной власти дает основание для вывода о том, что муниципальный правотворческий процесс является своеобразным продолжением федерального и регионального правотворческих процессов. Такое единение проявляется в том, что наиболее важные нормативные правовые акты - законы и уставы муниципальных образований принимают представительные органы, а также в разграничении правотворческого процесса на определенные стадии. При этом в основе всех видов правотворческой деятельности находится Конституция РФ. Кроме того, при разработке нормативных правовых актов используется единая методология.

В то же время имеются и различия в осуществлении федерального, регионального и муниципального правотворческих процессов. Эти различия проявляются в разных целях и разном содержании соответствующих процессов. Результатом федерального и регионального правотворческих процессов являются нормативные правовые акты, обладающие большей юридической силой по сравнению с муниципальными нормативными правовыми актами. Для муниципального правотворческого процесса характерна ограниченность действия муниципальных правовых актов территорией муниципального образования, более активное участие населения в правотворческой деятельности, сокращенные временные сроки разработки и принятия муниципальных правовых актов, а также более высокая конкретизация их предмета. Но эти особенности муниципального правотворческого процесса не отражаются на его характеристике как составной части общего правотворческого процесса в Российской Федерации, т.е. деятельности публичных органов по созданию законов и других нормативных правовых актов. Эта особенность муниципального правотворческого процесса позволяет учитывать при разработке и принятии правовых актов муниципального уровня лучший опыт подготовки и принятия федеральных и региональных законов и таким образом повышать их качество и регулятивное предназначение.

Объединяющим элементом всех видов правотворческой деятельности являются позиции Конституционного Суда Российской Федерации. При этом особое значение имеет его постановления от 24 января 1997 года.№1 -П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 года №3-П по проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» . В этих постановлениях дана характеристика публичной власти, как власти объединяющей органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации применительно к сфере правотворческой деятельности позволяет на все ее направления распространить единые методы и подходы к разработке проектов нормативных правовых актов, переносить положительный опыт деятельности государственных органов власти на муниципальный уровень для использования представительными и иными органами местного самоуправления.

Положительное значение для укрепления местного самоуправления имело Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года №15-П по делу о проверке Конституции Российской Федерации отдельных положений Устава (основного закона) Курской области . Согласно изложенным в этом Постановлении правовым позициям право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции Российской Федерации, а местные референдумы не могут использоваться для каких-либо ограничений реализации этого права. На недопустимость упразднения местного самоуправления указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2000 года №°92-О. В этом же Определении отмечена потребность приближения органов местного самоуправления к населению с целью его привлечения к решению вопросов местного самоуправления. В целом, количество постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в общей массе дел, прошедших стадию публичных слушаний, составляет 12 процентов. Еще выше процент его определений по вопросам местного самоуправления .

Благодаря позициям Конституционного Суда Российской Федерации сложилось четкое представление о местном самоуправлении как одной из основ конституционного строя, его общих принципах и гарантированности права граждан на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, включая участие населения в местном референдуме, результатом которого является императивное решение населения, выраженное его ответом «да» или «нет» на поставленный вопрос. Эти положения Конституционного Суда Российской Федерации развиваются в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Муниципальное правотворчество

Определение 1

Правотворчество муниципальных образований включает в себя ряд стадий, среди которых:

проведение анализа определенных общественных отношений;
формирование мнений по поводу них;
подготовка проекта НПА;
внесение проекта в правотворческий орган;
рассмотрение проекта;
принятие проекта (обычно несколько чтений);
подписание принятого НПА;
-опубликование и вступление в силу.

Замечание 1

Каждый из указанных этапов может включать несколько стадий.

Порядок принятия актов муниципальных органов

текст проекта НПА в соответствии с законодательно установленными требованиями;
пояснительная записка, в которой содержатся цели, основные положения, прогноз последствий принятия НПА;
справка о состоянии законодательства, согласно затрагиваемой сфере правового регулирования;
перечень правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, которые необходимо отменить, изменить, дополнить или принять в связи с принятием НПА;
предложения о разработке нормативных правовых актов субъекта РФ, принятие которых необходимо для реализации данного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления;
финансово-экономическое обоснование принятия НПА.

Основные этапы при рассмотрении проекта на заседании представительного органа местного самоуправления:

Доклад автора проекта и заинтересованных лиц соответствующего муниципального органа;
Вопросы и ответы к указанным лицам;
Прения;
Принятие проекта;
Внесение в него поправок;
Их рассмотрение;
Окончательное принятие проекта.

Правотворчеством принято называть комплексную, юридически и организационно оформленную деятельность государства по созданию или изменению и отмене существующих правовых норм . В Российской Федерации эта деятельность осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Интересующий нас муниципальный уровень является наиболее специфичным, ибо органы местного самоуправления исключены из системы государственных органов и не могут брать на себя правотворческую функцию по всем без исключения вопросам, ведь в полной мере это лишь государственная прерогатива. Общеизвестно, что круг вопросов, отнесенный к ведению муниципальных органов, решения по которым носит нормативно-правовой характер, определяется государством и, в частности, отдельными государственными органами . В то же время, следует учитывать, что гарантированная Конституцией РФ самостоятельность органов местного самоуправления предполагает отсутствие необходимости согласования и санкционирования принятых ими (органами местного самоуправления) норм, что дает право говорить о муниципальной власти как о публичной . При этом не стоит забывать, что в соответствии с той же Конституцией, правовые нормы, которые издаются органами местного самоуправления в приделах их компетенции, общеобязательны и гарантированы со стороны государства, а также о том, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , муниципальным властям могут передаваться полномочия по изданию правовых актов, отнесенных к компетенции государства.

Таким образом, можно сказать, что органы местного самоуправления, свободны в пределах своей компетенции заниматься нормотворческой деятельностью. Эта относительная самостоятельность дана им для того, чтобы на местном уровне могла постепенно создаваться нормативно-правовая база, которая бы наиболее полно отвечала интересам населениям каждого отдельно взятого муниципального образования, но, несмотря на созданные условия, муниципальное правотворчество, как и прежде, остается на неудовлетворительном уровне и подвергается всяческой критике.

Теоретиками муниципального права выделяются различные проблемы данной деятельности. Корсакова С. В. называет некоторые из них: бессистемность, безадрестность, слишком подробное регулирование и наоборот, излишние дублирования, запоздалое внесение изменений, необходимых в связи с изменением федерального законодательства, несоответствие компетенции, и низкая научная проработка этих актов .

Для решения этой проблемы вышеуказанным автором предлагается разработка и принятие «муниципальной правотворческой политики», которая позволила бы оптимизировать местную правотворческую деятельность с позиций ее целенаправленности и эффективности. Муниципальному правотворчеству, по мнению автора, не достает базиса, необходимого для грамотного построения стратегии и тактики развития данной области нормотворчества, а также критериев для оценивания ее качества. Данная концепция могла бы включать в себя следующий правовой инструментарий: научное обоснование издаваемых актов, проведение правовых мониторингов,среднесрочное и долгосрочное планирование правотворческой деятельности, проведение правовых мониторингов, привлечение экспертов и специалистов для методического обеспечения правотворческой деятельности, применение системного подхода применительно к муниципальному правовому регулированию и др. .

На наш взгляд, можно согласиться с необходимостью воплощения в жизнь такой политики для решения общих проблем муниципального правотворчества и улучшения его состояния в целом, ведь какой-либо концепции, которая бы помогла модернизировать эту деятельность, в настоящий момент не имеется. В случае разработки и внедрения, муниципальная правотворческая политика могла бы помочь унифицировать и упорядочить местное правотворчество, повысить координацию с правотворческой деятельностью на других уровнях. При этом не стоит забывать, что в ходе реализации подобных идей, важно не переходить грань, которая отделяет координацию действий различных видов публичной власти от давления одного уровня власти на другой, иными словами, свобода местного правотворчества должна сохраняться в полном объеме.

Рассмотрим отдельно две наиболее важные (на наш взгляд) проблемы муниципального правотворчества, связанные с прямым участием населения в этом процессе.

Одной из самой важных, по нашему мнению, является проблема недостаточной согласованности правотворческой деятельности муниципальных образований и общей воли проживающего на их территории населения. Самым распространенными методами выяснить мнение граждан является местный референдум или сход граждан. Согласно статье 25 уже упомянутого Федерального закона, в поселения, где жителей, обладающих избирательным правом, проживает не больше ста человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Решения, принятые на нем, обязательны для официального опубликования и исполнения территории поселения. Исполнение решений, принятых на сходах, обеспечивается органами местного самоуправления и должностными лицами согласно имеющемуся разграничению полномочий, определенному уставом населенного пункта. По поводу решений, принимаемых на местных референдумах, в законе имеются аналогичные положения.

На данный момент задачей законодателя является обеспечение реальной возможности назначения таких референдумов и создания гарантий для тех, кто их инициирует. В особенности, речь идет о тех случаях, когда проведение местного референдума не входит в интересы муниципальных властей . На наш взгляд, необходимо идти по пути упрощения требований для принятия вопросов к голосованию и усилению ответственности должностных лиц за блокирование «неугодных» для них инициатив, ведь это мешает осуществлению прав граждан на участие в местном самоуправлении.

Кроме сходов и референдумов, Федеральным законом предусмотрена возможность правотворческой инициативы граждан в качестве формы непосредственного их участия в управлении муниципальным образованием. М.А. Кузьмин считает, что данный институт несет огромное значение в деле укрепления «правовой ткани» местного населения . Данная процедура является правом граждан (имеющих избирательное право), вносить на рассмотрение уполномоченных органов проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Однако на практике это право практически не реализуется, причиной тому является сложность подготовительной работы (необходимость сбора подписей, агитации и т.д.) при невысокой вероятности положительного результата .

Здесь также прослеживается необходимость упрощения формальных процедур, через которые необходимо пройти для того, чтобы довести инициативу до рассмотрения – это вопрос целесообразнозности этой процедуры вообще, ведь иначе она так и останется неэффективным правотворческим институтом.

Таким образом, состояние местного правотворчества, на наш взгляд, находится на неудовлетворительном уровне. Для решения существующих в этой сфере проблем некоторыми авторами предлагается разработка муниципальной правотворческой политики. Поддерживая эту идею, мы, в свою очередь, заявляем о необходимости упрощения некоторых процедур, связанных с участием населения в местном правотворчестве, чтобы те, наконец, начали работать так, как это задумывалось на стадии их разработки.

Список литературы

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // справочно- правовая система КонсультантПлюс [электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / [Электронный ресурс]// справочно-правовая система КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.05.14)

3. Алешкова Н. П. Роль муниципального правотворчества в регулировании общественных отношений // вестник академии. 2010. № 2. - 81с.

4. Корсакова С. В. Муниципальная правотворческая политика: понятие и проблемы реализации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 5 (36). - 55-57 с.

5. Кузьмин М.А. Право граждан на разработку и внесения проектов муниципальных актов: проблемы нормативного регулирования и практической реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1 - 14 с.

6. Носенко Л. И. Некоторые вопросы муниципального правотворчества: теоретический аспект // Вопросы российского и международного права. 2011. № 4. - 19 с.

7. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007. - 282-283 с.

8. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №1. - 8

"Глава местной администрации", 2012, N 3

В ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

<1> Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации с последующими изменениями // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Данное требование в полной мере относится и к правовым актам органов местного самоуправления.

Муниципальное правотворчество является важнейшим инструментом как осуществления местного самоуправления населением непосредственно, так и реализации управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления. В процессе осуществления муниципального правотворчества органы и должностные лица местного самоуправления сталкиваются с целым рядом проблем. Ниже рассмотрим некоторые из них.

Необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными проверками правоохранительных органов

Законы не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, а проверки компетентных органов (чаще всего прокуратуры) начинаются сразу же после введения в действие очередного закона. Так, проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в Федеральный закон N 131-ФЗ, как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений <2>. При этом внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда возможно, даже если корректировка устава не требует проведения публичных слушаний. Особенно остро стоит этот вопрос в период традиционных перерывов в работе (так называемых каникул) представительного органа муниципального образования (январь, июль, август). С данной проблемой сталкиваются и местные администрации <3>.

<2> См.: п. 2.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления". Текст Приказа официально не опубликован.
<3> Для информации: в администрации г. Сургута в 2010 г. было проведено различными надзорными органами 107 проверок, касающихся ее правотворческой деятельности.

При этом для решения этой проблемы при введении в действие федеральных законов следует учитывать разумные сроки, необходимые для подготовки и принятия соответствующих муниципальных правовых актов.

Неполнота термина "муниципальный правовой акт", используемого в Федеральном законе N 131-ФЗ

Статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ закрепила следующее определение муниципального правового акта: муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Однако анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о неполноте термина "муниципальный правовой акт", не учитывающего решения, принимаемые в целях реализации предусмотренных законодательством прав органов местного самоуправления. Так, ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрены права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. И совершенно очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов, даже если они не отражены в уставе муниципального образования в виде конкретных полномочий органов местного самоуправления <4>.

<4> Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" понятие "муниципальный правовой акт" дополнено решениями органов местного самоуправления по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, несмотря на то что обеспечение собственной деятельности не является основной целью создания и существования органов местного самоуправления, эта функция опосредованно влияет на качественное решение вопросов местного значения, реализацию переданных государственных полномочий или осуществление иных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В связи с этим есть основания относить акты по организации деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц к актам муниципального правотворчества.

Тем не менее в определение понятия "муниципальный правовой акт", данное в Федеральном законе N 131-ФЗ, указанные акты должностных лиц и органов местного самоуправления не включены. В связи с этим необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ, корректирующих понятие "муниципальный правовой акт".

О результатах муниципального правотворчества

К результатам муниципального правотворчества следует относить не только муниципальные правовые акты, но и договоры, заключаемые муниципальными образованиями как публично-правовыми субъектами.

Так, ч. 4 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. При этом на основании заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов каждой из сторон (например, решение представительного органа о внесении изменений в местный бюджет, акты исполнительно-распорядительного органа о порядке исполнения такого соглашения его структурными подразделениями и др.). Анализ норм действующего законодательства позволяет выделить еще как минимум, две категории договоров, характерных для публично-правового статуса органов местного самоуправления: договоры, заключаемые в рамках сотрудничества с органами государственной власти и в рамках социального партнерства.

Учитывая публично-правовой статус органов местного самоуправления и участие их в соглашениях от имени муниципального образования, фактически и являющегося стороной, закрепленные в соглашениях предписания приобретают обязательное значение не только для самих органов местного самоуправления, но и для соответствующего муниципального сообщества (присутствуют признаки нормативности).

В связи с этим необходимо:

введение обязательной антикоррупционной экспертизы заключенных органами местного самоуправления нормативных договоров и их проектов;
внесение нормативных договоров в особый регистр (по примеру муниципальных нормативных правовых актов);
введение необходимости официального опубликования в качестве обязательного условия для вступления нормативных договоров в законную силу.

Необходимость доработки института схода граждан

Анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что сход граждан - это форма непосредственного решения населением вопросов местного значения, аккумулировавшая в себе возможность решения вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, и полномочия представительного органа муниципального образования.

При установлении порядка принятия муниципальных правовых актов на сходе граждан необходимо учитывать двоякий статус схода граждан. Так, при рассмотрении на сходе граждан вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, допустимо принятие самодостаточных (не требующих утверждения никакими органами и должностными лицами местного самоуправления) правовых актов, а при реализации полномочий представительного органа муниципального образования возможно введение процедуры направления муниципальных правовых актов, принятых на сходе граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Так как сход граждан осуществляет и полномочия представительного органа местного самоуправления, в т.ч. отнесенные к его исключительной компетенции (ч. 2 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ), то правила голосования по таким вопросам, отнесенным к полномочиям представительного органа местного самоуправления, на сходе граждан должны быть аналогичны правилам, предусмотренным для представительного органа (например, в отношении принятия устава муниципального образования - не простым, а квалифицированным большинством от участников схода).

Указанные выводы требуют более четкого закрепления в Федеральном законе N 131-ФЗ (несмотря на незначительное количество решений, принимаемых в РФ на сходах граждан, по сравнению с решениями, принимаемыми органами местного самоуправления) института схода граждан.

Отсутствие четких критериев определения нормативности муниципального правового акта

Законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего времени не установлено. Однако Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <5> определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются:

издание его в установленном порядке;
издание управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц;
правила поведения рассчитаны на неоднократное применение;
правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

<5> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Российская газета. 8 декабря 2007. N 276.

При определении нормативности муниципального правового акта нередко возникают разногласия между муниципальными правотворческими органами, органами прокуратуры и органами юстиции. Это вынуждает органы местного самоуправления искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативности правового акта в собственных экспертных целях.

Пример. Так, Приказом Правового управления администрации г. Сургута была утверждена Методика определения статуса муниципального правового акта как нормативного <6> для использования работниками Правового управления в целях проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которой нормативными актами (помимо совокупности признаков, указанных в Постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 N 48) следует считать также акты:

направленные на утверждение каких-либо документов, в т.ч. подготовленных иными органами, требующих обязательного утверждения органами местного самоуправления для придания им статуса общеобязательных правил поведения, для использования третьими лицами (например, утверждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости <7>);
не содержащие в тексте указания на конкретного правообладателя и не адресованные конкретным лицам (отсутствуют фамилия, имя, отчество, названия юридических лиц);
вносящие изменения или дополнения в муниципальный нормативный правовой акт;
определяющие и устанавливающие определенные правила, порядки, положения, регламенты, действие которых распространяется не на работников органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а на третьих лиц (например, следуя этому правилу, положение о конкурсе на замещение кадрового резерва органов местного самоуправления - нормативный акт, а положение об аттестации муниципальных служащих - акт ненормативного характера);
не носящие рекомендательного характера.

<6> См.: Приказ Правового управления администрации г. Сургута от 03.04.2009 N 8 "Об утверждении Методики определения статуса муниципального правового акта как нормативного". Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.
<7> См.: ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Российская газета. 01.08.2007. N 165.

Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимы законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне.

Неразвитость института антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов

В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы обязательно в отношении не только проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а само ее проведение осуществляется не только правотворческим органом, но и органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского общества. Однако в законодательстве не установлены последствия неустранения выявленных коррупционных факторов. Так, если в случае принятия противоречащего закону правового акта его можно обжаловать в судебном порядке (у судов имеется соответствующая юрисдикция), то в случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно. Кроме того, нет сегодня и законодательно установленной обязанности официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, в настоящее время антикоррупционная экспертиза (и то только в случае ее публичности) может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного муниципального нормативного правового акта или его проекта, но не может служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц или отмены коррупционного муниципального нормативного правового акта.

В связи с этим требуется корректировка антикоррупционного законодательства в этой части.

Противоречивость норм Федерального закона N 131-ФЗ в отношении собственных актов главы муниципального образования

Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает:

в случае если является председателем представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;
в случае если является главой местной администрации, постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Это дало возможность органам юстиции, отвечающим за регистрацию уставов муниципальных образований, говорить о необходимости приведения правотворческих полномочий глав муниципальных образований в соответствие с указанной нормой, исключив из компетенции глав муниципальных образований, возглавляющих местные администрации, право издания собственных правовых актов <8>.

<8> Письмо Департамента по вопросам юстиции Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 05.02.2009 N НК-593. Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.

Однако из анализа норм действующего федерального и регионального законодательства следует, что глава муниципального образования обладает собственной компетенцией, которая следует за ним независимо от того, возглавляет он исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или является председателем представительного органа муниципального образования. В рамках этой компетенции он вправе издавать собственные муниципальные акты. Так, являясь органом местного самоуправления и, следовательно, будучи наделенным правом издания собственных муниципальных правовых актов, глава муниципального образования вправе:

самостоятельно регулировать порядок принятия таких актов (п. 3 ч. 4 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ);
созывать сход граждан (ч. 3 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ);
назначать публичные слушания (ч. 1 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ);
назначать собрания граждан (ч. 2 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ) и др.

Выполняя же функции руководителя органа местного самоуправления в зависимости от места в структуре органов местного самоуправления, глава муниципального образования действует (а значит, должен издавать муниципальные правовые акты) от имени соответствующего должностного лица (председателя представительного органа местного самоуправления) или органа местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, представляется некорректным рассмотрение в Федеральном законе N 131-ФЗ права главы муниципального образования на издание муниципальных правовых актов (п. 3 ч. 4 ст. 36) как права на издание муниципальных актов только в рамках полномочий либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Норму, изложенную в ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, следует воспринимать как упорядочение правотворческих полномочий главы муниципального образования, являющихся только частью его сложносоставной компетенции, относящейся к статусу главы муниципального образования как руководителя органа местного самоуправления. Вторая составляющая правотворческой компетенции, относящаяся к его статусу как высшего должностного лица местного самоуправления, осталась неурегулированной в ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, что позволяет восполнить данный пробел в уставе муниципального образования.

Текучесть профессиональных юристов, участвующих в муниципальной правотворческой деятельности

Возрастающая ответственность органов местного самоуправления за подготовленные документы и принятые решения, необходимость реализовывать зачастую взаимоисключающие нормы разных законов или законов и иных федеральных нормативных актов <9>, бесконечная работа в результате изменений законодательства сегодня, к сожалению, вынуждают квалифицированных специалистов оставлять муниципальную службу. В первую очередь это касается юристов. Ведь именно от них зависит качество муниципальных правовых актов, судебная защита интересов муниципального образования и правовая безопасность органов местного самоуправления.

<9> Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривается существование перечней должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные перечни по смыслу ст. 8 утверждаются исключительно нормативными правовыми актами Российской Федерации, то есть их утверждение не относится к компетенции органов местного самоуправления. Однако рекомендательная норма, содержащаяся в п. 3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 N 557, дает основание контролирующим и надзорным органам (в частности, прокуратуре) требовать утверждения подобных перечней актами органов местного самоуправления // Российская газета. 30.12.2008. N 266; 20.05.2009. N 89.

В условиях же реализации Национального плана противодействия коррупции <10> на правовые службы органов государственной власти и органов местного самоуправления возлагается дополнительная ответственность за проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых соответствующими органами нормативных правовых актов. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <11> также уделяет особое внимание повышению качества принимаемых правовых актов и, как следствие, профессиональному уровню юридических кадров.

<10> Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) // Российская газета. 5 августа 2008. N 164.
<11> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 30 декабря 2008. N 266.

Определенным решением проблемы текучести кадров в сфере муниципального правотворчества могло бы стать введение системы дополнительного материального стимулирования по примеру Указа Президента РФ от 08.05.2001 N 528 "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" <12>. Данный Указ в целях повышения уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти предоставил руководителям федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, или руководителям их аппаратов с 1 июня 2001 г. право устанавливать лицам, замещающим в федеральных органах государственной власти, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ, должности, в основные служебные обязанности которых входит проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, имеющим высшее юридическое образование, определенные доплаты.

<12> Указ Президента Российской Федерации "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" // Российская газета. 12 мая 2001. N 89.

При этом очень немногие субъекты РФ приняли правовые акты, определяющие состав денежного содержания муниципальных служащих и предоставляющие возможность подобных выплат юристам органов местного самоуправления. Так, в Омской области такой акт принят.

Отсутствие единого классификатора (кодификатора) муниципальных правовых актов

Федеральный закон от 08.11.2007 N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" <13> (далее - Федеральный закон N 260-ФЗ) стал первой попыткой учета и систематизации муниципальных правовых актов на государственном уровне.

<13> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" // Российская газета. 14 ноября 2007. N 254.

Однако совершенно очевидно, что проблема систематизации муниципальных правовых актов не может быть решена только с помощью реализации указанного Закона. Четко систематизировать муниципальные правовые акты возможно с помощью кодификации. Однако для того, чтобы муниципальные образования не создавали множество собственных систем муниципальных правовых актов, необходимо предложить им единые правила кодификационного учета актов муниципального правотворчества.

В основе отраслевой структуры права лежат по преимуществу особенности отдельных сфер общественной и государственной жизни (хозяйственная деятельность, внешнеэкономическая деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона, др.), особенности отдельных средств социального регулирования (информация и информатизация, финансы, индивидуальные правовые акты, др.), особенности отдельных объектов правового регулирования (природные ресурсы). Именно на базе отраслевой структуры законодательства выстроен Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 N 511 <14>.

<14> Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов" с последующими изменениями // Российская газета. 21, 22, 23 марта 2000 г.

Именно его можно было бы использовать в качестве основы для проведения единой комплексной систематизации муниципальных правовых актов.

Так, полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие отраслевые рубрики Классификатора правовых актов. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. Целый ряд рубрик выделяют акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира, др.). Муниципальных образований, органов местного самоуправления касаются и иные отраженные в Классификаторе сферы. Это административно-территориальное деление, референдумы, выборы, образование, опека и попечительство, обращения граждан и многие другие.

При этом следует понимать, что в чистом виде применение Классификатора на муниципальном уровне невозможно. В качестве структуры для систематизации муниципальных правовых актов представляется логичным использовать вопросы, находящиеся (в т.ч. переданные) в ведении органов местного самоуправления:

вопросы местного значения, соответствующие определенному виду муниципального образования;
вопросы по реализации переданных в установленном порядке полномочий Российской Федерации и государственных полномочий субъектов РФ;
вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ);
вопросы обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления.

Отсутствие нормативно закрепленных правил юридической техники

В настоящее время отсутствует какой-либо правовой акт, закрепляющий правила юридической техники и четко регламентирующий, в чем они заключаются. Данные правила, несмотря на широкое распространение в правотворческой деятельности, существуют лишь в качестве научной разработки в рамках учебной дисциплины "Теория государства и права". Парадокс ситуации заключается в том, что в правовых актах федеральных органов (как правило, в регламентах) установлены требования соблюдения этих правил.

Пример. В п. 60 Регламента Правительства РФ <15> установлено, что проекты федеральных законов, указов Президента РФ нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер, до внесения в Правительство направляются на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники.

<15> Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 08.06.2004. N 119.

Кроме того, в соответствии с п. 29 Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ <16> заключение Минюста России по результатам правовой экспертизы должно содержать оценку соответствия текста законопроекта правилам юридической техники <17>. Ссылка на указанные правила используется и в судебной практике <18>.

<16> Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 11.05.2009. N 19. Ст. 2346.
<17> Справочная правовая система "КонсультантПлюс" выдала 16 регламентов деятельности федеральных государственных органов, в которых используются ссылки на правила юридической техники.
<18> См., например: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.И. Олейника к Определению Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" // Российская газета. 11.08.1998. N 152.

Правовое закрепление общих правил юридической техники позволило бы более качественно осуществлять правотворческую деятельность органам местного самоуправления и их должностным лицам, сделало бы создание правовых актов более простым для тех муниципальных образований, в которых отсутствуют квалифицированные специалисты (особенно это актуально для небольших поселений).

В заключение следует отметить, что органам местного самоуправления и органам государственной власти необходимо заботиться о четкости закрепляемых на соответствующем уровне правотворческих процедур, разработке стандартных (модельных) правовых актов, повышении профессионального уровня кадров, отвечающих за правотворческий процесс муниципального образования. При этом нормы, регулирующие вопросы муниципального правотворчества, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, с одной стороны, не должны вводить органы местного самоуправления в заблуждение относительно их правотворческих возможностей, а с другой стороны - не должны создавать условий для злоупотреблений при осуществлении муниципальной правотворческой деятельности.

Н.Алешкова

заместитель главы