Зарубежный опыт организации местного самоуправления
Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.
Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности».
ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Англосаксонская и континентальная модели
Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:
высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.
Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Ее черты:
сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.
Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).
В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.
«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем».
Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, – сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:
«сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);
«сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);
«сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);
«сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).
Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.
«Точка отсчета»: община или государство?
В целом в Европе отношение к местному самоуправлению поляризуется по оси «север» - «юг». Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы – низкой.
Адольф Гессер в своей книге «Свобода муниципальных образований как спасение Европы» связывает уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя:
«исконно-свободные» страны с традиционно высокой степенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет против монархически-бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария, вне Европы – США) и
«либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления по свою ответственность» на местном уровне (Испания, Франция, Италия и Германия).
Тем самым Гессер дает более широкую классификацию, чем аглосаксонская/континентальная модели.
Для первой группы стран в его классификации «точкой отсчета» является местная община, для второй – государство. Например, еще в XIX веке законодатели Бельгии отстаивали тезис: община старше государства, закон её находит, а не создает. Для Франции справедливо обратное, а именно – верховенство государства, там закон может создать общину.
Первенство общины проявляется в том, какое внимание в странах первой группы уделяют влиянию и контролю граждан за местным самоуправлением.
В Финляндии принципы осуществления демократических прав граждан гарантированы законом о местном самоуправлении, который состоит из105 статей, из них 6 – о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и 13 статей – о праве граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающие муниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах – быстро, дешево, обоснованно.
В странах второй группы также считают, что активные граждане – благо для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственному контролю. В Германии начальник окружного управления - руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения. Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур.
Компетенция местного самоуправления: общие формулировки или детализация?
Для первой группы стран характерны общие формулировки компетенции местного самоуправления. В Финляндии сферы деятельности (предметы ведения) муниципалитетов определены в самом общем виде: образование; здравоохранение; социальное обеспечение; техническая инфраструктура; контроль за сохранением окружающей среды. В законе о местном самоуправлении Дании вообще не раскрываются вопросы местного значения. Муниципалитеты Дании вольны заниматься любыми вопросами, которые они находят важными для местного сообщества, если только данные вопросы не являются компетенцией государства и не регулируются отраслевым законодательством. В частности, отраслевым законодательством регулируется организация библиотек и музыкальных школ. Если датский муниципалитет захочет открыть у себя муниципальную школу, он должен соблюдать определенные стандарты ее содержания. Исключительно местным законодательством такие вопросы, как строительство спортивных сооружений, поддержка спортивных клубов, программы помощи бедным.
В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество, идет процесс приватизации некоторых общественных услуг, упрощается бухгалтерский учет.
Для второй группы стран компетенция более детально устанавливается законом и судебной практикой. Во Франции органы местного самоуправления могут быть наказаны за проведение социальных или экономических мероприятий, необходимость которых не оправдана.Известным примером является судебное дело Коммуны Монтмани о муниципальной службе юридических консультаций (1970 г.). Российский опыт «подсказывает» нам, что коммуне грозило наказание за то, что она незаконно взяла на себя часть государственных полномочий. Но это не так, коммуне пришлось доказывать, что в силу определенной местной специфики она была вправе потратить бюджетные средства на услуги, которые обычно оказывает частный сектор. Таким образом, хотя во второй группе стран и существуют ограничения компетенции местного самоуправления, они вводятся не для того, чтобы оградить сферу государственного влияния, а для того, чтобы защитить свободу предпринимательства и частную инициативу.
В Германии задачи, выполняемые коммунами делятся на «добровольные» и «обязательные». «Добровольные» задачи находятся в полной компетенции коммунального Совета, который определяет, будут ли они решаться, и если да, то каким образом. К ним относятся обеспечение населения водой и энергией, вопросы культуры, спорта и социального обеспечения. «Обязательные» задачи устанавливаются землями, в ведении местных органов остается лишь их конкретное исполнение. Это, например, планирование застройки. Собственные финансовые ресурсы коммуны идут в первую очередь на решение «обязательных» задач в рамках самоуправления; оставшиеся средства могут быть использованы при решении «добровольных» задач.
Как защищают права граждан: равенство или свобода выбора?
Две группы стран по-разному решают дилемму защиты прав граждан и территориальных различий в вопросе об объеме предоставления общественных услуг (uniformity and ‘equal’ access versus local choice):
Равный доступ к общественным услугам, унификация
неравный доступ граждан к общественным услугам, возможность выбора на местном уровне?
В первой группе стран права граждан понимаются прежде всего как их права на защиту от вмешательства государства в частную и общественную жизнь. Свобода местных общин делать выбор, какие услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важным, чем желание обеспечить всем гражданам одинаковый набор социальных благ.
Ярким примером является организация школьного образования в США. В этой стране помимо привычных для нас органов местного самоуправления общей компетенции существуют органы местного самоуправления специальной компетенции – школьные советы. Школьные округа, которых в США около 15 тыс., независимы от графств и муниципалитетов. Школьные советы разрабатывают основы образовательной политики в своем округе, утверждают бюджет округа, распоряжаются субсидиями от федерального правительства и правительства штатов на образование, нанимают преподавателей и определяют систему оплаты их труда. В результате территориальные отличия очень велики.
Еще более нагляден пример Швеции, которая, в отличие от США, известна в качестве эталона социального государства. Можно было бы ожидать, что в вопросе о социальных услугах там господствует унификация, коммуны должны предоставлять гражданам одинаковый объем услуг. Но это не так. Когда в риксдаге обсуждался закон о социальных пособиях, комиссия по социальным проблемам, чтобы защитить право отдельного человека «на приемлемый жизненный уровень» предложила в этом законе определить уровень пособия, которое должны были выплачивать органы местного самоуправления. Это предложение было отклонено со ссылкой на автономию коммунального самоуправления. Несмотря на приверженность идеям социального равенства, шведы считают, что унификация предоставления социальных благ – задача государства всеобщего благосостояния, а не местного самоуправления.
В странах второй группы необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем следует поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: “контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования”. Например, в Германии задачей местного самоуправления является обеспечение каждого ребенка местом в дошкольном учреждении, во Франции коммуны должны 1% своих инвестиционных расходов осуществлять на размещение произведений искусства в муниципальных зданиях.
Фискальная автономия или финансовое выравнивание?
В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность шведских коммун и ландстингов опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах в среднем составляли 71%, в США – 67%. Во многих американских штатах ставки налогов на содержание школ (это прежде всего налог на недвижимость) определяются на референдуме, то есть даже не органами местного самоуправления, а непосредственно населением.
В странах второй группы больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого финансирования, и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение о том, в чем нуждаются жители коммуны: в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.
История о бассейнах: Германия и США
Вышеприведенный пример с бассейном не случаен. В Германии в 60-е гг. в связи с возможностью получения целевого финансирования начался бум в строительстве плавательных бассейнов. В результате в небольшом городе могло оказаться несколько общественных бассейнов. Но государство субсидировало лишь строительство, а не эксплуатацию, поэтому позже, в условиях финансового кризиса, в связи с высокими эксплуатационными расходами построенные бассейны стали закрываться. И в небольших городах (если они не являются курортами), как правило, осталось по одному бассейну, что вполне соответствует их потребностям.
В условиях фискальной автономии органы местного самоуправления ведут себя иначе. В небольшом американском городе Харрисон (штат Арканзас) жители захотели построить бассейн. В мэрии подсчитали, что строительство бассейна должно обойтись городу в 900 тыс. долларов, и чтобы собрать эту сумму, нужно на девять месяцев повысить налог с продаж. Выходило, что к существующему налогу надо добавить 0,8 процента - меньше одного цента на каждый потраченный доллар…но жители проголосовали ПРОТИВ налога. Мэр города решил, что он плохо подготовился, не сумел объяснить согражданам выгоды строительства – и через год, после общественной PR кампании на новом референдуме жители сказали “да” налогу и бассейну. Бассейн был построен, налог снова снизили до прежней величины (его, напомним, вводили на 9 месяцев). К своему бассейну граждане относятся очень бережно.
Важно отметить, что выравнивание, хотя и сглаживает территориальные различия, не всегда привлекательно для инвесторов. «Низкая собираемость [собственных] налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции, например, местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно».
Фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам».
Муниципальные ассоциации
Для централизованного представления своих интересов на государственном уровне муниципалитеты во всех странах образуют те или иные ассоциации.
В Германии в каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Общефедеральными объединениями являются Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов.
Начиная с 1950-х годов, с Германии действует Центр по вопросам совершенствования местного самоуправления, который финансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и используются практически всеми коммунами. В частности, Центром был разработан список компетенций местных администраций, объединенные в тематические разделы (управление, социальная сфера, снабжение и утилизация отходов), которого в целом придерживаются все коммуны. Это показательный пример саморегулирования деятельности коммун.
Датские муниципалитеты образовали Национальную ассоциацию местных властей, однако членство в ней добровольное, поэтому два муниципалитета так и не вступили в нее, хотя пользуются преимуществами, полученными остальными муниципалитетами через свою ассоциацию.
В процессах реформирования местного самоуправления в Польше активно участвуют 4 общественных организации (корпорации):
Союз польских метрополий, объединяющий 12 крупных городов;
Союз польских городов, объединяющий свыше 240 средних городов;
Союз польских городков, объединяющий гмины с населением менее 40 тыс. жителей;
Союз сельских гмин, объединяющий более 350 гмин.
Эти организации заключили соглашение об интеллектуальном сотрудничестве и выходят в Правительство с совместными обращениями по всем вопросам, по которым достигают соглашений. Цель объединения - достичь консенсуса по законодательным актам в сфере местного самоуправления. Особенно актуальны для них сейчас вопросы децентрализации публичных финансов.
Межмуниципальная кооперация
Зарубежный опыт предлагает множество вариантов решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований. Практикуются следующие варианты:
покупка услуг «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);
создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);
партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов) и другие.
Например, в Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро-и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов. В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками.
В Дании два муниципалитета Холстебро и Струер организовали товарищество для создания и эксплуатации аэропорта. Капитал товарищества формировался из взносов партнеров и взятых в кредит средств. Другие четыре муниципалитета создали товарищество для строительства и эксплуатации фабрики по утилизации бытовых и промышленных отходов в Хьерринге.
ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ РЕФОРМ
«Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание».
Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов.
Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.
Примерами могут служить Швеция и Дания. В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.
В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения») и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город – один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться.
В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.
Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности».
Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря – Польше и бывшей ГДР.
Польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям.
С начала 1999 года местное самоуправление реализуется также на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет.
Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:
во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;
во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;
в-третьих, для осуществления на практике реформы местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения.
Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в области коммунальной политики».
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.
Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.
В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня, и самоуправления.
Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления.
Ошибка № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.
Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г. было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.
Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества (см. выше дело коммуны Монтмани).
Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. – М.,1999
Муниципальные системы зарубежных стран. http://www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO
Цит.по Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! Москва, 2002
Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996
Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000
МСУ и федерализм: опыт США. Архив ИЭГ
Веттерберг Г., там же.
Http://www.i-u.ru/biblio/arhiv/books/municupr/5.asp Российский гуманитарный Интернет университет
Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах. Центр германских исследований. Институт Европы РАН. Москва, 1997
Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. Москва, 1996
OECD, Revenue Statistics 1965-1999 (Paris: OECD, 2000), Tables 133, 134
Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000
Http://www.ej.ru/025/life/03samoupr/01/index.html_Printed.html
Raffaele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating.
Standard & Poor’s Credit Week, April 11, 2001/ Цит.по Кредит Russia
Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000
Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996
Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российский городов. Москва, 1995
Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российский городов. Москва, 1995
Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996
Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm IME дайджест
Н.Миронова. Под знаком качества. Муниципальная власть, 1999
Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000.
Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.
Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом "действовать в пределах предоставленных полномочий", т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
В Великобритании – родине классических муниципальных форм – бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.
В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты – креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.
Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления, Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко,
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Родоначальница континентальной модели – Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.
В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны – муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой.
Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.
Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).
Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, – сельского, поселкового совета – является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.
Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).
Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле.
Киббуц – трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.
Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера, Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).
Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.
На построение муниципальной системы влияют административно- территориальное деление государства, исторические, географические, демографические особенности, политический режим и реализуемая правовая система.
Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Кроме того, самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы. Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), необладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.
Еще более широкой палитрой представлены виды органов местного – самоуправления. На низовом уровне – это, прежде всего, старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае – городскими администраторами, назначаемыми в центре.
Органы непосредственной демократии – сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.
Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах – муниципальные ассамблеи, в Бразилии – муниципальные палаты, в Киргизии – кенеши, в Туркмении – генгеши и т.п. Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы – очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.
Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр. В ряде случаев мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они могут также быть руководителями аппарата исполнительного органа – мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.
Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах – одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса – развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Наблюдающееся в последние годы оживление в развитии теории и практики организации местного самоуправления прежде всего связано с освоением идей демократии государствами, ранее входящими в "мировую систему социализма".
Таким образом, в разных государствах мира понятие местное самоуправление трактуется неодинаково. Каждая страна привносит характерные для нее особенности в данный содержание данного термина согласно реальным уникальным характеристикам действующей системы местного самоуправления. Тем не менее, некие общие элементы всех систем позволяют их классифицировать на типы: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Сравнительный анализ организации местного самоуправления в зарубежных странах
Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения); национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.
Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.
Как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.
Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и от численности населения. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т. д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.
Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры.
Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т. д.
Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы.
Четвертое звено – департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления – генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом?). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми; важно то, что это представители граждан.
Самая крупная административно-территориальная единица во Франции – регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т. д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, во Франции существует достаточно сложная структура местных органов.
Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления или только органы управления (назначаемые правительством). Это возможно после военных переворотов и в условиях диктатуры. Чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером такой системы является французская система, где существуют и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.
Назовем иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал), трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения), двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).
Датская система, к примеру, выглядит следующим образом: округа (это более крупные единицы), муниципалитеты (сельские единицы) и города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону. Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства – на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно-территориальными (может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т. д.). Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.
В унитарных государствах установление административно-территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно-территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях существуют свои особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.
Структура и формы органов местного самоуправления
Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по-разному – совет, ассамблея) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). Пример коллегиального органа – магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии.
Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например, совет графства (США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом).
Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, чаще всего – по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда – многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т. е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.
Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента – сессии. Сессии проводятся 1–2 раза в месяц. Иногда – 1 раз в неделю. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет – представительное собрание департамента Франции – собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом.
Главным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган – либо на коллегиальный, либо на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других – это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.
Такая система встречается в США и называется "совет – управляющий". Управляющий – это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет – совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ.
Нужно отметить, что муниципальные органы – собрания, советы и т. д. – могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. В некоторых случаях такие комиссии выполняют какие-то отдельные поручения местного избираемого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.
Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда – специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).
Полномочия (компетенция) местных органов самоуправления
Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в различных странах весьма различен. В некоторых странах (Франция) законодательство очень подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия (в противном случае государство вмешивается в их работу). Компетенция – это только тот круг прав, который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаев вышестоящая власть допускает выход за рамки этих полномочий, и так называемые остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.
Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная – это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т. д.
Вторичная компетенция – это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера, т. е. то, что прямо не относится к местным делам и в чем больше заинтересована центральная власть. Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т. д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах – субъектами федерации. В отдельных случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или других актов, которые предоставили бы им дополнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, на уровне подзаконных актов.
Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т. д., разрешение на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т. д. В некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция).
Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.
Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, например по изготовлению дорожных знаков, т. е. для обслуживания городского хозяйства.
В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением, руководят больницами, поликлиниками, выплачивают пособия по безработице, по бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и, естественно, участвуют в управлении этими предприятиями.
Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы.
1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности. Это принятие местного бюджета, а также участие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово-экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий в данной области.
2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы уже заметили, в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Например, во Франции префект – не просто главное должностное лицо общего административного плана, это еще и главный полицейский. Руководители местных исполнительных органов могут возглавлять предварительное дознание, следствие, розыск, задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы.
3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т. д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда делают возможным обеспечить им нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера – это главная задача местных властей, решение которой ждут от них люди.
4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде всего, область помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья, которое потом продают на льготных условиям их нанимателям. Социальная сфера – это муниципальные больницы и родильные дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в сфере народного образования выделяются в отдельную, пятую группу, потому что во всех странах мира существует государственная система народного образования и есть государственные школы. Всеми вопросами, связанными с образованием, ведают местные органы. Они заботятся о постройке школ, об их ремонте, о зарплате учителям школ, решают вопросы программного обеспечения и т. д.
Эти направления деятельности являются первичными и самыми важными для местных муниципальных органов зарубежных стран.
Финансовые основы местного самоуправления
Основным источником пополнения местного бюджета зарубежных странах, как и в России, являются налоги.
Существуют местные, или муниципальные, налоги. В их числе:
а) муниципальный подоходный налог;
б) налог со стоимости земли;
в) налог с доходов кампаний;
г) налог с собственности (налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).
В ряде стран есть налог с продаж, когда с каждой покупки определенный процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета.
Основной же источник доходов – это государственные субсидии, т. е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:
а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);
б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т. д.);
в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т. д.
Третья группа источников доходов – выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т. д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это тоже источник пополнения местного бюджета.
Кроме того, есть четвертая группа – потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т. п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать.
Отношения местных органов с центральной властью
Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, т. е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное Министерство жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел, а в Японии есть специальное Министерство по делам местной автономии (применительно к их конституционной терминологии).
Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего – Министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета.
В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ этим занимается правительство земель. Центральная власть имеет следующие рычаги и формы влияния на муниципальные органы:
Во-первых, прямое регулирование деятельности этих органов путем принятия законов и подзаконных актов;
Во-вторых, контроль за работой муниципальных органов.
В-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии. В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т. д. Следовательно, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.
Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т. д.
Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.
Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до 1/2 всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 муниципальных доходов, а в Англии сумма дотации обычно больше, чем сумма поступлений от всех налогов.
В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти центральная власть может применять санкции, вплоть до роспуска местного органа самоуправления – муниципалитета. В некоторых случаях возможна принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяются такие меры, как передача полномочий "непослушного" муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), отстранение мэра или других служащих от должности, наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена субсидий. Таким образом, существует денежная узда, которой местные органы держат в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии. Кроме административного возможен и судебный надзор. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд в случае недовольства действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Наиболее жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции, контролирует местную муниципальную полицию и т. д. Это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти.
В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией.
Местные исполнительные органы
Основную повседневную работу в любой административной единице выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными делами. Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов.
1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются лорд-мэры), советы графств выбирают председателей на 1 год. Важное место в руководстве занимают специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки.
2. Суть этой системы – раздельное избрание муниципального собрания и исполнительного органа. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. В той или иной степени этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ.
При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора, мэра или старосты может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.
3. Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:
а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во французском департаменте – очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы. Такая система встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки;
б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она носит название "совет-управляющий". Вопросы большой важности выносятся на местный референдум, особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на населения.
Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.
Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.
Таким образом, сравнительный анализ организации местного самоуправления в зарубежных странах позволил выявить основные особенности функционирования местных органов власти по разным направлениям их деятельности и сделать вывод об уникальности и неповторимости модели местного самоуправления каждого государства.
Литература
Монографии, учебные пособия
1.Васютин Ю., Емельянов Н. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., Тула, Издательство "ТГПУ", 2001
2.Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.: Финансы и статистика, 2004.
3.Зотов В.Б. Муниципальное управление: учебник для вузов. / З.М. Макашева, М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
4.Конституции буржуазных государств. М.: Юридическая литература, 2002.
5.Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 2001. С.305
6.Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртенберг). М.: "Де-юре", 2002.
7.Местное самоуправление в зарубежных странах: (Информационный обзор)/ Под ред. Н. Медведева. М, Издательство "Слово", 2002.
8.Мизь А.Б., Подсумкова А.А. и другие. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред С.Ю. Наумова. – Саратов: ПАГС, 2002.
9.Местное самоуправление: Сборник международных терминов из области права и управления. Мюнхен; Бонн, НОРМА, 2003.
10.Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М., НОРМА-М, 2002.
11.Уваров Ю.М. Местное самоуправление в России. – М.: Норма, 2005.
12.Улиско А.П., Рогожкина В.В. Российское муниципальное право: Учебное пособие. Саратов. Издательство ПАГС, 2002.
13.Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: учебное пособие / Н.В. Шумянкова. – М.: Экзамен, 2002
14.Чиркин В. Основы сравнительного государствоведения. М.ИНФРА-М, 2003.
Периодические издания
15.Ачкасов В. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. – 2002.- №4. – С.41-44
16.Буркова О.М. Местное самоуправление Франции // Муниципальная власть. – 2003. – №4. – С.12-18
17.Чудаков М.Ф. Местное самоуправление и управление за рубежом (теория и практика)// Муниципальная власть. – 2005.- С.32-37
В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.
Оптимальное соотношение между государственным управлением и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной Европы и России предполагает, что местное самоуправление является неотъемлемой частью единого государственного устройства страны.
Существенное развитие местное самоуправление в Европе получило только после окончания Второй мировой войны. В последние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенденция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все активнее используют местные органы власти в процессе государственного управления. Такая политика была обусловлена применением нового принципа институциональной организации государства и общества - принципа субсидиарности.
Именно этот принцип заложен в основу Европейского союза. В преамбуле Маастрихтского договора говорится: «Этот договор знаменует новый этап в процессе создания еще более тесного союза между народами Европы, в котором решения принимаются на возможно более близком к гражданам уровне». В качестве такого уровня и рассматривается местное самоуправление.
Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условиях, при которых такое вмешательство может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.
Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свидетельствует о его универсальном характере, а также перспективности его использования в странах, совершенствующих государственное управление. Принцип субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.
Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.
Осуществление государственных полномочий, согласно Хартии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, по возможности, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органов власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом. При делегировании полномочий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям. В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.
По Хартии, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.
Довольно подробно в Хартии описываются источники финансирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.
По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требуется ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.
В хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющий общий интерес. Во всех государствах, подписавших хартию, должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.
Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административного акта.
Конечно, применение принципа субсидиарности в хартии подразумевает обязательный учет и других принципов, определяющих основы организации государства: единство действия и применения, эффективность управления и солидарность.
Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, применение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить существо полномочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управления.
Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не всегда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности ресурсами. Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.
Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия местных и региональных властей в, определении объема их полномочий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, в систему должны быть включены определенные гарантии относительно соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.
Представляется целесообразным подробнее рассмотреть опыт организации и положение местного самоуправления в Европе, так как право и государственное устройство в России традиционно формируется под сильным влиянием европейских стран.
Вероятно, в Германии принцип субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.
Все муниципальные образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.
Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.
К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию - строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.
Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.
Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.
По отношению к государству муниципалитеты считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.
Конституция Германии содержит норму, согласно которой общинам гарантируется право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии является обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права муниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавливается, что муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений между общинами. Муниципалитетам причитается также определенная доля отчисляемого гражданами подоходного налога и доля налога с оборота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и предприятий целевые сборы и взносы.
Сборы взимаются как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за конкретные официальные действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.
Взносы представляют собой единовременные денежные платы, с помощью которых муниципалитет покрывает инвестиционные расходы на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления могут потребовать взносы от тех граждан и предприятий, которым использование учреждения дает экономическую выгоду.
Муниципальные платежи можно взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответствовать закону федеральной земли о муниципальных платежах.
Еще одним важным источником доходов для муниципалитетов выступают финансовые субсидии со стороны вышестоящих уровней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации и земель (подоходный налог, корпоративный налог и налог с оборота). Таким образом, государство изымает у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с целью их перераспределения в пользу более бедных муниципалитетов.
В Германии муниципалитеты имеют возможность оказывать влияние на федеральные органы власти не только посредством земель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на общеевропейском уровне существует Рабочее содружество муниципальных объединений.
Муниципальные объединения имеют постоянные собственные органы управления, в состав которых входят представители участвующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муниципальными объединениями финансируется из взносов муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.
Муниципальные объединения оказывают большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря регулярному обмену опытом в комитетах и через регулярно распространяемую ими письменную информацию. Объединения муниципалитетов оказывают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и существенно усиливать его.
В ходе законодательной процедуры по законопроектам, которые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципальных союзов, которые могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет избежать многих ошибок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на практике довольно хорошо зарекомендовала себя.
В целом можно констатировать наличие в Германии всеобъемлющей концепции гарантий и обеспечения местного самоуправления. Вместе с тем, в настоящее время активно обсуждаются перспективы изменения налоговой политики, которая все еще содержит значительные недостатки. Планируется приспособить существующую налоговую систему к различным структурам городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между городами и общинами в отношении их способности платить налоги и предоставить относительно небольшим городам с неразвитой инфраструктурой возможность налогообложения, соответствующего их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости уменьшить значительные колебания уровня ежегодных доходов.
Несмотря на то, что финансовое положение западногерманских общин за последние годы в целом улучшилось, федеральная система объединенной Германии имеет серьезные структурные недостатки. По мнению немецких экспертов, следует стремиться к тому, чтобы противоречия между поставленными задачами и расходами на них, с одной стороны, и полномочиями в области финансирования - с другой, не тормозили развитие местного самоуправления в восточных федеральных землях. Несмотря на принятое постановление по местному финансированию и выделение значительных средств из фонда «Немецкое единство», финансовые трудности восточногерманских общин в обозримое время устранены не будут. Планируемое решение состоит в разработке новой комплексной политики финансового регулирования и реформе финансирования общин. Опыт других стран показывает, что внутреннее единство федеративного государства при длительном существовании крайних или противоположных тенденций развития недостижимо. Поэтому в качестве главного императива планируемых преобразований рассматривается задача укрепления единства Германии.
Не менее интересен опыт Франции. Несмотря на то, что Франция является унитарным государством, в последние десятилетия в этой стране, также как и во всем Европейском союзе, наметилась тенденция к увеличению роли самоуправления. Так, 2 марта 1982 года был принят закон о правах, свободах коммун, департаментов и регионов. Данный закон значительно расширил полномочия местного самоуправления.
Для Франции со времен французской революции характерна высокая степень централизации местного управления. Система административного контроля центральной власти над местными органами заключается в жестком подчинении государству деятельности местных сообществ. Ключевая роль в системе местного управления принадлежала префекту, являющемуся представителем правительственной власти и определяющему все направления местной деятельности. Подобная высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти два столетия.
Децентрализация, проведенная в 1983 г., существенно увеличила полномочия территориальных сообществ, предоставив им большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно сильные позиции представителей центральных органов власти. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации территориального управления были приняты закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, округами и государством и закон о разделении источников финансирования. Позднее эти акты были дополнены специальными законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества, участия граждан в деятельности местных органов власти и др.
Законы о децентрализации были приняты по итогам проведения длительных исследований, в ходе которых стало ясно, что проблема недостаточного финансирования местных властей и расширяющаяся практика перекладывания вышестоящими органами государственной власти расходов на местный уровень не может быть разрешена без нового, более четкого распределения полномочий. В качестве оптимального критерия для разграничения компетенции Комиссия по развитию местной ответственности выбрала принципу субсидиарности, который был определен как постоянный поиск оптимального уровня для исполнения полномочий, при котором выбор в пользу высшего уровня делается только тогда, когда нижние уровни оказываются неспособными осуществлять соответствующие полномочия. Из этого следует, что государство должно делегировать местным властям все полномочия, которые последние в состоянии эффективно исполнить.
Согласно принятым законам, регионы стали полноправными местными административно-территориальными образованиями, управляемыми советами, избираемыми на выборах. Исполнительная власть в департаментах и регионах перешла от назначаемого представителя государства к избираемому председателю совещательного собрания (ассамблеи). Постоянный административный контроль над актами ассамблей был заменен на последующий судебный контроль законности принятых актов. Однако важные акты, принимаемые местными ассамблеями, становятся обязательными к исполнению только в том случае, если они были опубликованы и переданы представителю государства, который имеет право в течение двух месяцев оспорить их в административном суде.
В ходе передачи полномочий была отражена сфера ответственности каждого административного уровня управления. На уровень регионов было возложено решение долгосрочных задач: экономическое планирование, планирование развития инфраструктуры, профессиональное образование. Департаментам передано решение задач по оказанию услуг населению, предоставлению социальной помощи, оборудование сельской местности, школьный транспорт. На низовой уровень управления - уровень коммун, который наиболее приближен к потребителям услуг и имеет прямой контакт с населением, возложены обязанности по градостроительству, поддержанию библиотек, музеев, общественного транспорта и др.
Чтобы избежать вмешательства вышестоящих административно-территориальных образовавши в деятельность нижестоящих уровней управления, закон постановляет, что при передаче полномочий не разрешается устанавливать какую бы то ни было форму опеки над нижестоящими административно-территориальными образованиями.
Во французской системе управления принцип свободного самоуправления основан на передаче местным административно-территориальным образованиям определенных полномочий. Осуществление этих полномочий производится в определенной автономии по отношению к центральной власти, но под постоянным контролем государства и судебных органов, которые следят за законностью и правильностью административных актов и финансовых решений местных властей. Одной из главных задач децентрализации 1983 г. было определение полномочий, передаваемых на каждый уровень управления, чтобы избежать двусмысленности и разночтений относительно распределения полномочий. Впрочем, это не означает жесткого разграничения в осуществлении различных полномочий, поскольку каждый территориальный уровень управления обязан вносить свой вклад в осуществление единых общегосударственных интересов.
Масштабная децентрализация привела к новому распределению полномочий между всеми уровнями, причем государство сохранило лишь часть из принадлежащих ему ранее полномочий. Определение блоков полномочий по уровням в законах 1983 года позволило внести относительную ясность в такие области, как, например, стратегия обустройства территории и профессиональное обучение, возложенное на регионы, решения в области градостроительства, возложенные на коммуны, социальную деятельность и здравоохранение, порученное департаментам. Ряд полномочий остался в совместном ведении различных уровней самоуправления: строительство школ, городской и междугородний транспорт, морские и речные порты. Тем не менее, взаимодействие и эффективность управления даже усилились.
Подобный подход был обусловлен тем, что существуют такие полномочия, где трудно установить четкие разграничения между уровнями. В частности, поскольку экономическое развитие и обеспечение занятости считаются одними из главных задач государственного управления, это оправдывает участие каждого уровня власти в выполнении задач, которые, тем не менее, являются предметом компетенции государства. Кроме того, увеличение числа нормативных актов, которые приходится принимать на нижестоящих уровнях самоуправления в различных секторах экономической и социальной жизни, а также увеличение их сложности, требует координации и опыта, за которыми приходится обращаться к вышестоящим органам государственного управления, которые, в свою очередь, осуществляют наблюдение за законностью решений органов самоуправления.
Так, службы государственного казначейства, действующие на всей территории Франции, исполняют и контролируют финансовые решения местных властей. Службы государства, отвечающие за градостроительство, могут по желанию административно-территориальных образований рассматривать заявки на использование земельных участков.
Осуществление функций местного самоуправления часто требует последовательности и согласованности действий всех уровней управления. Поэтому государство активно участвует в процессе определения стратегических направлений и целей развития, особенно при формировании местной политики в тех областях, которые находятся в компетенции государства. Например, в сфере строительства социального жилья, реализации крупных проектов, в которых необходимо финансовое участие разных уровней, а также в области формирования общенациональной инфраструктуры и общенациональной стратегии обустройства территории. В таких областях государство напрямую обращается к соответствующим административно-территориальным образованиям для осуществления и совместного финансирования дорогостоящих проектов.
Необходимость согласования действий местного уровня управления реализуется посредством таких государственных механизмов, как прогнозные схемы, карты размещения производительных сил (автострады, высшие учебные заведения и др.), а также программы приоритетных действий в ряде секторов. Эти механизмы стали опорой для политики договорных отношений между уровнями управления, которая реализуется как в форме неформального сотрудничества, так и непосредственно на договорной основе.
Взаимодействие на неформальной основе обусловлено необходимостью согласования действий в отношении тех полномочий, которые оправдывают участие нескольких административных уровней. В частности, это относится к строительству и функционированию учреждений среднего образования. Так, департаменты отвечают за первый уровень образования - колледжи, а регионы - за второй - лицеи. Эти два уровня образования часто объединены в одних зданиях, что и предполагает предварительное согласование многих действий, в частности, по оборудованию и эксплуатации зданий. То же касается вузовского уровня образования, который хотя и относится к компетенции государства, но регионы, и даже департаменты не могут оставлять его без внимания, учитывая важную роль университетов в социально-экономическом развитии. Неформальное взаимодействие осуществляется через различные комиссии по налаживанию отношений между представителями администрации различных уровней, которые работают для достижения общих целей (ежегодная конференция по гармонизации инвестиций, региональный комитет по ссудам, комиссии по согласованию передачи исполнительских функций от префектов к председателям департаментских и региональных советов и др.).
Чтобы добиться добровольного участия региональных властей в осуществлении крупных проектов в области строительства, во Франции, государство активно использует механизм договоров планирования. В договорах устанавливаются правовые рамки для мероприятий, которые государство собирается финансировать совместно с регионами. Они разрабатываются сроком на пять лет. Департаменты и коммуны могут участвовать в подписании договоров планирования между государством и регионами, но прямые договоры между ними и государством не практикуются. Такими договорами распределяются роли по управлению реализацией проекта, учитывая невозможность установления опеки одного уровня над другим. Французский сенат пытался ввести понятие «лидера» для таких договоров, но пока безуспешно. Первоначально договоры планирования заключались во исполнение Плана Нации. Однако отказ от централизованного директивного планирования не повлек за собой отмирания договоров планирования. Предметом договоров планирования являются проекты, большая часть которых относится к компетенции федеральных органов власти, но которые без финансового участия местных властей было бы невозможно осуществить. Для органов местного самоуправления договоры выступают также способом действовать за пределами своей компетенции.
Институциональные гарантии децентрализованных властей во Франции установлены принятием с 1982 по 1986 гг. более сорока законов, в том числе Закон от 2 марта 1982 г. о правах, свободах коммун, департаментов и регионов, а также триста декретов о местных административно-территориальных образованиях, их полномочиях и условиях деятельности.
Наиболее острой во Франции остается тема финансовых гарантий, которая является предметом многочисленных споров между правительством и членами выборных органов местного уровня. Государственный сектор местного уровня, где занято около 1,6 млн. служащих, располагает ежегодным бюджетом более 800 млрд. франков, что составляет 10% от ВВП. До начала 90-х годов местные бюджеты под влиянием процесса передачи полномочий развивались очень быстрыми темпами. Развитие обеспечивалось за счет широкого использования налоговых рычагов и значительного роста задолженности.
Почти 90% от всех доходов местных административно-территориальных образований состоят из местного налогообложения, дотацией государства и местных займов. Налоговые поступления - это наиболее динамичная часть текущих поступлений. Чтобы содействовать процессу самоуправления, государство предоставляет местным органам дотации. Начиная с 1982 года, их доля в ресурсах увеличилась с 31 до 35% с учетом компенсаций за разные освобождения и льготы. Однако в 1993 году государство жестко ограничило их рост. С 1996 года наметилась тенденция к уменьшению задолженности местных образований. В настоящее время займы составляют менее 10% от всего объема ресурсов. Прочие поступления, составляющие около 14% доходов, формируются за счет коммерческого использования имущества и продажи услуг.
Ожидается, что в ближайшие годы регулирование государством местного налогообложения (компенсация административно-территориальным образованиям за те меры национального уровня, которые, отрицательно отразились на поступлениях от местных налогов) значительно возрастет. Подобное регулирование государством все большей части местного налогообложения осложняет понимание налогоплательщиками такой системы. Некоторые специалисты указывают, что подмена местных налогоплательщиков национальными налогоплательщиками принимает такой масштаб, что под вопрос поставлено целесообразность существования системы местного налогообложения. Французские эксперты считают, что подобная динамика развития создает множество вопросов, в том числе проблему реальной значимости принципа свободного самоуправления административно-территориальных образований.
Во Франции дотации от государства в настоящее время сознательно ограничиваются. Финансирование расходов, связанных с передачей полномочий, обеспечивалось ростом налоговых поступлений местных административно-территориальных образований и бюджетными трансфертами от государства.
Недостаточность доходов местных административно-территориальных образований для финансирования осуществляемых ими операций заставляет их прибегать к займам. Совокупная задолженность административно-территориальных образований составляет около 800 млрд. франков. Это насчитывает чуть менее 8% от ВВП по сравнению с 7% в начале 80-х годов и с 9% в 1990 году. Свобода административно-территориальных образований Франции осуществлять займы не привела к чрезмерному увеличению бремени их долга. В 1999 г. через займы финансировалось менее 30% всех инвестиционных расходов по сравнению с 40% в 1994 г. и с 53% в 1982 г.
До принятия Конституции 1978 года Испания следовала французскому образцу с его строгой централизацией. Федеральные министерства отвечали за различные сферы административной деятельности и действовали на периферии через гражданских губернаторов и своих представителей в местной администрации. Страна состояла из 50 провинций и около 8 тысяч муниципалитетов.
После принятия Конституции 1978 года территориальное устройство государства резко изменилось - на смену централизации пришла политико-административная децентрализация. В Испании были созданы 17 автономных региональных областей со своими органами управления, законодательной и исполнительной властью, реализующих собственные полномочия. Далее следуют провинции и муниципалитеты.
Законодательное регулирование местной автономии подразделяется на государственное регулирование и регулирование со стороны автономных региональных областей. На практике компетенция местного самоуправления определяется общим законодательством о местном самоуправлении, а также в отраслевых законах, регулирующих отдельные сферы деятельности (здравоохранение, образование и т.д.).
Определение компетенции испанских провинций и муниципалитетов находится на этапе коренного обновления. В 1999 г. был принят ряд законов, призванных расширить компетенцию органов местного самоуправления (право собраний, право на обучение, безопасность граждан, дорожное движение и т.д.).
В полном соответствии с принципом субсидиарности испанские муниципалитеты могут осуществлять любую деятельность и оказывать любые публичные услуги при условии, что они удовлетворяют потребности и запросы жителей. К компетенции испанских муниципалитетов относятся:
Обеспечение безопасности в общественных местах;
Организация транспортного и пешеходного движения на городских улицах;
Гражданская оборона, предупреждение и тушение пожаров;
Городское благоустройство; строительство и содержание жилья, парков и садов; мощение городских улиц и площадей и эксплуатация и ремонт шоссейных и проселочных дорог;
Сохранение культурно-художественного наследия;
Охрана окружающей среды;
Обеспечение работы скотобоен, ярмарок и продовольственных рынков, защита интересов пользователей и потребителей;
Охрана общественного здоровья;
Участие в управлении службой медицинской профилактики;
Оказание социальных услуг, организация службы социальной реабилитации;
Организация служб поддержания чистоты, сбора и переработки отходов, канализации и очистки сточных вод;
Участие в разработке общеобразовательных программ и сотрудничество с органами образования в строительстве и содержании государственных учебных заведений, участие в работе этих органов и совместное обеспечение соблюдения закона о всеобщем школьном образовании.
Существует градация муниципалитетов в отношении выполняемых ими функций в зависимости от численности населения:
Во всех муниципалитетах: уличное освещение, содержание кладбищ, служба разных видов уборки, доставка питьевой воды в жилые дома, канализация, транспортная связь с центром населенного пункта, мощение улиц и площадей и контроль качества продовольственных продуктов и напитков;
В муниципалитетах с населением свыше 5000 человек к функциям местных органов власти добавляются гражданская оборона, оказание социальных услуг, предупреждение и тушение пожаров, строительство спортивных общественных сооружений;
В муниципалитетах с населением свыше 50 000 человек - городской пассажирский транспорт и охрана окружающей среды.
Провинции являются вспомогательными и координирующими органами по отношению к муниципалитетам. Их отличительными задачами являются обеспечение соблюдения принципов солидарности и межмуниципального равновесия в рамках социально-экономической политики, в частности: обеспечение на всей территории комплексного и качественного набора услуг, входящих в компетенцию муниципалитета, участие в координационной работе органов местного самоуправления с органами государства и автономных региональных объединений.
В испанской конституции устанавливается, что муниципалитеты и провинции пользуются автономией при ведении своих дел и гарантируется автономия муниципалитетов.
Органы местного самоуправления имеют право оспорить в судах административной юрисдикции любые нормативные акты и регламенты, которые принимаются в ущерб местной автономии. В Законе об административной юрисдикции от 13 июля 1988 года устанавливается, что территориальные органы местного самоуправления наделены правом оспаривать нормативные акты и постановления, которые ущемляют их автономию, издаваемые органами государственной власти и региональных автономных объединений, а также государственными учреждениями, являющимися юридическим лицом.
До 1999 г. органы местного самоуправления не могли обжаловать законы, издаваемые государством или одним из региональных автономных объединений, нарушающие их автономию. У них была только косвенная и неэффективная возможность «поставить вопрос» перед Конституционным Судом о несогласии с законами государства или региональных автономных объединений в том случае, когда, по их мнению, эти законы ущемляли их автономию, гарантированную конституцией. Но поставить вопрос означало всего лишь призвать Национальную комиссию по местной администрации (постоянный орган, обеспечивающий сотрудничество между государственной и местной администрацией и состоящий из равного числа представителей органов местного самоуправления и государственной власти под председательством министра по делам государственной администрации), ходатайствовать перед одним из конституционно уполномоченных органов об обжаловании закона в Конституционном Суде.
В 1999 г. был изменен закон о Конституционном суде. Органам местного самоуправления теперь разрешено поднимать вопрос «о конфликте в защиту местной автономии», то есть речь идет уже не об обжаловании неконституционности, а о конфликте с технической точки зрения.
Данное право предоставлено тем муниципалитетам, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они составляют не менее 1/7 от всех, кого касается оспариваемая норма, и, кроме того, на их территории проживает не менее 1/6 официально зарегистрированного населения, на которое эта норма распространяется.
Этим правом также наделены и те провинции, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они представляют не менее 1/2 всех провинций и, кроме того, не менее 1/2 населения, подпадающего под действие данного закона.
Для постановки вопроса о конфликте необходимо получить заключение Государственного совета или соответствующего ему консультативного органа регионального автономного объединения. В данном заключении должно быть сказано, нарушена или нет местная автономия, и если нарушена, то в чью компетенцию входит этот вопрос. В случае если суд установит, что спорный закон нарушил местную автономию, он должен будет вынести и постановление о разрешении ситуации, создавшейся в результате нарушения автономии спорным законом.
В финансовой сфере Конституция Испании прямо устанавливает, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законом на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участие в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений. В законе об основах местного самоуправления и законе о местных финансах определяются конкретные доходы, на которые могут рассчитывать органы самоуправления. Кроме того, органам самоуправления предоставляется бюджетная автономия. Практическое применение законов показало, что указанных доходов недостаточно для покрытия местных расходов и что в результате возникает серьезная проблема задолженности, проекта решения которой пока в Испании нет.
В Великобритании, США, Канаде, Австралии сформировался особый тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Его спецификой является отсутствие института полномочных представителей правительства, контролирующих местные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные территориальные образования, осуществляющие власть, делегированную им парламентом. В XIXвеке в Великобритании установился принцип, по которому муниципальные органы могли делать лишь то, что прямо разрешено законом. Это предопределило большое значение британского парламента в формировании системы муниципального управления. Всего с 1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 нормативных актов, определивших правовую основу муниципального управления. В 1834 г. был принят закон о попечительстве бедных, который и положил начало современной системы местного самоуправления в Великобритании. Данный закон предусматривает создание на постоянной основе управленческой системы с оплачиваемым аппаратом, которая стала базой для деятельности всех местных властей. Сформированные муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия по борьбе с бедностью. В 1835 г. в акте о муниципалитетах был установлен правовой статус 178 городов Великобритании, в которых предусматривалось избрание муниципальных советников, условия их деятельности и т.д. В дальнейшем парламент путем принятия новых нормативных актов дополнял систему муниципальных органов власти. Закон о местном самоуправлении был принят только в 1972 г. Последний акт о местном управлении в стране был принят в 1988 г. В него вошли нормы предыдущих законов, а также появившиеся судебные прецеденты, регулирующие деятельность муниципальных органов, участвующих в качестве юридических лиц в различных сделках и контрактах. В законодательстве Великобритании закреплен правовой статус муниципалитета как корпорации, обеспечивается автономность местных органов, устанавливается правовая основа деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой органов местного самоуправления. Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей могут быть признаны судом не имеющими силы.
Хотя существуют различные взгляды на оптимальное соотношение государственного управления и местного самоуправления, все они предусматривают необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением.
В последние десятилетия европейские государства в целом шли по пути увеличения самостоятельности своих административно-территориальных образований. Однако такая политика привела к увеличению ответственности центральных органов власти за территориальную целостность страны, экономическое и правовое единство страны, за развитие всех частей территории государства как целостной среды обитания всего населения.
Несмотря на то, что все большее число экономически развитых государств может себе позволить отказаться от прямого вмешательства в деятельность частных хозяйствующих субъектов, ни одно государство не имеет права отказываться от ответственности перед территориальными сообществами, составляющими данное государство.
Согласно принципа субсидиарности вмешательство вышестоящего уровня управления в деятельность нижестоящего целесообразно, если действия последнего оказывают влияние на интересы соседних территорий или сообщества в целом. Кроме того, такое вмешательство может быть обусловлено необходимостью сохранения равенства условий жизни на территории всего государства и соблюдения принципа правового или экономического единства.
Необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем возникает необходимость поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации. По мнению британского исследователя P.M. Паннетта «контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования» 1 . Германский ученый Ф.Л. Кнемайер считает, что цель государственного надзора - обеспечение законности действий органов местного самоуправления и «гарантирование интересов государства в целом в связи с особыми местными интересами коммун» 2 .
Контроль вышестоящих органов власти над расходами органов местного самоуправления является важным элементом управления финансами, а политика выравнивания уровней экономического развития служит средством обеспечения социальной справедливости в обществе. Если различия в условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами будут слишком большими, то, как отмечается датским исследователем Х.Т. Йенсеном, это войдет в противоречие с таким важным принципом, как «предоставление всем гражданам равных возможностей независимо от того, на территории какого муниципалитета они проживают» 3 , и будет служить препятствием на пути движения рабочей силы и капитала.
В европейских государствах контроль центра за деятельностью местных органов власти вплоть до реформ 70-80-хх годов осуществлялся преимущественно через так называемую административную опеку, предполагавшую вступление в силу решений местных властей лишь после получения одобрения от соответствующих органов государственного надзора. В одобрении могло быть отказано по причине как незаконности нормативных актов, так и по причине их нецелесообразности. В настоящее время в большинстве европейских стран административная опека практически полностью заменена на административный контроль, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены только по причине их незаконности и в судебном порядке. В сфере делегированной компетенции надзор сохраняется в более жестких формах, здесь возможен контроль не только законности, но и целесообразности решений, при этом формы реагирования центральных властей могут быть более оперативными и жесткими.
Данный подход был отражен в Европейской Хартии о Местном Самоуправлении 1985 г., согласно которой любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Административный контроль над органами самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. При этом такой контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.
В целом, общий административный контроль над местными органами осуществляется исполнительными органами власти вышестоящих уровней управления. В некоторых странах эти органы контролирует министерство по делам местного самоуправления, во Франции и целом ряде других государств - министерство внутренних дел.
Контроль центральных органов власти за деятельностью органов местного самоуправления выражается, прежде всего, в праве утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные действия последних, а также смещать должностных лиц местного самоуправления. По ряду вопросов, в частности, по финансовым актам, сделкам с муниципальным имуществом и т.п., местные органы не вправе принимать самостоятельные решения, или объем полномочий по таким решениям существенно ограничен. Так, в Великобритании проекты местных нормативных актов, планы капиталовложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и многое другое подлежит утверждению со стороны центральных органов власти.
Одним из эффективных средств контроля является издание центральными министерствами и ведомствами различных циркуляров, устанавливающих стандарты работы местных служб, разъясняющих законодательство и правительственную политику, а также дающих местным властям советы и предложения. Большинство таких циркуляров носит только рекомендательный характер. Используется и такая форма контроля, как инспектирование деятельности органов местного самоуправления заинтересованными министерствами. В Великобритании инспектора осуществляют контроль над службами образования, полиции, противопожарной безопасности и др. Главной задачей инспектирования является обеспечение соответствия работы данных служб стандартам, установленным центральными властями. Кроме того, немаловажной функцией инспекторов является распространение успешных инноваций и опыта в контролируемой ими сфере.
В ряде стран осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей и законностью принимаемых ими решений. Судебный контроль особенно распространен в странах с англосаксонской системой права, важнейшим источником муниципального права которой является судебный прецедент. Судебные прецеденты фактически дополняют и корректируют законы. Если однажды было принято судебное решение (пусть даже прошло несколько столетий), то во всех аналогичных делах должно выноситься такое же решение. Суд рассматривает законность принятого решения не по собственной инициативе, а только по соответствующему запросу от лиц или органов, интересы которых были затронуты конкретным действием или бездействием местных властей. Суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их законными или незаконными.
Судебные санкции против неправомерных действий местных органов власти могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры. Суд вправе издавать предписания, предусматривающие осуществление определенных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Фактически судебное предписание является требованием к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть произведены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В определенной ситуации суд может также издать предписание, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от определенного действия, нарушающего права граждан.
В государствах с континентальным, романо-германским правом государственный надзор за деятельностью в сфере местного самоуправления признается следствием принципа правового государства. Это означает, что муниципалитеты осуществляют свои действия в рамках законов и могут быть ограничены только посредством законов. По отношению к государству они имеют собственные права, которые они могут защищать в суде. В частности, в Германии в земельных положениях об общинах четко указывается цель государственного надзора - защита муниципалитетов в их правах и гарантия выполнения ими их обязательств. Защита осуществляется главным образом посредством консультирования. Виды государственного надзора различаются в зависимости от конкретной задачи.
В установленных законом рамках местное самоуправление имеет полную свободу действий. До тех пор, пока оно действует в сфере собственных полномочий строго на основании федеральных и местных нормативных актов, государство не может вмешаться в его дела, исходя, например, из соображений целесообразности управления. То есть, фактически, в этой сфере государственный надзор ограничивается проверкой законности деятельности местного самоуправления.
Однако в сфере делегированных полномочий действия органов местного самоуправления связаны с более широкими ограничениями, так как помимо государственного надзора за соблюдением законности, государство может вмешаться в действия органов местного самоуправления в интересах дела и в этих рамках давать указания относительно целесообразности некоторых действий со стороны местных органов власти. Когда органы местного самоуправления решают задачи в рамках собственного круга полномочий, такое вмешательство государству запрещено.
В Германии надзор за муниципалитетами осуществляется со стороны соответствующих органов вышестоящего уровня управления. Начальник окружного управления - руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения.
Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур. По мнению немецких экспертов, уже само существование надзора ведет к тому, что муниципалитеты делают меньше ошибок, чем если бы они знали, что они не контролируются или же контролируются только судом. Кроме того, муниципалитеты могут обжаловать действия органов государственного надзора и обращаться в суды. В целом, государственный надзор делает местное самоуправление более надежным и в правовом отношении более безопасным.
Во Франции вплоть до начала 80-х годов префекты департаментов осуществляли достаточно жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов на местах. Префект, посчитав то или иное решение местного совета незаконным, был вправе объявить его недействительным. В ответ коммуна могла через своего мэра обратиться в административный суд с ходатайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г., существенно расширяющий права органов местного самоуправления, изменил и систему контроля над местными органами. Теперь решения, постановления и иные акты местных органов исполняются по полному праву по их опубликовании или нотификации. Все акты местных властей, входящие в категорию обязательно предоставляемых актов (решения местных советов, решения мэров и председателей генеральных советов в полицейской области, решения индивидуального характера в отношении служащих местных коллективов и др.), в течение 15 дней после их принятия должны быть направлены префекту. Префект имеет право в течение двух месяцев направить в административный суд любой поступивший к нему акт, который он сочтет не соответствующим закону, не менее чем за 20 дней проинформировав о своем намерении мэра или председателя генерального совета. Одновременно с обращением в суд префект имеет право требовать приостановки исполнения соответствующего решения до тех пор, пока суд не подтвердит его законность.
В случае выявления существенных нарушений в бюджете, принимаемом местными органами, префект может обратиться в специальный судебный орган - Региональную счетную палату, констатирующую нарушение бюджетных норм и санкционирующую действия префекта по самостоятельному установлению бюджета префектом.
За ненадлежащее выполнение местными органами своих функций законодательство предусматривает применение санкций: отстранение от должности глав местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий муниципальных органов правителям, агентам на месте и т.д. Наиболее жесткой мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодательством Франции. Во Франции муниципальный совет может быть распущен указом президента республики, принятым на Совете министров.
На практике такая мера, как роспуск местного представительного органа, обычно используется в случае неспособности обеспечить нормальное управление работой коммуны. В течение 7 дней после роспуска совета префект назначает специальную комиссию, члены которой избирают председателя комиссии. Комиссия временно осуществляет полномочия муниципального совета, а ее председатель - полномочия мэра. Полномочия комиссии ограничиваются принятием решений лишь по текущим, неотложным вопросам в целях поддержания нормальной жизнедеятельности коммуны, решения, касающиеся долгосрочного развития коммуны, могут приниматься только избранными органами власти. В течение двух месяцев после роспуска совета должны быть проведены новые муниципальные выборы. Если с момента роспуска представительного органа до очередных выборов остается не более трех месяцев, то выборы проходят в официально установленные сроки.
В Испании местные органы власти являются юридическими лицами, обладают автономией, которую им гарантирует конституция. Органы местного самоуправления избираются всеми жителями. Ни государство, ни административно-территориальное образование, на территории которого они расположены, не могут осуществлять вмешательство в действия местных органов власти.
Контроль над деятельностью органов самоуправления осуществляется путем оспаривания принимаемых ими постановлений и регламентов в суде. Органы государственной власти наделены правом оспаривать решения местной администрации, затрагивающие какое-либо право или законный интерес.
Контроль над хозяйственно-финансовой деятельностью органов местной власти осуществляет государственная счетная палата.
Если орган самоуправления не выполняет обязательства, налагаемые законом, в форме, затрагивающей компетенцию органов власти вышестоящих уровней управления, и когда соответствующее обязательство гарантировано законом или бюджетом, органы власти вышестоящего уровня управления могут уведомить о создавшемся положении органы местного самоуправления и предоставить необходимый срок для исправления ситуации.
Если по истечении данного срока, который не может быть меньше одного месяца, положение не улучшается, соответствующие органы государственной власти принимают необходимые меры за счет и вместо органа местного самоуправления.
Роспуск органов местного самоуправления в Испании может осуществляться, если их деятельности наносит значительный ущерб общегосударственным интересам и влечет невыполнение конституционных обязательств. Решение о роспуске принимается Советом министров с ведома Правительственного совета соответствующего регионального автономного объединения или по его просьбе. Для роспуска требуется наличие предварительного одобрения Сената.
Для местных бюджетов большинства стран Европы в последние два десятилетия характерно постоянное увеличение расходов. Если взять для сопоставления долю муниципальных расходов в общих правительственных расходах для значительного большинства стран этот показатель будет колебаться в пределах 10-30%.
Подходы к организации местных финансов, структуры местных доходов и расходов также очень различны и зависят от исторических, географических, культурных и иных особенностей страны.
Можно выделить четыре основных источника муниципального финансирования: местные налоги, сборы и платежи, финансовые отчисления, займы. Существуют также прочие источники финансирования, к которым могут относиться штрафы и неустойки, доходы, поступающие от муниципальных предприятий, процентные доходы от размещения временно свободных средств в банках и ценных бумагах, доходы от продажи муниципальной собственности. В таблице приведены данные по каждой из указанных категорий в процентах.
Таблица. Источники местного финансирования 4
Местные налоги |
Сборы и платежи |
Отчисления |
Займы |
Прочие |
||
Болгария | ||||||
Великобритания | ||||||
Германия | ||||||
Ирландия | ||||||
Исландия | ||||||
Нидерланды | ||||||
Норвегия | ||||||
Португалия | ||||||
Словакия | ||||||
Словения | ||||||
Финляндия | ||||||
Чешская Республика | ||||||
Швейцария | ||||||
С 80-х годов значительно возрастает роль займов в качестве одного из источников местных доходов. Чаще всего правом выпускать займы наделены только крупные региональные и местные административные единицы. В большинстве стран местные займы для финансирования муниципальных расходов покрывают менее 10% от общей суммы муниципального финансирования. Можно отметить тенденцию к росту местных налогов.
Также наблюдается расширение объемов субсидий местным властям, выделяемых из государственного бюджета. Характерной проблемой местных бюджетов различных европейских стран стала их дефицитность. Собственными доходами покрывается в среднем от 25 до 50% текущих расходов. Как видно из таблицы, в большинстве стран финансовые отчисления от вышестоящих уровней власти являются основным элементом муниципального финансирования. В Великобритании на них приходятся 77% местных бюджетных доходов, в Германии - около 45%.
Государственные трансферты в пользу местных органов власти осуществляются в трех основных формах: через долевое распределение налоговых поступлений (система налогового выравнивания в Германии), дотации (во Франции - дотации на функционирование) и специальные, целевые субсидии (субвенции), которых, например, в Италии насчитывается более 100 видов. Иные виды отчислений сгруппированы в разделе «Прочие».
Долевой налог |
Общие субсидии |
Целевые субсидии |
Прочие |
|
Болгария | ||||
Великобритания | ||||
Германия | ||||
Ирландия | ||||
Исландия | ||||
Нидерланды | ||||
Норвегия | ||||
Португалия | ||||
Словакия | ||||
Финляндия | ||||
Чешская Республика | ||||
Швейцария | ||||
Особый интерес представляет проблема поиска подходов к определению оптимального размера муниципального имущества в соотношении с частным и государственным. Основным критерием эффективности, который существует в европейских странах, является степень соответствия имущественного комплекса муниципалитета запросам населения, предъявляемым на услуги муниципального сектора. Например, во Франции муниципальное имущество может быть приобретено у частных лиц путем выкупа или, если деятельность частного лица наносит ущерб муниципалитету, через суд. Источником финансирования такого приобретения является бюджет местного самоуправления. Решение о приобретении или отчуждении муниципального имущества принимается по согласованию с совещательным органом местного самоуправления. Это касается и сдачи объектов муниципальной собственности в аренду.
В целом, муниципальное имущество во Франции занимает относительно меньший удельный вес в общем имущественном комплексе городов по сравнению с Германией. Это связано с тем, что во Франции многие коммунальные предприятия являются либо частными или действующими на правах концессии, либо государственными. В Германии коммунальные службы являются в основном муниципальными. Во Франции достаточно большое количество арендаторов частных квартир получают от государства дотации на оплату аренды жилья. В Германии дотации жилья осуществляют власти земель и муниципалитетов. Тем не менее, и в Германии и во Франции удельный вес общественной собственности остается достаточно большим.
В целом, относительно применения принципа субсидиарности в системах государственного управления европейских стран можно отметить, что принцип субсидиарности получил довольно широкое распространение при разграничении компетенции между государством и регионами. В то же время, при разграничении компетенции в отношении уровня местного самоуправления данный принцип не получил такого широкого распространения. Можно констатировать, что положения, содержащиеся в Европейской Хартии о Местном Самоуправлении, отражают не столько фактическое состояние дел в этой сфере в государствах, подписавших Хартию, сколько желание этих государств двигаться в направлении тех ориентиров, которые прописаны в Хартии в значительной степени согласно идей субсидиарности. Принцип субсидиарности содержит в себе существенный методологический потенциал в сфере организации многоуровневых систем управления публичного управления, используемый в настоящее время не в полной мере.
СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
ПРАВОВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И ИХ МЕСТО
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ
ПУТИ РАЗВИТИЯ И РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ
Х. Волльманн*
Институт социальных наук Гумбольдский университет ул. Унтер ден Линден, 6, Берлин, ФРГ, 10099
В статье дается краткий обзор концепций и путей реформирования систем местного самоуправления (МСУ) в европейских странах. Особое внимание уделяется рассмотрению германского опыта реформирования МСУ, который, как ожидается, может быть учтен при разработке концепции развития МСУ в России.
Ключевые слова: МСУ, Германия, ЕС.
Исторически так сложилось, что положение муниципалитетов (городов и поселений) определяется в каждой стране, в первую очередь, конституциями и законами. В федеральной Германии решения о правовом регулировании МСУ практически полностью находятся в ведении земель (субъектов Федерации).
С развитием Европейского Союза (далее - ЕС) и общеевропейской интеграции все большее влияние на компетенцию муниципалитетов (городов и общин) в государствах - членах ЕС оказывают общеевропейские нормы. В Лиссабонском договоре, вступившем в силу 1 декабря 2009 г., ЕС впервые в европейском праве открыто признало МСУ и закрепило в протоколе к этому договору достаточно «широкое усмотрение» (широкую самостоятельность) муниципалитетов при принятии решений.
Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 г. Советом Европы, была впоследствии ратифицирована всеми европейскими странами, которые тем самым взяли на себя обязательство претворять в своем законодательстве основные принципы Хартии.
* Перевод с немецкого языка и редактирование статьи выполнены Д. Лавриновичем
и Э. Марквартом (OST-EURO GmbH).
Право муниципальных образований (городов и поселений) на автономное решение задач в сфере собственной компетенции, т.е. под свою ответственность, имеет глубокие корни в европейской конституционной и муниципальной истории. В Конституции Германии («Основном законе») 1949 г. муниципальная автономия закреплена как право городов и поселений «регулировать все вопросы местного значения в рамках закона под свою ответственность» (курсив автора).
В этой «классической» формулировке прослеживается комплексность (сложность) отношений, в которых находится МСУ. С одной стороны, она предоставляет право принимать решения «под собственную ответственность», с другой стороны, дает отчетливо понять, что происходить это должно «в рамках закона». Последняя оговорка (ограничение) часто критически называлось «троянским конем» - в том смысле, что она дает возможность государству при определенных обстоятельствах сильно ограничивать свободу действий муниципалитетов.
Аналогичная формулировка содержится в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3, п. 1): «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (курсив авт.).
Как уже было упомянуто, в ст. 4 Лиссабонского договора (вступившего в силу 01.12.2009) институт МСУ был впервые закреплен в праве ЕС, благодаря чему получил дальнейшее распространение и значение на всем правовом пространстве Европы.
В ряде европейских стран муниципалитетам (городам и поселениям) конституциями (законодательно) предоставлено право обеспечения соблюдения принципов МСУ путем обращения и защиты в судах. Так, к примеру, Конституция (Основной закон) Германии и конституции федеральных земель предусматривают право подачи муниципалитетами исков в Конституционный суд Германии (конституционные суды федеральных земель) т.н. конституционных жалоб в отношении нарушений государственными органами положений конституций, т.е. в целях опротестования ущемления прав МСУ.
Ст. 11 Европейской хартии подтверждает право на подачу подобных жалоб: «Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления» (курсив авт.).
Даже в том случае, когда муниципалитеты непосредственно не участвуют в правотворчестве на национальном уровне, им (или их объединениям) часто предоставляется право в той или иной форме влиять на разрабатываемые законы. Например, в регламентах (федерального и земельных) правительств и парламентов Германии четко установлено, что союзам муниципалитетов (Немецкий союз городов и др.) должно быть заблаговременно (то есть на ранней стадии законодательного процесса) предоставлено право выражать свое мнение, быть заслушанными и т.д., - и тем самым принимать участие в подготовке законопроектов,
имеющих к ним непосредственное отношение. Поскольку союзы общин широко пользуются этим процессуальным правом, они оказывают существенное влияние на законодательство и на федеральном, и на региональном уровнях.
В сравнительных дискуссиях часто различают децентрализацию и деконцент-рацию публичных задач.
Децентрализация является по существу политической схемой, под которой понимается передача публичных задач/полномочий «сверху вниз» на демократически легитимированный и несущий политическую ответственность уровень публичной власти. И в данном случае муниципальный уровень как носитель права на МСУ является отличным примером.
В отличие от децентрализации, деконцентрация, коротко говоря, - понятие административное, когда имеется в виду передача «сверху вниз» административных функций (по вертикали исполнительной власти).
Для наглядности степени децентрализации взята доля от общего числа занятых в публичном секторе на каждом отдельном (межрегиональном) уровне (табл. 1).
Таблица 1
Доля занятых в публичной сфере разных стран по уровням
Страна Центральный/ федеральный уровень Региональный/ земельный уровень Местный уровень Особые сектора*
1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005 1985 1994 2005
Германия 9,9 11,6 12,0 55,6 51,0 53,0 34,5 38,1 35,0
Франция 54,9 48,7 51,0 27,1 30,7 30,0 18,0 20,6 19,0
Великобритания 21,9 21,4 16,8 55,0 53,0 56,0 17,6 20,8 26,0
Швеция 17,3 17,0 84,7 83,0
Италия 63,0 54,7 3,8 14,0 13,6 17,0 19,0 27,9
Достаточно привести в качестве примера Швецию (как унитарное государство) и Германию (как федеративное государство). В наибольшей степени децентрализация проявляется в Швеции, где только 17 процентов служащих заняты в государственных органах, а 83 процента работают в муниципалитетах. При этом при исполнении публичных задач двумя муниципальными уровнями превалирует «низовой» уровень kommuner с двумя третями всех муниципальных служащих.
В Германии обращает на себя внимание очень малая доля госслужащих на федеральном уровне, которая составляет чуть более 10 процентов от общего числа служащих в публичном секторе. Это ясно показывает, что, в отличие от других федеративных государств (например, США), Конституция 1949 г. не дает возможности Федерации учреждать собственные административные органы власти для реализации своей политики и законов на субнациональном уровне. Сильное промежуточное положение федеральных земель (квази полностью самостоятельных государств) подчеркивается 53 процентами служащих, приходящихся на их долю (среди которых, в частности, учителя и полицейские). Доля служащих в муниципалитетах (35 процентов) отражает довольно широкий спектр задач на уровне МСУ.
При децентрализации публичных задач на муниципальные уровни следует различать два варианта.
Установление компетенции в качестве «реальных» задач муниципалитета. При распределении публичных задач/полномочий в большинстве европейских стран традиционно за основу принимается принцип «презумпции универсальной подведомственности» МСУ в отношении всех местных дел; эти вопросы и составляют собственную, «реальную» компетенцию МСУ.
Примером такого подхода может служить вышеупомянутая формулировка Основного закона Германии, в соответствии с которой муниципалитеты обладают правом «регулировать все вопросы местного значения в рамках закона под свою ответственность» (курсив авт.). При этом в большинстве случаев не приводится никакого подробного списка («перечня») задач МСУ.
Типичной «реальной» собственной задачей МСУ, наряду с местным планированием, является предоставление публичных (инфраструктурных и социальных) услуг, к кторым относятся, в частности, водоснабжение, водоотведение, вывоз ТБО, общественный транспорт, а также энергоснабжение.
«Переданные» полномочия. Кроме того, общепринятой практикой во многих (континентальных европейских) странах служит применение «дуальной» модели задач/полномочий, когда города и поселения наряду с их «естественными/ типичными» собственными задачами МСУ выполняют также ряд функций, которые им «делегирует» государство.
К таким задачам относятся, например, выдача разрешений на строительство и защита окружающей среды.
Начиная с 1980-х гг. в ранее унитарных европейских странах (Испании, Франции, Италии) были предприняты серьезные шаги по масштабной децентрализации публичных задач на региональный и местный уровни. В результате в некоторых из них сформировались «квази-федеральные» структуры управления (Испания, Италия).
Однако, этот процесс не закончен, и в последнее время также проводятся реформы, направленные на дальнейшую децентрализацию государственных полномочий, в т.ч. в уже «децентрализованных» странах. Примером тому может опять-таки служить Германия, где земля Баден-Вюртемберг в 2005 г. полностью передала большую часть осуществлявшихся ранее органами государственной власти задач на местный уровень. Таким образом, государственное управление в значительной степени в организационных и кадровых вопросах «ушло» с местного уровня.
При выполнении своих задач, будь то собственная компетенция или «переданные» полномочия, муниципальное управление в значительной степени осуществляется на основании законов, которые принимаются государствами, а в странах ЕС - все в большей степени и ЕС. Это «половодье» предписаний муниципалитетами воспринимается и подвергается критике как ограничение и притеснение свободы принятия решений и свободы действий МСУ.
В плане пределов действия и интенсивности государственного надзора за деятельностью местных органов власти в большинстве европейских стран делается различие между правовым и административным надзором.
В первом случае государственный контроль ориентирован исключительно на проверку соблюдения муниципалитетом правовых предписаний при выполнении задач (проверка законности). Как правило, правовому надзору подлежат полномочия, входящие в собственную компетенцию МСУ.
В свою очередь, контроль деятельности исполнительных органов распространяется на проверку целесообразности при исполнении муниципалитетом «переданных» государством полномочий и осуществляется органами государственной власти.
Поскольку орган государственного надзора в порядке контроля имеет возможность в той или иной мере «вмешиваться» в оперативные решения муниципального уровня, необходимо признать наличие определенной тенденции (а с точки зрения МСУ - риска), заключающейся в том, что органы МСУ при осуществлении «переданных» полномочий в определенной степени «интегрируются» в государственное управление и в этом смысле происходит их частичное «огосударствление». Поэтому применительно к передаваемым (делегируемым) государственным полномочиям речь идет скорее об (административной) деконцентрации, нежели о (политической) децентрализации!
Это диалектическое противоречие можно найти и в Европейской хартии местного самоуправления:
«Любой административный контроль деятельности органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.
Тем не менее, административный контроль может включать также контроль целесообразности, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.
Административный контроль деятельности органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать».
В истории территориальной организации муниципалитетов в европейских странах прослеживаются две модели реформ. Отличительной чертой (называемой так в сравнительных исследованиях) североевропейской модели преобразований, наиболее ярко выраженной в 1960-70-х гг., были масштабные территориальные реформы, которые при известных условиях проводились национальными парламентами даже против воли ущемляемых муниципалитетов. Примерами этого служат, главным образом, Великобритания (где численность населения нижнего муниципального уровня после реформы в среднем составляла 170 000 (!) чел.), Швеция (с общинами с населением около 35 000 чел.), а также отдельные немецкие федеральные земли (например, Северный Рейн-Вестфалия с городами с населением около 45 000 чел.).
Упомянутая модель контрастирует с так называемой южноевропейской моделью реформ, которой (в силу конституций этих стран и/или политической культуры) присуще проведение территориальных реформ только с соблюдением принципа добровольности, т.е. с согласия втянутых в процесс муниципалитетов.
Следствием подобного подхода стало то, что в этих странах практически не проводились никакие территориальные реформы на местном уровне. «Классический» пример - это Франция, где насчитывается около 35 000 муниципальных образований со средней численностью в 1600 жителей, границы которых с XVIII в. не сильно изменились.
Для оперативной поддержки большого числа мелких и очень мелких муниципалитетов была создана сеть межмуниципальных объединений (intercommunalite). В других странах, в том числе в ряде немецких федеральных земель, повсеместный отказ от территориального реформирования также сопровождался созданием подобных объединений межмуниципального сотрудничества.
В последнее время в странах, которые до настоящего времени воздерживались от проведения территориальных реформ, был предпринят ряд шагов, направленных на учет демографических и территориальных изменений в сторону увеличения размеров общин, что, в свою очередь, сопровождается соответствующим ослаблением объединений межмуниципального сотрудничества.
Вопрос муниципальных территориальных реформ во все времена характеризовался конфликтом целей между усилением экономических начал в управлении («economics of scale» - т.е. экономия на масштабе) и развитием начал местной демократии.
Следует отметить, что опыт не позволяет сделать однозначные выводы об «оптимальном» или «идеальном» размере муниципалитета. В то же время можно утверждать, что свою административную несостоятельность и политическую нежизнеспособность демонстрируют как мельчайшие общины, так и очень крупные города (в Англии они называются «oversize»), которые являются проблемными как с точки зрения экономики управления, так и с точки зрения живой местной демократии.
В европейских странах традиционно политические права участия граждан на местном уровне реализовывались через принципы представительной демократии, т.е. в первую очередь, через выборы гражданами народных представительств. Единственным исключением была и остается Швейцария, где начиная с XIX в. в 80 процентах муниципалитетов решения принимались гражданами непосредственно и демократично на собраниях общин, а также на местных референдумах, имеющих обязательную силу.
С 1990-х гг. расширяются права принятия гражданами решений на началах прямой (непосредственной) демократии и в других европейских странах. Это особенно характерно для Германии, где с начала 1990-х гг. во всех федеральных землях были введены обязательные местные референдумы.
Кроме того, в настоящее время во всех федеральных землях предусмотрены прямые выборы мэра/бургомистра (возглавляющего местную администрацию), а (в большинстве земель) также - отзыв мэра/бургомистра по результатам местного референдума.
Кроме того, и в других европейских странах, особенно в странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы, после 1990 г. были введены различные механизмы прямой демократии на местном уровне.
В дополнение к этим юридически закрепленным правам принятия политических решений (т.н. «политическим» правам) гражданами в последние годы находят все большее распространение т.н. «гражданские» формы участия жителей в принятии различных решений. Начиная с протестных движений 1960-70-х гг. в практике МСУ укоренились различные «консультационные» органы («парламенты старейшин», «парламенты молодежи», «советы по вопросам иностранцев») на местном уровне, которые получили очень широкое распространение и влияют на принимаемые решения. В настоящее время все большее значение и влияние на принятие решений приобретают отдельные инициативы гражданского общества, связанные с конкретными ситуациями на местном уровне (экологические, социальные, культурные и др.).
Традиционно характерная для европейских стран идея представительной демократии состояла не только в том, что политические права участия граждан в основном ограничивались выборами местных представительных органов власти / муниципальных «парламентов» (local councils), но (в качестве логического продолжения) и в том, что всенародно избранные местные «парламенты», в свою очередь, избирают мэра/бургомистра; и в этом смысле можно говорить о реализации модели т.н. «местного парламентаризма».
Такая «парламентская» система в ряде европейских стран все чаще подвергалась критике за недостаточную прозрачность в распределении политической ответственности и - как следствие - за ослабление политико-административной дееспособности («управляемости») муниципалитетов.
Поэтому введение прямых выборов мэра/бургомистра - кроме своих демократических преимуществ - в первую очередь было нацелено на укрепление политико-административной дееспособности муниципалитетов благодаря демократическому избранию легитимного лидера («leader»).
В качестве противовеса («checks and balance», «сдержки и противовесы») потенциальному «перевесу» «сильного» мэра/бургомистра в большинстве немецких федеральных земель была предусмотрена возможность его отзыва путем местного референдума.
Имеющая истоки в Великобритании и, в частности, поддерживавшаяся правящей с 1979 г. неолиберально настроенным консервативным правительством во главе с Маргарет Тэтчер политическая идеология, направленная на модернизацию управления, получила распространение в международном масштабе. Несмотря на различия и особенности, эта идеология, обозначаемая расплывчатым собирательным понятием New Public Management, может быть определена тремя основными направлениями.
Во-первых, неолиберальная критика т.н. социального государства (Welfare State), пережившего подъем во времена лейбористских, социал-демократических правительств, была направлена на доказывание необходимости возвращения государства (шире - публичной власти) с точки зрения компетенции к началам рачительности, экономности, концентрации на сущностное («lean government»).
Во-вторых, New Public Management нацелен на трансформацию традиционных структур управления (известных как модель бюрократии Макса Вебера), ко-
торые критиковались за слабую подвижность и экономическую неэффективность в оперативной деятельности и замену их концепцией, инструментами и структурой управления, ориентированными на частно-хозяйственную модель предприятий (т.н. менеджериальную модель).
Наконец, New Public Management ориентирован на ослабление исключительной роли, которую имел публичный сектор по причине монополии на исполнение публичных задач и распределение решения публичных задач с использованием механизмов рыночной конкуренции на внешних, в основном частных хозяйствующих субъектов (аутсорсинг).
Внедрение рыночных механизмов начиная с конца 1980-х гг. усиливалось и форсировалось ЕС, который в целях создания единого («single») европейского рынка товаров, услуг и человеческого капитала реализовывал политику радикальной либерализации рынка.
В соответствии с подобными подходами к реформе следует различать внутреннюю модернизацию управленческой структуры, которая соответственно затрагивает внутреннюю реорганизацию «базовых» структур управления (центральной администрации муниципалитета), и внешнюю реорганизацию, которая охватывает и внешнюю среду (выходит за рамки собственно муниципальной администрации).
Основное направление использования т.н. менеджериальной модели NPM с точки зрения повышения внутриадминистративной эффективности и гибкости состояло в замене ориентированной на правила и предписания, а также иерархичность бюрократической модели управления (по Максу Веберу) моделью управления, ориентированной на цели и результаты и предполагающей децентрализацию ответственности за ресурсы («let managers manage»). Ключевыми терминами здесь становятся расчет соотношения затрат и результатов, целевые соглашения и показатели (контракты) и контроллинг.
Не останавливаясь здесь на подробностях, о результатах и воздействии реформ в рамках NPM коротко можно сказать следующее. Несмотря на то, что изначальные цели и ожидания данной реформы оправдались не в полной мере, положительные изменения (по крайней мере, в МСУ в Германии) можно наблюдать там, где динамика реформ, вызванных дискуссией о NPM во многих муниципалитетах и давлением бюджетных проблем, была использована для реализации, скорее, традиционных концепций реформ и концепций, смешанных с NPM.
Последнее особенно заметно, к примеру, в создании специальных структур по типу «единого окна» для граждан или в ускорении выдачи разрешений на строительство посредством изменений в соответствующих структурах и технологии. Это (удачное) сочетание традиционной и обновленной модели управления обозначается как «неовеберианство».
Помимо всех структурных и процедурных изменений в муниципальном управлении следует особо подчеркнуть изменения, касающиеся культуры управления и ментальности административного персонала, в «новом мышлении» которых наряду с традиционно пристальным вниманием к правовому регулированию все большую роль играет экономическая логика принимаемых решений. Это-
му существенно способствовала «смена поколений», при которой в органы МСУ было набрано много молодого, квалифицированного, обученного в новых условиях персонала.
Под давлением политики либерализации рынка ЕС, растущей конкуренции между (обслуживающими) предприятиями, работающими на национальном и международном рынках, и, не в последнюю очередь, по причине дефицитности бюджетов муниципалитеты начали далеко идущую реорганизацию сферы муниципального управления. Это, в частности, касается организационных форм, в которых предоставляются публичные услуги (в частности, коммунальные - водоснабжение, канализация, удаление отходов, общественный транспорт, энергоснабжение).
Во-первых, муниципалитеты все в большей мере «перекладывают» предоставление услуг на юридически и организационно независимые (но нередко по-прежнему остающиеся в муниципальной собственности) компании. В таком случае принято говорить об «организационной» или «формальной» приватизации. На данный момент, к примеру, в Германии только половина муниципальных служащих (точнее - сотрудников, занятых в органах МСУ и муниципальных организациях - прим. перев.) работает непосредственно в органах МСУ, а другая половина занята в организационно обособленных подразделениях (предприятиях).
С другой стороны, немалое число муниципалитетов сочли необходимым продать свои активы (в частности, в Германии это предприятия городского хозяйства - т.н. Stadtwerke) частным компаниям или привлечь последних в качестве миноритарных акционеров. Такая реорганизация получала название «материальной приватизации» («asset»). В этих муниципалитетах услуги оказываются частными хозяйствующими субъектами либо организациями смешанной формы собственности.
Между тем в последнее время появляются примеры возвращения к предоставлению услуг самими муниципалитетами, а также «ремуниципализации» приватизированных ранее предприятий (их материальных активов). Среди причин данного явления можно отметить следуюшие.
Во-первых, муниципальные компании после периода «слабости» в ряде мест демонстрируют, что в состоянии взять на себя функции по предоставлению муниципальных услуг в условиях конкуренции с частными поставщиками и вернуть здесь утраченные позиции. В итоге в некоторых муниципалитетах уже либо создаются новые муниципальные предприятия, либо - благодаря в т.ч. межмуниципальному сотрудничеству - начался процесс укрепления имеющихся.
Во-вторых, вступивший в силу Лиссабонский договор от 01.12.2009 дал сигнал о готовности ЕС вывести «услуги, затрагивающие общие экономические интересы», из-под действия режима сугубо общеевропейского рынка и передать определенную свободу действий национальным правительствам.
Муниципалитеты всех европейских странах испытывают финансовые затруднения разной степени, которые особенно заметны в южных странах (Греция, Испания, Португалия и Италия). При этом зависимость от финансовых субвенций и дотаций еще более обострилась.
В этой связи необходимо вспомнить положения Европейской хартии местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для всех европейских стран, ратифицировавших эту Хартию (ст. 9):
«Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.
По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.
Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.
Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции».
Еще одной угрозой для муниципальных финансов в большинстве европейских стран оказалась готовность и склонность национальных правительств в целях снижения нагрузки на собственные бюджеты путем обременительной децентрализации передавать полномочия и расходы на местный уровень, не всегда заботясь о достаточном обеспечении последнего соответствующими финансовыми ресурсами.
В Германии - по настоятельным требованиям муниципалитетов - в рамках конституционной реформы 2006 г. было введено положение (статья 104а Конституции), в соответствии с которым Федерации разрешается наделять муниципалитеты новыми задачами/полномочиями только в том случае, если на это одновременно выделяются соответствующие финансовые средства (принцип коннек-сии). Аналогичные положения в настоящее время закреплены и в конституциях федеральных земель.
В целом можно констатировать, что развитие МСУ в европейских странах представляет собой довольно противоречивую картину.
С одной стороны, жизнеспособности МСУ угрожает ряд факторов. Это относится, во-первых, к нарастающему количеству правовых норм, которые исходят не только от национальных правительств, но и (все в большей степени) от ЕС, и которые таят в себе угрозу снижения автономии муниципалитетов или даже вообще исчезновения последней. Во-вторых, - и это самое главное - недостаточная финансовая обеспеченность ставит под сомнение эффективность и дееспособность муниципалитетов. Последнее особенно остро ощущается в странах Южной Европы (Греция, Португалия, Испания и Италия), где долговой кризис наиболее ярко выражен и напрямую затронул муниципалитеты.
С другой стороны, можно выделить целый ряд факторов, которые позволяют сделать прогноз о том, что муниципалитеты и МСУ и в дальнейшем будут играть определяющую (и, возможно, даже возрастающую) роль в европейских странах и в ЕС в целом.
В этом небольшом обзоре уже был назван ряд этих факторов, в частности:
Путем последовательной децентрализации публичных задач, их перераспределения на уровень МСУ (и связанного с этим сокращения присутствия центрального и регионального правительств на местном уровне) усиливается (многофункциональный) профиль обязанностей и ответственности МСУ;
Введением механизмов прямой демократии (обязательных местных референдумов, прямых выборов мэров/бургомистров и их отзывов на местных референдумах), а также расширением партиципативных форм участия гражданского общества в делах местного сообщества усиливается политико-демократический профиль местного уровня;
В ходе модернизации муниципального управления и благодаря соответствующей квалификации персонала повышается эффективность оперативной управленческой деятельности; это касается как «внутренней» модернизации (с применением «менеджериальных» инструментов и процедур), так и «внешней» модернизации (за счет введения конкуренции в сфере предоставления публичных муниципальных услуг).
Хотя существенную «лепту» в рост угрозы дееспособности муниципалитетов до сих пор вносило государство (в силу «потока» правового регулирования, а также недостаточности государственных дотаций), тем не менее на уровне национальных правительств европейских стран, а также ЕС в целом мы наблюдаем все больше признаков признания ключевой роли, которую играет эффективное МСУ в разрешении текущего общегосударственного и общеевропейского кризиса. Свидетельства долгосрочной гарантии существования муниципалитетов и МСУ в «многоуровневой системе» национальных государств и ЕС можно видеть и в ряде (упомянутых в этом обзоре) реформ и решений последних лет (в т.ч. не в последнюю очередь, в признании МСУ в общеевропейском праве - см. Лиссабонский договор 2009 г.).
ЛИТЕРАТУРА
Волльманн Х. Сравнительный анализ муниципальных органов принятия и исполнения
решений во Франции, Англии, Швеции и Германии // Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии. - М., 2012.
Волльманн Х. Тенденции развития местной демократии в четырех европейских странах // Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции. - М., 2011.
Вольманн Х. Реформы местной политической системы и местного самоуправления: Великобритания, Франция, Швеция и Германия / Пер. с нем. М.В. Силайчева // Публично-правовые исследования. - 2007. - Т. 2.
Voll"mann, H., Sravnitel"nyj analiz municipal"nyh organov prinjatija i ispolnenija reshenij vo Francii, Anglii, Shvecii i Germanii. Sistema organov mestnogo samoupravlenija i municipal"nye vybory v Rossii i Germanii. Moscow, 2012.
Voll"mann, H., Tendencii razvitija mestnoj demokratii v chetyreh evropejskih stranah // Mest-noe samoupravlenie v sovremennoj Rossii: sostojanie i tendencii. Moscow, 2011.
Vol"mann, H., Reformy mestnoj politicheskoj sistemy i mestnogo samoupravlenija: Velikobri-tanija, Francija, Shvecija i Germanija (per. s nem. M.V. Silajcheva). Publichno-pravovye is-sledovanija, 2007, Vol. 2.
THE DIRECTIONS OF DEVELOPING AND REFORMING OF THE MUNICIPAL SYSTEMS IN THE EUROPEAN COUNTRIES
Institut für Sozialwissenschaften Humboldt Universitaet zu Berlin Unter den Linden, 6, Berlin, Germany, 10099
The article deals with short review of concepts, directions and practical steps of reforming the municipal systems in the European countries. The special emphasis is paid to the German experience of reforming the municipal systems. To some extent it as well as the experience of other European countries can be used for formulation of the concept of the development of the municipal system in Russia.
Key words: municipal system, Germany, the EU.
Модели и тенденции развития
В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.
Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.
Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.
Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).
Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:
1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);
2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;
3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;
4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;
5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).
Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:
во-первых, основано на представительных началах;
во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;
в-третьих, ограничено предписаниями закона;
в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;
в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.
Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).
В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).
Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:
высокая степень его автономности;
отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;
отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;
избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).
Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:
сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;
жесткая система административного контроля на местах;
бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;
широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)
Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.
Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.
При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).
Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.
Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.
В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.
Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).
Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).
Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.
В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).
Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).
Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.
Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).
В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.
Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.
Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не завершено. Наличие устаревших административно-территориальных форм затрудняет решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности местного самоуправления. Эффективности стараются достичь за счет сочетания главами местной администрации функций государственного чиновника и должностного лица местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления составляют один из значительных элементов государственной организации современных стран. Представительные органы (советы, собрания представителей, депутатов) на низовом и среднем уровнях избираются на срок от двух до шести лет. Низовой уровень представляют компактные городские и сельские общины. Основными критериями для получения статуса муниципального образования являются численность населения, историческая значимость, общий уровень развития, наличие экономических предпосылок и т.д.
Крупные города имеют двухуровневую систему местного самоуправления: общегородскую и окружную (районную) - Париж, Брюссель и др. Отдельные города имеют двойной статус: субъекта федерации и муниципального образования (Берлин, Бремен, Гамбург в ФРГ, Вена в Австрии).
Критерии разграничения городских и сельских муниципальных образований по численности населения весьма относительны. В различных странах они находятся в диапазоне от 500 до 2000 человек. Часто на одном уровне находятся "карликовые общины" и общины, которые по числу жителей могут претендовать на более высокий статус.
Представительные органы местного самоуправления выступают ядром муниципального образования. В Великобритании, ФРГ, Франции, США и ряде других стран они называются графскими, городскими, окружными, муниципальными, коммунальными советами.
Во Франции в состав муниципального совета входит от 9 (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 69 членов (минимум для коммун с населением свыше 300 000 человек). Для Парижа, Марселя и Лиона сделано исключение, численность муниципальных советов соответственно составляет 163, 101 и 73 члена*(79).
В Австрии численность муниципального совета колеблется от 9 до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов страны насчитывают до 61 члена. Совет Вены состоит из 100 человек. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85*(80).
В ФРГ число общинных советников устанавливается до 80. В Англии в состав приходских советов входит от 5 до 21 человека. Крупнейшие городские советы имеют более 150 членов. Такое представительство свидетельствует о создании условий для вхождения в советы представителей различных общественных слоев.
В США в отличие от Великобритании численный состав муниципальных советов определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США пять-семь членов. Характерно, что даже в крупных городах, население которых превышает 500 000 человек, средний состав совета - 13 человек, наиболее распространены советы из 9 выборных. Муниципальные советы графств, как правило, насчитывают три или пять членов, иногда встречаются советы из девяти и совсем редко из 30, 50 и более человек. Население крупнейшего графства Лос-Анджелес в Калифорнии (примерно 6,5 млн. жителей) представлено советом из пяти выборных. Крупнейший в США городской совет - чикагский, состоит из 50, а муниципальный совет Нью-Йорка из 35 человек*(81).
Прямая зависимость между сокращением числа выборных и повышением роли исполнительного аппарата очевидна. В былые времена численность муниципальных советов в США была значительно большей - в отдельных случаях советы насчитывали свыше 200 человек.
Традиционными формами работы представительных органов местного самоуправления являются сессии. В муниципальных образованиях низшего звена сессии, как правило, проводятся ежемесячно, среднего звена - раз в три месяца. Имеет место практика проведения внеочередных сессий. Они могут созываться по инициативе соответствующей государственной администрации, определенного числа советников - членов представительного органа или главы исполнительного органа*(82).
Широко распространена практика образования представительными органами постоянных и временных отраслевых, функциональных или территориальных комиссий (комитетов, рабочих групп, советников). Существующая практика свидетельствует о довольно широком функциональном предназначении комиссий. В странах, где преобладает континентальная (французская) модель самоуправления, основными функциями комиссий являются подготовительная и контрольная. В некоторых странах, где распространены англосаксонская или смешанная модели местного самоуправления, комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.
Д. Гарнер достоинством британской системы считает наличие у комитетов возможности руководства многими направлениями муниципальной деятельности. Комитеты фактически играют роль исполнительных органов, которым совет делегирует многие свои полномочия*(83).
Двойственное положение комитетов, совмещающих представительные начала с исполнительной деятельностью, создает возможность смягчить обычное противостояние представительных органов и исполнительного звена местного самоуправления.
Современная тенденция смещения центров принятия решений от представительных органов к их административному аппарату в равной степени характерна для всех моделей организации местного самоуправления.
Фактическое положение каждого из муниципальных органов определяется прежде всего его компетенцией, а также функциональной связью выборных коллегий и исполнительных органов.
В ФРГ, исходя из особенностей строения исполнительного аппарата и взаимоотношений исполнительных органов с представительными, можно выделить следующие типы муниципальной организации, применяемые в разных землях: совет - обербургомистр (бургомистр); совет - магистрат (коллегиальный исполнительный орган); совет - общинный директор - комитет по управлению; собрание жителей общины. Следует отметить, что тенденция к усилению бюрократического начала свойственна в той или иной мере всем названным формам. Хотя в законодательстве о местном самоуправлении декларируется ведущая роль общинных советов, на деле ключевые позиции переходят к коммунальной бюрократии. Свидетельством этого являются многочисленные примеры фактического отстранения советов от решения наиболее важных вопросов. Они лишены возможности самостоятельного назначения на должности - в подавляющем большинстве случаев назначения могут осуществляться по согласованию с бургомистром. На практике советы большей частью вовсе не участвуют в решении вопроса о должностных назначениях, отдавая его на откуп бургомистрам и общинным директорам. Ограничены права советов в бюджетной сфере, они не имеют эффективных средств для осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов.
Усиление роли бургомистра как главы муниципального аппарата заметно во всех сферах коммунальной деятельности. Как правило, бургомистры одновременно являются председателями советов, обладают правом опротестования решений совета и в связи с этим - приостановления их исполнения. Бургомистр является распорядителем финансов, к его исключительному ведению относятся вопросы, делегируемые общине аппаратом земель. Доминирующее положение бургомистра объясняется также и тем, что он - не только высшее должностное лицо местных органов управления, но и представитель центральной администрации земель. Именно поэтому совет избирается на меньший период времени, чем бургомистр. Такой вариант преемственности обеспечивает стабильность проведения политики органов управления земель и федерации.
В модели "совет - обербургомистр (бургомистр)" можно увидеть значительное сходство с американской формой "сильный мэр - слабый совет". Необходимо отметить, что в ФРГ в отличие от США фактически изжита система типа "сильный совет - слабый бургомистр". При сохранении ряда внешних признаков (например, избрание не населением, а советом), фактическое его положение не менее весомо, чем в случаях избрания непосредственно населением.
Принижена роль совета и в модели "совет - магистрат". Магистрат - коллегиальный исполнительный орган, избираемый коммунальным представительством из своей среды, состоит из бургомистра, штатных советников и советников на общественных началах. Бургомистр и штатные советники избираются на срок шесть лет, т.е. на срок, в 1,5 раза превышающий время полномочий представительного органа и членов магистрата на общественных началах. О реальных возможностях исполнительного звена в этом муниципальном механизме свидетельствует наличие у магистрата права опротестования решений собрания депутатов, а у бургомистра - возможности делегировать полномочия совета магистрату.
Тип муниципальной администрации: "совет - директор - комитет по управлению" для ФРГ является относительно новым.
Институт муниципальных менеджеров (управляющих) в наши дни применяется во многих странах как континентальной, так и англосаксонской моделей местного самоуправления. Такому лицу поручаются реально все основные функции руководителя муниципального хозяйства и аппарата муниципального управления, соответствующие задачи он выполняет, отвлекаясь от политических пристрастий. Глава муниципального образования - мэр, бургомистр, ландрат - при такой системе не занимает ведущего положения в управлении муниципальной единицей, в основном он руководит советом и выполняет представительские функции (причем в широком значении - представляет население, орган местного самоуправления, также олицетворяя и политическую партию, имевшую успех на муниципальных выборах).
Сравнение организации местного самоуправления в современных странах свидетельствует, что в тех или иных модификациях находят отражение вышеприведенные модели. В большинстве стран могут существовать одновременно все известные модели. Историческая и географическая преемственность в организации муниципальных органов ни в какой степени не создает условий, противодействующих современным процессам оптимизации управления на местах.
Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления
В соответствии с законодательством к ведению муниципальных органов в зарубежных странах относятся задачи местного значения. Эта формулировка носит общий характер. На самом деле пределы муниципальной сферы деятельности устанавливаются не территориальным принципом и местным характером дел, а допустимой возможностью участия муниципальных органов в экономической и социальной областях государственной деятельности.
Полномочия органов самоуправления закрепляются как специальными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.).
В англосаксонской модели источником компетенции являются также судебные прецеденты и "частные законы".
В США часть муниципалитетов имеет особые хартии самоуправления, которые разрабатываются и принимаются самим муниципалитетом, но нуждаются в утверждении законодательного органа штата.
В странах англосаксонской модели местного самоуправления пределы полномочий местных органов устанавливаются путем подробного перечисления в нормативных актах их предметов ведения, прав, обязанностей. Здесь утвердился принцип "позитивного регулирования" - разрешено то, что предписано (предусмотрено) законом. Действия органов местного самоуправления за границами дозволенного признаются противоправными.
В странах континентальной и смешанной моделей местного самоуправления преобладает принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом. За внешней обширностью полномочий, определяемых этой формулой, необходимо отметить, что их объем и содержание обусловливаются так называемым остаточным принципом, т.е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам. Конституционный суд ФРГ, комментируя п. 2 ст. 28 Основного закона, устанавливающего, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества", указал: "Коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления". По признанию специалистов, как германских, так и других стран, принцип "негативного регулирования" в наши дни ничего не значит*(84). Число юридических запретов настолько велико, что и речи не может быть о самостоятельной деятельности общин. Указывая на это обстоятельство, некоторые авторы отмечают: "В ФРГ, где принят указанный принцип, муниципальная активность скована не меньше, чем в Великобритании, где принят принцип "позитивного регулирования"*(85).
В непосредственном ведении органов местного самоуправления находится муниципальная собственность, муниципальные финансы, сферы коммунального хозяйства, бытового обслуживания, муниципального здравоохранения и образования, благотворительные организации и т.д.
Задачи местного самоуправления с учетом действующего законодательства можно разделить на две группы: обязательные и факультативные (добровольные). В ряде стран к ним добавляется третья группа дел - порученные (делегированные). К третьей группе относятся вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют так называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли (ФРГ), которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.
Общей тенденцией является преобладание обязательных и порученных дел во всем объеме дел, выполняемых органами местного самоуправления.
Финансовая база местного самоуправления представляет относительно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взымать местные налоги и сборы. Законодательство и общепризнанные принципы экономической деятельности устанавливают ограниченные рамки финансового сепаратизма местного самоуправления.
Муниципальные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета. Отсутствие сводного государственного бюджета, объединяющего доходы и расходы по всем уровням государственного и муниципального финансового хозяйства, затрудняет проведение анализа финансовых средств на всех уровнях управления.
Финансовая база местного самоуправления большинства современных стран носит дуалистический характер. Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая - за счет субсидий общего и специального назначения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. Эта возможность служит, с одной стороны, способом перераспределения общенационального дохода, выполняя функции финансового выравнивания между муниципальными образованиями, а с другой - обеспечивает регулирующее воздействие правительства на муниципальные органы.
Наиболее важным источником собственных доходов органов местного самоуправления во многих западных странах являются налоги. Доля местных налогов в собственных доходах муниципальных органов составляет: в США - 65, в Англии - 50,4, в Дании - 46, во Франции - 41,7, в Японии - 41,6, в Бельгии - 36, в ФРГ - 21%. Наибольшие налоговые поступления обеспечивают имущественный налог, налог на недвижимость в США и Великобритании, промысловый и поземельный в ФРГ. Другие местные налоги, а их количество в различных странах иногда не поддается счету, не имеют существенного значения. Цифры, приведенные выше, свидетельствуют о том, что в явном большинстве стран говорить о финансовой независимости органов местного самоуправления не приходится.
Важным источником, обеспечивающим значительную часть местных бюджетов и в целом местных расходов в странах Запада, являются не только собственные доходы, но и поступления из вышестоящих бюджетов. Они составляют: в США - 23, в Японии - 40, в ФРГ - 45,3, во Франции - 33,8, в Бельгии - 54, в Дании - 44%*(86) (к таким поступлениям относятся прежде всего субсидии, т.е. передаваемые в бюджеты муниципалитетов и невозвращаемые суммы, а также субвенции - средства, передаваемые на заранее обозначенные цели, за их использование следует отчитаться, финансирование участия муниципалитетов в выполнении общегосударственных программ и др.).
В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централистских тенденций вместе с тем влечет систему средств государственного реагирования на соблюдение местной общиной требования ее "благосклонности" к общественным интересам. Сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.