Проблемы совершенствования муниципальной службы в России Братановский Сергей Николаевич

Заключение

В первой главе работы рассматриваются основы организации муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе.

Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, первый параграф работы был посвящен анализу современных концепций как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

На основе анализа существующих подходов к пониманию служебной деятельности предлагается следующее определение службы как вида профессиональной деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Наиболее резким является различие между публичной и частной службой.

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба – на достижение частных целей конкретной организации.

Понятие «публичная служба» не используется в законодательстве, однако мы полагаем что данный термин вполне имеет право на существование и является достаточно распространенным в специальной литературе.

Разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу следующей позиции могут быть следующие:

– и государственная и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;

– оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

– государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах;

– правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи.

Здесь следует отметить, что, говоря об общности государственной и муниципальной службы, мы имеем в виду только государственную гражданскую службу. Вряд ли можно говорить об общности муниципальной службы с военной или правоохранительной.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной – решение вопросов местного значения. Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный – от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др.

Второй параграф работы посвящен анализу основополагающих принципов организации муниципальной службы.

Качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. Кроме того, правовые принципы имеют и регулятивную функцию. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами.

В работе подробно проанализированы принципы муниципальной службы, закрепленные действующим законом о муниципальной службе. Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.

В третьем параграфе работы подробно рассматривается правовой статус муниципального служащего, который представляет собой центральный элемент специфики правового регулирования труда муниципального служащего. Именно нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2-3-х до 6-7-ми элементов.

Между тем анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что как элементы этого статуса законодатель рассматривает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение „статус“ муниципального служащего»).

Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанные ограничения по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

С нашей точки зрения, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как нормы, содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» было бы назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а должны рассматриваться в качестве предстатусных элементов, т. к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений.

Таким образом, собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.

Во второй главе рассматриваются вытекающие из специфики муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности особенности поступления на муниципальную службу и ее прохождения.

Первый параграф посвящен анализу условий, которым должно соответствовать лицо, претендующее на замещение должности муниципальной службы.

Муниципальная служба обладает рядом особенностей по сравнению с иными видами профессиональной деятельности, которые, как мы уже говорили выше, обусловлены ее публичным характером. В этой связи действующим законодательством предусматриваются особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу.

Отмечается, что новым требованием, которого ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации.

Отдельного внимания заслуживают ограничения, связанные с муниципальной службой. На наш взгляд, указанные ограничения в отличии от запретов представляют собой условия, которым должен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе. Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при прохождении муниципальной службы. Отсюда – и различия в последствиях нарушения соответственно запретов и ограничений.

Образно выражаясь, запреты «вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальной службы. Например, законом установлен в отношении муниципального служащего запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, не вправе поступать на муниципальную службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствует требованиям закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участия в конкурсе. Только после того как гражданин будет назначен на должность муниципальной службы он должен будет прекратить свою предпринимательскую деятельность.

Между тем законодатель не всегда последователен при нормативном закреплении ограничений, связанных с муниципальной службой. Если проанализировать обстоятельства, названные в п. 6 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно все указанные обстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформление вида на жительство и т. п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальным служащим. Кроме того, наличие данных обстоятельств статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранного государства? Мы предлагаем исключить из содержания статьи 13 пункт 6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указаний ст. 19 Закона.

Во втором параграфе второй главы анализируются административные процедуры, направленные на реализацию приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы. К таким процедурам, по нашему мнению, прежде всего относятся конкурсный отбор на замещение должности муниципальной службы, аттестация муниципальных служащих и формирование кадрового резерва муниципальной службы.

Следует отметить, что из названных процедур только аттестация носит обязательный характер. Конкурс на замещение вакантной должности и работа с кадровым резервом предусмотрены лишь на уровне потенциальной возможности.

Ранее порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы устанавливался как региональными так и муниципальными правовыми актами. Теперь федеральный законодатель прямо указал, что порядок и условия проведения конкурса могут определяться исключительно представительным органом местного самоуправления. В работе подробно анализируется содержание указанных положений. Особо отмечается слабость методических разработок проведения конкурса. Проблема в данном случае имеет две стороны: с одной процедура оценки должна быть объективной, что предполагает участие квалифицированных экспертов (например, для оценки личностных качеств – специалистов области психологии). С другой стороны участие таких экспертов и их роль в проведении конкурсного отбора, должно предусматриваться соответствующими нормативными актами.

В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы аттестация является обязательной процедурой. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. В целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора. Связь между заключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам мало понятной. Возможно это оправданно, когда заключается трудовой договор на время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудового кодекса содержит 20 (!) оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона о муниципальной службе.

В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации по результатам аттестации.

Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.

Рекомендации же касаются поощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить, неясным остается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется, решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.

На наш взгляд, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.

Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

Наконец, нам хотелось бы обратить внимание на еще одну нестыковку действующего законодательства. Так, статья 81 Трудового кодекса (п. 3), которая в полной мере распространяется на муниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора по инициативе работодателя вследствие несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Между тем, Закон о муниципальной службе такой возможности не содержит. Как мы уже упоминали выше представитель нанимателя в случае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности может принять лишь решение о его переводе (понижении в должности). И лишь при отказе муниципального служащего от понижения в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Причем, по истечении указанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Не очень понятно, для чего законодателем установлен пресекательный срок в отношении увольнения муниципального служащего. Трудовой кодекс также закрепляет подобные сроки, однако они касаются наложения дисциплинарных взысканий (в том числе в виде увольнения). Такая жесткая позиция законодателя и судебных органов обусловлена необходимостью защиты интересов сторон трудового договора. Во-первых, эффективность любого наказания зависит от его оперативности и неотвратимости. Во-вторых, работник не должен длительное время находиться под угрозой применения к нему дисциплинарных санкций. Однако в рассматриваемом случае речь не идет о нарушении трудовых обязанностей. Здесь муниципальный служащий объективно не способен надлежащим образом исполнять должностные обязанности вследствие недостаточной квалификации. По нашему мнению, применительно к данному основанию увольнения установление подобного пресекательного срока неуместно.

Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы. В работе проанализированы некоторые из этих положений. Указанный анализ позволяет сделать вывод о том, что многие из них не соответствуют федеральному законодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы.

Наконец, третий параграф второй главы посвящен анализу общих и специальных оснований прекращения трудового договора с муниципальным служащим. Общие основания предусматриваются трудовым законодательством и закрепляются в статьях 77, 81 и 83 Трудового кодекса. Специальные основания предусматриваются ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В работе исследуются вопросы разрешения коллизий между нормами, закрепляющими основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим.

Значительными особенностями обладает прекращение трудового договора с главой местной администрации муниципального образования. В отношении этой категории муниципальных служащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрепленных ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Прежде всего, следует отметить, что перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации носит исчерпывающий характер и не может быть расширен в том числе и федеральным законом. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальной службе. Если исходить из буквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходится дать отрицательный ответ. Однако, в таком случае глава местной администрации не может быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает, что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего установленные Законом о муниципальной службе.

Миронов А.Н., доцент кафедры административно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.

После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. в системе публичной власти произошли серьезные преобразования, в результате которых служба в государственных и муниципальных органах приобрела качественно новое содержание. В развитие положений Конституции Российской Федерации были приняты Федеральные законы "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в которых были заложены основы организации, принципы и пределы государственной службы и муниципальной службы.

Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики.

Принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил государственные гарантии развития местного самоуправления, к числу которых относится и институт муниципальной службы Российской Федерации. Формирование законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации прошло определенный путь развития, предопределяемый нормами федерального и развивающего его положения регионального законодательства. Однако процесс разработки и принятия регионального законодательства о муниципальной службе, протекая весьма своеобразно, тем не менее определил многообразие подходов субъектов Федерации к решению данной задачи.

Эффективная деятельность органов местного самоуправления невозможна без муниципальной службы. Возросшее за последнее десятилетие значение местного самоуправления в обеспечении интересов населения диктует потребность в квалифицированных муниципальных служащих. Муниципальная служба как объект изучения является составной частью комплексной науки муниципального права Российской Федерации. Если предметом правового регулирования в муниципальном праве России как отрасли права являются отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправления, то под институтом муниципальной службы стоит понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с поступлением на службу, поощрением, прохождением, отставкой соответствующих служащих.

Следовательно, в любой общественной системе большое значение для обеспечения ее оптимальной жизнедеятельности имеет личный потенциал и компетентность кадров, которые непосредственно осуществляют управление.

В настоящее время в рамках муниципального законодательства создана оптимальная правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих, требования, предъявляемые к ним, и в целом основные характеристики организации и функционирования муниципальной службы. На федеральном уровне муниципальная служба регулируется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1>. Субъекты Российской Федерации в развитие положений обозначенного Закона приводят в соответствие свои нормативные правовые акты, касающиеся муниципальной службы.

<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

Несмотря на наличие значительного количества нормативных правовых актов, существуют некоторые проблемы в организации муниципальной службы и ее прохождении.

Учитывая, что в течение ближайших десяти лет произойдет высвобождение более половины муниципальных служащих, замещающих ключевые должности, если не будут приняты действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, у муниципалитетов возникнут большие трудности из-за невозможности замещения этих должностей следующим поколением муниципальных служащих, не имеющих достаточного опыта работы на муниципальной службе и необходимой квалификации. К тому же в стране сохраняется тенденция увеличения числа муниципальных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности <2>.

<2> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007. С. 59.

В целях решения данных вопросов глава 8 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" регламентирует организацию кадровой работы в муниципальном образовании в части подготовки муниципальных служащих, что, по нашему мнению, невозможно только силами муниципального образования, необходима поддержка государства. Закрепление вопросов подготовки муниципальных служащих в федеральном законе на сегодняшний день не обеспечено необходимой базой образовательных учреждений, созданием учебных стандартов, качественных образовательных программ и методического обеспечения подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области муниципального управления <3>. Необходимо принятие на федеральном уровне нормативных актов, направленных на развитие муниципальной службы, в которых бы нашли отражение вопросы подготовки муниципальных служащих.

<3> См.: Алферов А., Знаменская К., Кодина Е., Мирзалиев М., Юркова С., Широков А. Научно-методическое обеспечение процесса профессиональной подготовки и повышения квалификации специалистов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по специальностям "Государственное и муниципальное управление" и "Муниципальное право" // Муниципальная власть. 2007. N 2. С. 49 - 54.

Изменения, происходящие в законодательстве о муниципальной службе, позволяют сказать о повышении статуса муниципального служащего. В частности, в ст. 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" особо закрепляется принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Данное положение ставит на один уровень статус государственного и муниципального служащего.

Далее стоит отметить, что впервые на федеральном уровне в ст. 8 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" определяется классификация должностей муниципальной службы, подразделение их на группы, но при этом к регулированию законом субъекта Российской Федерации отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей), предъявляемых к соответствующим должностям. При этом сами квалификационные требования (ст. 9 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Получается, что в каждом субъекте Федерации могут быть установлены свои типовые квалификационные требования для муниципальных должностей муниципальной службы. Результатом таких установлений может стать невозможность для муниципального служащего равнозначного перехода или поступления на муниципальную должность, например в случае его переезда из одного субъекта Федерации в другой.

Таким образом, могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, обозначенные в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ.

не разработаны методики отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений служащих;
не обеспечена должная оплата труда и набор необходимых социальных льгот, стимулирующих высокопрофессиональный управленческий труд и гарантирующих престижность положения муниципального служащего;
реально не обеспечена внешняя и внутренняя социальная защита служащего. Необходимо обязательно предусмотреть юридическую защищенность: в нашем законодательстве не содержатся нормы для защиты муниципального служащего со стороны органов местного самоуправления, в чью пользу он осуществлял деятельность, в результате которой был нанесен ущерб;
отсутствуют методики оценки труда и продвижения по служебной лестнице в соответствии с общественно значимыми результатами. Данное право даже не закреплено в ст. 11 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", где перечисляются основные права муниципального служащего;
необходимо обязательно дифференцировать статус муниципального служащего в зависимости от уровня образования, наличия ученой степени и ученого звания, стремления повышать образовательный уровень, а также желания передавать его другим служащим.

Подводя итог вышесказанному, стоит заметить, что, несмотря на серьезные изменения законодательства о муниципальной службе, остаются нерешенными отдельные проблемы, решение которых поднимет не только престиж муниципальной службы и муниципального служащего, но также привлечет на муниципальную службу квалифицированных специалистов.

История развития отечественной муниципальной службы

2.2 Проблемы и перспективы развития муниципальной службы в современной России

Хотя существуют и весьма специфичные проблемные вопросы касаемо муниципальной службы, куда насущнее будут и общегосударственные темы. Наиболее общие и важные проблемы российской муниципальной службы это коррупция и отсутствие профессиональных кадров.

Человеческий фактор здесь будет играть определяющую роль. Две эти проблемы являются результатом комплекса условий, в том числе и недостаточного уровня заработной платы, отсутствие стимула к поднятию собственной квалификации, труднодоступность получения нужного образования. Но от желания работать, человеческой честности, добропорядочности зависит характер работы муниципальной службы. Так что имеется абсолютный смысл говорить о том, что от личных характеристик человека зависит его предрасположенность к муниципальной службе.

Тем не менее, решение вопроса вовсе не заключается в дорогостоящих агитационных акциях или восхвалении чиновников. Наоборот, при добросовестном, человеческом отношении к общественно полезной деятельности муниципальной службы существующая "идеология" постепенно спадет на нет, а в перспективе сменится другим мнением, подстегивающим служащих. Так что следует отметить, что эта проблема, как и большинство других решается путем преобразований внутри самого института службы. Дадашева И.А. Муниципальная служба: некоторые проблемы и тенденции развития в современном российском обществе // Университетские чтения - 2014. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. - Часть XIV. - Пятигорск: ПГЛУ, 2014. - С. 11.

Коррупция, к сожалению, является вечной проблемой нашего государства. Как уже можно было заметить в вышерасположенном историческом описании лица, работающие в органах местного самоуправления, зачастую пользовались своим положением для поборов с населения. М.В. Масловская справедливо подчеркивает, что административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становление России как демократического правового и социального государства. Масловская М.В. Избирательный процесс в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Волгоград. - 2014. - С. 18.

Так сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству, востребованности их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль над профессиональной деятельностью муниципальных служащих осуществляется, прежде всего, в отношении их профессионализма и компетентности. Помимо названных общеизвестных проблем, в целом, касающихся всей структуры государственной власти, следует также выделить некоторые проблемы, касающиеся только данного сегмента государственного аппарата.

В ходе анализа закона, устанавливающих правовой порядок работы муниципальной службы, можно найти ряд противоречий, которые мешают ее эффективной работе. Например, законом установлено важное и основное положения для работы муниципальной службы - единство основных требований к муниципальной службе. Однако, анализируя характер деятельности в органах местного самоуправления, можно все должности разделить на пять групп:

Верховенство закона в правовом государстве

Для того, чтобы сформировать правовое государство в России были сделаны важные шаги, но, к большому огорчению, пока не представляется возможным сказать, что в настоящее время наша страна полностью является правовым государством...

Верховенство правового закона в правовом государстве

Для формирования правового государства в России предприняты значительные шаги, но, к сожалению, утверждать, что на данный момент наша страна в полной мере является правовым государством ещё нельзя...

Государственая служба в Российской Федерации

Гражданство Российской Федерации

На практике гражданство воплощается во множестве взаимодействий между индивидами, их ассоциациями и конкретными агентами, выступающими от имени государства. Эти взаимодействия протекают в определенной социальной и культурной среде...

История развития отечественной муниципальной службы

Лизинг как вид инвестиционной деятельности

Становление лизинга в России можно отнести к началу 90-х годов 20 века, когда рыночная переориентация экономики и внедрение новых форм хозяйствования позволили расширить виды предпринимательской деятельности...

Малые города и сельские поселения: перспективы развития

Для решения множества социально-экономических проблем необходимо комплексно решать весь спектр проблем наиболее многочисленной группы городских поселений. Так будущее малых городов России напрямую зависит от совершенствования механизмов...

Среди трудностей становления гражданского общества российскими исследователями отмечается не только распад традиционных норм и социокультурных связей, но и возникновение завышенных материальных и статусных ожиданий. Эти ожидания...

В царской России функции глав территорий (губерний) исполняли царские наместники и губернаторы (лат. gubernator - правитель), в советское время -- первые секретари партийных комитетов...

Условия формирования гражданского общества в России

Одной из стратегических целей начавшегося еще десять лет назад процесса всестороннего реформирования российского общества было становление и развитие гражданского общества и правового государства...

Формирование правовой основы социального государства в современной России: оценка состояния

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Наквасина Галина Алексеевна. Муниципальная служба в Российской Федерации (Проблемы конституционно-правового регулирования) : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2001 142 c. РГБ ОД, 61:01-12/595-X

Введение

Глава I. Институт муниципальной службы в системе местного самоуправления

1. Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы 14

2. Понятие и виды муниципальных должностей 33

3. Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих 53

Глава II. Основные направления развития института муниципальной службы

1. Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы 78

2. Некоторые проблемы регулирования муниципальной службы в субъекте Российской Федерации 96

3. Проблемы формирования института муниципальной службы 106

Заключение 124

Список использованной литературы 129

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества, сложный и противоречивый, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования властных институтов, но и разработки теоретических и прикладных аспектов их эффективного функционирования. В связи с формированием местного самоуправления большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права, укрепления института муниципальной службы.

Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года, ратифицированной Государственной Думой Российской Федерации 20 марта 1998 года1, и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается. К тому же, несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, проявление которых составляет смысл функционирования местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях заметного снижения уровня государственного управления использовать возможности формирующегося муниципального института власти, опереться на основной потенциал демократии - гражданскую инициативу и ответственность людей, проявления свободной самоорганизации населения, действенное муниципальное нормотворчество, соответ-ствующее конституционным параметрам.

Противоречивое состояние проблемы обусловлено многими причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых представлений, оставшихся от прошлого. Кроме того, сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияют и низкий уровень правосознания, слабая подготовленность управленческих кадров.

Многие муниципальные служащие оказались слабо подготовленными для работы в современных условиях, так как их знания, умения и навыки сформировались в иной общественной среде, требовавшей иных общекультурных, профессиональных и личностных качеств. Утвердившийся ранее стереотип поведения и профессиональной деятельности во многом является сдерживающим фактором.

Образовавшийся дефицит компетентных кадров выдвинул на первый план проблему создания корпуса муниципальных служащих, обладающих современными научными знаниями, умениями и навыками и профессионально подготовленных к осуществлению целей и функций как государства, так и местных муниципальных сообществ в своей практической деятельности. Решение столь сложной задачи невозможно без эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Создание и организация работы такой системы - дело трудное и длительное, но крайне важное и необходимое. Следовательно, это направление должно быть приоритетным в современной кадровой политике. Новая система должна стать одним из путей повышения эффективности муниципального управления общественными процессами, становления гражданского общества и формирования правового государства. Однако эта система, во-первых, еще не выстроена, а во-вторых, не имеет пока необходимой нормативно-правовой основы, в том числе и на уровне института муниципальной службы.

Право, являясь инструментом регулирования общественных отношений, обеспечивает присущими ему средствами решение задач, стоящих перед обществом и государством. В условиях, когда общественные движения в стране не имеют еще должного авторитета и влияния в широких слоях населения, муниципальные правовые институты стали основной силой, определяющей направление и характер проводимых реформ. Вместе с тем в их деятельности отчетливо проявляются не только позитивные, но и негативные элементы, когда «фактически и по существу элементы старой административной практики управления общественным развитием не только сохраняются, но и воспроизводятся на, казалось бы, новой социальной и политической основе»1. Преодоление сложившегося положения не только стимулирует теоретические исследования, но и совершенствует непосредственные правовые основы организации института муниципальной службы, соответствующего кадрового обеспечения эффективной реализации основных принципов самоуправления в России.

Состояние научной разработанности темы. Состояние теоретических исследований в области института муниципальной службы и местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного и полного разрешения. Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей, в частности, А.Н. Васильчикова, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, М.И. Свечникова, Б.Н. Чичерина и других. Лишь в конце 50-х - начале 60-х годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи и монографии С.А. Авакьяна, Б.Н. Габричидзе, Т.М. Пальгуновой, СВ. Соловьевой, И.Е. Фарбера, К.Ф. Шеремета и других.

В 70-е годы появились работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80 - 90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы.

Несомненно, комплексной стала книга В.И. Фадеева «Муниципальное право России» (М., 1994. 167 с), на основе которой впоследствии был создан универсальный учебник О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации» (М., 1997. 428 с). В 2000 году этими авторами издан переработанный учебник «Муниципальное право Российской Федерации»1, в котором впервые подробно освещаются вопросы муниципальной службы.

Анализ научной литературы по данной теме дает полное основание назвать авторов, внесших немалый вклад в разработку этой проблемы: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, РФ. Васильева, В.В. Володина, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, В.Е. Гупиева, С.Э. Жилинского, Н.И. Глазунова, В.Н. Иванова, Н.Г. Кобец, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, A.M. Куренного, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, НА. Михалеву, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, А.Я. Сливы, Ю.Н. Стари-лова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина и других.

Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией функционирования института муниципальной службы, до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, компетенции, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, важнейшим элементом которого выступает муниципальная служба.

Сложность темы и ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процесса реализации муниципального права прежде всего через такой основной механизм, как институт муниципальной службы и его соответствующее кадровое обеспечение.

В этом аспекте прежде всего следует отметить, что отечественные ученые внесли значительный вклад в исследование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Но в большинстве работ советских ученых юристов эти проблемы анализировались с позиций трудового права. В исследованиях B.C. Андреева, В.Н. Артемовой, Ю.П. Орловского, Е.А. Пашерстника, А.С. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, Л.В. Сухаревой, В.Ф. Трошина и некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и образование, правового положения лиц, совмещающих работу с обучением.

В рамках науки административного права, а также государственного и муниципального управления вопросы подготовки и повышения квалификации служащих исследовались в связи с рассмотрением более широкого круга проблем совершенствования управления, государственной и муниципальной службы, совершенствования работы с кадрами. Прежде всего отметим работы И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и других. Специальных работ, посвященных анализу названной проблемы, практически не было, за исключением, с известной долей условности, монографии Ю.А. Розенбаума1.

В целом за последние годы в административно-правовой науке проблемы становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования должным образом не исследовались. Многие элементы понятийного аппарата, такие, как «гражданское общество», «муниципальный служащий» и «служащий муниципальной службы», «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», еще не получили четкого научного обоснования, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе. Недостаточно изученной остается проблема классификации факторов, влияющих на правовой статус муниципальных служащих, процесс муниципального нормотворчества.

Должным образом не исследовались также проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В настоящее время фактически нет научных работ монографического характера, в которых бы всесторонне анализировался названый круг вопросов. Вместе 1 Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров. - М., 1981.

с тем необходимость повышения уровня образования, профессиональной подготовки и квалификации муниципальных служащих, четкого определения требований, которым они должны соответствовать, потребность в расширении и совершенствовании правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации требуют специального глубокого изучения и обобщения. Все это и предопределило выбор данной темы диссертационного исследования.

Объектом исследования выступают муниципальные отношения, формирующиеся в процессе реализации Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законодательных актов по развитию и совершенствованию местного самоуправления, института муниципальной службы.

Предметом исследования выступают конкретные правовые акты, события, действия, реальные общественные отношения, свидетельствующие о состоянии института муниципальной службы в России, его статусе и тенденциях, кадровом обеспечении и направлениях развития.

Цель диссертационной работы состоит, во-первых, в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования института муниципальной службы как непосредственного механизма функционирования государства и обогащающейся жизнедеятельности гражданского общества на основе самоуправленческих инициатив российских граждан и, во-вторых, в выработке конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования отношений в системе муниципальной службы.

Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:

Рассмотреть институт муниципальной службы как предмет правового регулирования, выявить конституционные и законодательные основы его статуса и функционирования;

Исследовать механизм реализации муниципального права посредством анализа понятия и реальных видов нормативно определенных должностей и соответствия им конкретных служащих в данной сфере власти;

Проанализировать современные управленческие и кадровые технологии, модели устройства института муниципальной службы, проблемы, стоящие на пути их реализации;

Осуществить на этой основе комплексное, системное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования и организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, а также выработать рекомендации по повышению эффективности правового регулирования соответствующих муниципальных и общественных отношений;

Показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства об институте муниципальной службы и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы механизма и технологий (форм и методов) наиболее полной и эффективной реализации права местного самоуправления.

Методологическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего системный, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).

Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний.

Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучены законодательные и нормативные акты 1985 - 2001 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме исследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления центрально-черноземных областей, Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской и других областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институт муниципальной службы, механизмы и технологии его практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного анализа актуальных проблем развития института муниципальной службы в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах в связи с отсутствием сильной муниципальной власти на местах.

Научная новизна исследования состоит также в том, что в нем предпринята попытка комплексного, системного исследования проблем правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих, организации и управлению системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:

Обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования института муниципальной службы - формирования системы норм упорядочения деятельности муниципальных служащих в условиях развития местного самоуправления; системно излагаются основные элементы понятийного аппарата этой концепции, комплексно представлен механизм ее реализации в системе местного самоуправления;

Раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма взаимодействия муниципальной и государственной служб;

Методология реализации федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и местного нормотворчества в организационно-правовых, организационно-деятельностных и информационно-технологических аспектах функционирования органов муниципальной службы;

Многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и структур, равно как и осуществления стратегии развития законодательства о муниципальной службе, а также эффективного экспериментирования в ходе ее развития;

Обоснование вывода о том, что общие требования, предъявляемые к поступающим на муниципальную службу, относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности и стажу государственной и муниципальной службы, а также уровню специальных знаний и законодательства и тем самым реализуют конституционный принцип равного доступа граждан к муниципальной службе. Установлено, что квалификационные требования к служащим зависят от характера исполняемых ими по должности полномочий; выявлено, что квалификационные требования по муниципальной должности определяют во многом направления и содержание подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем института муниципальной службы, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления.

В частности, предложено определять правовой статус института муниципальной службы с учетом всего спектра функций, полномочий, форм и методов деятельности и государственной поддержки.

Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в муниципальном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости - центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой.

Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.

В целом теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, в частности, автор исследования предлагает внести дополнения в федеральный закон об основах муниципальной службы, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере муниципальной службы. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов муниципального права, государственного управления, государственной и муниципальной службы, других юридических и гуманитарных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах. По их результатам опубликованы статьи в научных сборниках общим объемом 12 печатных листов.

Диссертант принимал участие в разработке проектов законов, принятых Воронежской областной Думой. К ним относятся: Закон Воронежской области от 15 апреля 1996 года «О муниципальной службе в Воронежской области»; Закон Воронежской области от 16 февраля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области"».

Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованной литературы.

Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы

Концептуальное осмысление института муниципальной службы требует выяснения его природы, анализа истоков, коренящихся в самом гражданском обществе.

Не вдаваясь в историю понятия «гражданское общество» и учитывая его генетическую связь прежде всего с местным самоуправлением, подчеркнем, что в современном понимании этим термином обозначается форма добровольной самоорганизации конкретного человеческого сообщества, возникшая без давления со стороны государства, как совокупность независимых общественных институтов (в том числе и института муниципальной службы), напрямую не подчиненных государству, но связанных с последним и оказывающих известное давление на государственную власть.

В этой связи можно выделить ряд признаков гражданского общества, которые помогут рельефнее понять природу института муниципальной службы. Среди них: 1. Наличие образовавшихся самодеятельных ассоциаций, озабоченных общественными интересами. 2. Относительная независимость от государства. 3. Гражданский характер деятельности общественных объединений, напрямую и непосредственно учитывающих социальный заказ. 4. Деятельность гражданских ассоциаций в общеправовых рамках государства и собственного нормативного регулирования. 5. Горизонтальность, добровольность и равноправие отношений. К элементам гражданского общества, которое начало складываться в России с конца 80-х гг. XX в., следует отнести достаточно заметные его составляющие: 1. Формирование предпринимательского слоя как основы «среднего» класса. 2. Появление многопартийной системы, способствующей значительной активизации населения и развитию гражданских инициатив. 3. Возникновение собственно самодеятельных (не политических) объединений, добровольных общественных организаций социального характера, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях. Процесс образования последних - несомненный показатель становления российского гражданского общества. Однако в результате двойной социальной деструкции, имевшей место в советское и постсоветское время, общество приобрело, да и сохраняет сейчас, довольно аморфный характер. В нем наряду с конструктивными инициативами и группами появилось большое число людей и групп с асоциальными устремлениями, анархистскими и криминальными установками. К счастью, они не определяют доминирующую тенденцию на развитие здорового самоуправления, хотя последнее пока оценивается населением как малоэффективное.

Принципиально значимым для понимания гражданского общества является наличие местного самоуправления. Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., понятие «местное самоуправление» определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1. Государство стремится управлять обществом и тем самым навязывать ему свою волю, определять его судьбу. Самоуправление придает самостоятельность гражданскому обществу, предоставляет возможность ограничивать всевластие государства. Достигнув своей зрелости, гражданское общество становится способным не только ограничивать всевластие государства, но и ставить деятельность последнего под свой контроль.

Иначе говоря, введение в исследовательский оборот понятия «гражданское общество» важно не только потому, что оно составляет центральный элемент цивилизованного правового поля, но и в силу того, что гражданское общество как реальное явление выступает необходимым промежуточным звеном, без которого невозможно ни осмысление природы, ни появление самих институтов самоуправления, возникающих на элементах свободного волеизъявления граждан и их инициатив.

Легко заметить, что институт муниципальной службы возникает не на пустом месте, а является результатом длительного правового и социального развития, где роль государства существенно меняется -общество «заставляет» его «делиться» властными полномочиями. Но при этом само государство снимает с себя часть неспецифической для него нагрузки, обретая в лице муниципальных органов своего помощника, который гораздо лучше «видит» и решает местные вопросы.

Итак, рассмотрение проблемы формирования института муниципальной службы вытекает из анализа особенностей гражданского общества. Одна из них состоит в том, что муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией). Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего - главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с законом не относятся к категории муниципальных служащих (ст. 1, 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»1). Однако рассмотрение муниципальной службы в широком смысле является самостоятельной проблемой и выходит за рамки данного исследования.

Предметом же нашего рассмотрения выступает муниципальная служба в узком смысле - как вид деятельности специального субъекта (муниципального служащего), действующего в рамках легального (установленного законом) определения.

Другой момент институциональности муниципальной службы заключается в утверждении универсальности теоретических и правовых черт, характерных для различных видов публичной службы и особенно - для государственной и муниципальной служб, схожесть которых подтверждается сходством законодательства, задач, прав, обязанностей, ответственности, гарантий и ограничений, функций служащих, функционирования и организации системы правовых институтов.

Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих

В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Это означает, что не являются муниципальными служащими лица, осуществляющие деятельность в органах местного самоуправления на выборных муниципальных должностях. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, также не являются муниципальными служащими.

Федеральный закон предусматривает две общие функции муниципального служащего в рамках муниципальной должности - исполнение и обеспечение полномочий органа местного самоуправления. Законодательства о муниципальной службе ряда субъектов Российской Федерации (Воронежской, Смоленской, Тамбовской, Читинской, Ярославской областей) использует эти же понятия для определения функций муниципальной должности муниципальной службы.

Под исполнением и обеспечением следует понимать положительные действия лица, исполняющего обязанности по должности муниципальной службы, где исполнение является действием по непосредственной реализации полномочий органа в пределах должностной компетенции (например, по должности главы исполнительного органа местного самоуправления, замещаемой путем найма; здесь также реализуется признак представительства от имени органа или территории), а обеспечение - действием, опосредующим исполнение и реализацию полномочий органа (т.е. функция исполнения сама нуждается в обеспечении). Следовательно, функцию исполнения полномочий органа может осуществлять его руководитель или лицо, его замещающее (в том числе руководитель самостоятельного структурного подразделения, входящего в систему органов местного самоуправления), а функцию обеспечения - входящие в штат органа местного самоуправления, подчиненные руководителю муниципальные служащие. Это положение правильно оценили законодатели Читинской области, поставив в Законе «О муниципальной службе в Читинской области» в определении муниципальной должности между понятиями «исполнение» и «обеспечение» разделительный союз «или» вместо предусмотренного федеральным законом соединительного союза «и». Для полноты иллюстрации приведем эту норму полностью: «муниципальная должность - штатная должность в муниципальных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий органов местного самоуправления или обеспечению полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, ответственностью за выполнение этих обязанностей и денежным содержанием за счет средств местного бюджета»1.

Если с функцией исполнения как понятием, характеризующим должность муниципальной службы, все ясно (эту функцию могут исполнять также лица, занимающие иные должности муниципальной службы, но здесь федеральный закон устанавливает четкий разграничивающий критерий -выборность), то функция обеспечения применительно к должности муниципальной службы требует особого разбора.

Федеральный закон (п. 2 ст. 7) устанавливает единственное исключение для отнесения лиц, входящих в штат органа местного самоуправления, к категории муниципальных служащих. К этой категории не относятся лица: а) не занимающие муниципальные должности муниципальной службы и б) исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления (технические секретари, работники машинописного и множительного бюро, хозяйственной службы и др.). Указанный юридический состав является совокупным, т.е. если перечисленные категории работников включены в реестр муниципальных должностей муниципальной службы, то они являются муниципальными служащими. Исходя из смысла этой нормы, видно, что решение данного вопроса оставлено на усмотрение законодателей субъектов Федерации. По содержанию труда любую работу, выполняемую в муниципальных органах и отличающуюся по своей форме и содержанию от труда рабочих, можно определить как работу служащего. Главный критерий, отличающий труд рабочих, - производство материальных благ1. Естественно, ни секретари, ни машинистки, ни хозяйственные работники под этот критерий не подпадают. Следовательно, они являются служащими, работающими в муниципальных органах. В этой связи целесообразно, на наш взгляд, ввести понятие «служащие органов местного самоуправления», в которое включались бы все работники муниципального органа, обеспечивающие исполнение полномочий данного органа.

Следует ли указанных работников причислять к категории муниципальных служащих и распространять ли на них действие федерального закона со всеми правами, льготами и гарантиями, установленными для них?

Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы

Вступивший в силу в феврале 1998 г. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не только установил общефедеральные принципы этого важного публично-правового института, но и очертил сферу законодательного регулирования вопросов муниципальной службы субъектами Российской Федерации1. В числе заключительных положений данного закона содержалось предложение законодательным органам субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня его вступления в силу принять собственные законы о муниципальной службе.

Как показывает анализ изучаемой проблемы, в ряде субъектов Российской Федерации закон о муниципальной службе был принят ранее Федерального закона. Поэтому вступление в силу последнего потребовало новой редакции законов субъектов. Однако решение этой задачи заняло у многих региональных законодателей больше времени, чем было рекомендовано федеральным законодательством. Значительную сложность вызвал поиск оптимальных законодательных решений ряда важных практических проблем организации муниципальной службы. Остановимся на наиболее важных из них.

Первой, на наш взгляд, является проблема реестра муниципальных должностей, законодательного регулирования и самостоятельности местного самоуправления. Рассмотрим этот вопрос более подробно.

Согласно ст. 8 вышеуказанного Федерального закона, реестр муниципальных должностей муниципальной службы должен утверждаться законом субъекта Федерации. Чтобы юридически корректно и разумно с точки зрения практики решить эту задачу, региональный законодатель должен сначала правильно определить цель данного законодательного действия.

Как правило, ни у кого не вызывает сомнения необходимость упорядочить систему муниципальной службы, унифицировать требования к аппарату чиновников местного уровня, ввести своего рода табель о рангах. Однако как сочетается это с принципом самостоятельности местного самоуправления в пределах собственной компетенции? Может ли вообще реестр невыборных должностей в органах местного самоуправления устанавливаться законом субъекта Федерации, соответствует ли такое положение федерального закона российской Конституции?

Представляется, что решение федерального законодателя, относящее утверждение реестра должностей муниципальной службы к компетенции субъектов Федерации, не противоречит Конституции. Муниципальная власть не обладает суверенитетом, она действует в рамках законов федерального и регионального уровней, устанавливающих общие принципы ее организации. Вопросы муниципальной службы могут находить правовое решение как в законах, так и в нормативных актах самих муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям Федерации (п. 17 ст. 4), законодательство о муниципальной службе должно формироваться субъектами Федерации (п. 14 ст. 5), условия и порядок организации муниципальной службы должны закрепляться в уставе муниципального образования (п. 2 ст. 8)1.

Однако реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемый законом субъекта Федерации, - это отнюдь не штатное расписание органов местного самоуправления, исчерпывающе определяющее схему их должностей. Норму ст. 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» нельзя толковать в отрыве от конституционного принципа самостоятельности муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих актов определил допустимые границы законодательного регулирования вопросов, связанных с установлением структуры органов местного самоуправления. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области был сделан вывод о том, что вопрос о необходимости создания других органов местного самоуправления, кроме выборного, входит в исключительную компетенцию самого муниципального образования и не может решаться законом субъекта Федерации2.

В другом акте Конституционного Суда - Постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и Закона «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» - указывается, что закон субъекта Федерации не может содержать правовых норм, устанавливающих структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации)3. Поэтому реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утвержденный законом субъекта Федерации, не может и не должен вводить исчерпывающий перечень возможных органов местного самоуправления и должностей в этих органах. На наш взгляд, задача регионального законодателя заключается не в определении структуры органов местного самоуправления и не в утверждении штатного расписания в них, а в установлении иерархии должностей муниципальной службы, единой системы наименований этих должностей, а главное - в установлении соотношений между государственными и муниципальными должностями, между муниципальными должностями в муниципальных образованиях разного уровня по квалификационным требованиям, денежному содержанию и т.д.

В этом плане, по нашему мнению, заслуживает внимания практика принятия Реестра муниципальных должностей муниципальной службы в Воронежской области.

Во-первых, было установлено право муниципальных образований самостоятельно выбрать из утвержденного законом области Реестра те должности, которые подходят под их схему органов местного самоуправления. Перечень этих должностей согласно закону области должен закрепляться в Реестре должностей муниципальной службы муниципального образования, являющемся приложением к его уставу либо утверждаемом отдельным нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с уставом.

Проблемы формирования института муниципальной службы

В России, по разным источникам, от 13 до 18 тысяч муниципальных образований1. Реформа муниципальной службы, как и местного самоуправления в целом, должна начаться с осознания важности этой ветви власти, поскольку 80% местных проблем решается в конечном счете на этом уровне.

Следует заметить, что проблемы развития института муниципальной службы в настоящее время нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении. Об этом, кстати, говорилось и на прошедшей в Москве 2-3 апреля 1998 г. научно-практической конференции «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы»1, а также на конференциях, состоявшихся в Ростове-на-Дону2 и Перми3.

Разумеется, в данной диссертационной работе не ставится задача все поставить на свои места - для этого потребуется другой масштаб и объем, включенность в этот процесс государственных и научных институтов.

Помимо того, что уже было сказано в настоящей работе, мы лишь выделим те направления, по которым следует идти, совершенствуя институт муниципальной службы, обозначим и прокомментируем те проблемы, которые предстоит решить на этом пути.

Прежде всего в целях усиления системного характера муниципальной службы необходимо преодолеть разобщенность в толковании отдельных ключевых понятий муниципальной службы на федеральном уровне. Такой проблемой, в частности, является уточнение классификации муниципальных должностей по категориям. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» различает две категории должностей: выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности, замещаемые путем трудового договора. При этом федеральный законодатель не разводит понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы»4. Эту проблему решают законы субъектов Федерации. Например, согласно законодательству Воронежской области, классификация должностей муниципальной службы построена на разведении понятий «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» в рамках трех категорий должностей, принятых также и в законодательстве о государственной службе: «А», «Б», «В». Критерием отнесения муниципальной должности к одной из данных категорий является степень близости полномочий отдельных должностей к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии с этим к числу муниципальных должностей относятся должности категории «А», а к должностям муниципальной службы - должности категорий «Б» и «В» .

Таким образом, в законодательстве к муниципальной службе относят профессиональную деятельность на «иных муниципальных должностях» (федеральное законодательство) или на должностях категорий «Б» и «В» (законодательство субъектов Федерации). Уже этот разный терминологический подход порождает проблему.

Одновременно в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным законом не устанавливается. Как справедливо отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, «это не совсем оптимальный подход. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц как муниципальных служащих»2. Например, глава муниципального образования наделен законодательно закрепленными за ним властными полномочиями, он же обладает правами и обязанностями по службе, относящимися к сфере трудового права (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение и т.д.). Поэтому было бы вполне естественным в сфере муниципальной службы распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общеправовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями из него и дополнением его особыми служебными правами и обязанностями названных лиц. А вот последнее как раз и стоит закреплять не в нормативных правовых актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. Главы муниципальных образовани вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями; им не присваивают квалификационных разрядов, отсутствует практика их аттестации; существует особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.

Показательна в этом плане формулировка п. 3 ст. 1 Закона Воронежской области «О муниципальной службе в Воронежской области», гласящая, что нормы настоящего закона распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, на депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выполняющих свои обязанности выборного лица на постоянной штатной основе, не противоречащей их статусу выборного лица в соответствии с федеральным и областным законодательством и уставом муниципального образования1.

Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Однако при этом в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям2.

Одной из проблем развития института муниципальной службы, вызывающих наибольшую полемику, является совмещение исполнения функций муниципального служащего с обязанностями депутата представительного органа местного самоуправления. Как отмечает В.И. Васильев, «наложение запрета быть депутатами законодательных органов субъектов Федерации целесообразно, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ограничение же права муниципальных служащих быть депутатами представительных органов местного самоуправления вряд ли оправданно, поскольку на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей»3.

Проблемы государственной и муниципальной службы на современном этапе

Одной из основных проблем современной системы государственной и муниципальной службы является все сильнее заметный процесс сращивания чиновничьего аппарата с криминальными капиталами. Коррупция в органах власти становится обычным явлением, а сравнительно небольшие санкции за должностные преступления, предусмотренные Уголовным кодексом, не могут остановить ее роста.
Во многом именно коррумпированность органов власти приводит к росту организованной преступности, которая, как и в иных странах, лоббирует свои интересы в коридорах государственного (муниципального) управления. Особенностью России в этом смысле стало то, что зачастую государственные служащие высоких и не очень уровней являются одновременно со своей служебной деятельностью лидерами преступных группировок.
«По оценкам МВД России, в современный период организованная преступность контролирует 40 % частных предприятий, 60 % государственных предприятий, от 50 до 80 % банков. По официальным данным, в 1992 г. с помощью организованной преступности за рубеж было вывезено 67 % добытой в нашей стране нефти».
Ответом власти на такое положение вещей стал Указ Президента от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».
Согласно данному Указу в целях борьбы с коррупцией в государственных органах руководителям российских органов власти и управления было поручено в течение 1992 г. провести аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции.
Указ запрещает служащим государственного аппарата :
1) заниматься предпринимательской деятельностью;
2) оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
3) выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;
4) самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами. Нарушение указанных запретов влечет освобождение от занимаемой должности и иную ответственность. Позднее данные ограничения будут закреплены и в законодательном акте – Федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ».
При назначении на руководящую должность государственный служащий обязан представить декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа в назначении на должность.
Контроль за выполнением этого Указа был возложен на Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. Однако механизм его действия не был четко отрегулирован, что значительно снизило эффективность исполнения. В связи с этим нередко предлагались иные, более кардинальные, меры по предотвращению коррупции среди государственных и муниципальных служащих. Например, установить ограничение для приема на государственную (муниципальную) службу лиц, ранее занимавших руководящие должности в коммерческих организациях, и наоборот, закрепить запрет после увольнения с государственной службы устраиваться на работу в ранее подконтрольные коммерческие организации. Тот же запрет предлагалось установить для родственников государственных и муниципальных служащих. Обосновывалась необходимость чаще производить ротации кадров, для того чтобы служебные «наработки» не могли стать причиной для злоупотребления должностными полномочиями. Отношение к такому подходу может быть неоднозначным. С одной стороны, ограничиваются права и законные интересы лиц, работающих или работавших государственными (муниципальными) служащими, с другой – данные ограничения вводятся для обеспечения интересов государства. Для примера можно отметить, что в США уже давно в трудовые договоры включаются пункты, согласно которым связи и неофициальные возможности лоббирования интересов фирм-конкурентов не должны использоваться уволенным сотрудником в случае, если он устраивается на работу в такую фирму-конкурент. В России этот подход не распространен, хотя установление повышенной ответственности за незаконное лоббирование с применением служебных связей интересов нового работодателя в государственных или муниципальных структурах, где он раньше работал, вполне могло бы стать способом снижения коррупции, при этом были бы необязательны излишние ограничения.

Лекция 4. Институт государственной и муниципальной службы в зарубежных странах: сравнительно-правовой аспект

При изучении института государственной и муниципальной службы применяется не только исторический метод, но и метод сравнительный. То есть, помимо рассмотрения процесса развития государственной и муниципальной службы в России, стоит обратить внимание на закономерности ее развития в иных странах. Целью такого сравнения является выявление общих закономерностей в процессе развития условий, влияющих на формирование, а в конечном счете – создание оптимально эффективной системы государственной и муниципальной служб.
Если говорить об особенностях государства и права отдельных стран применительно к развитию института государственной и муниципальной службы, то следует отметить, что, например, в императорском Китае («Поднебесной») статус государственного служащего, естественно, несколько иной по сравнению с республиканской Францией. В федеративных государствах, таких как США, Канада и так далее, законодательство о государственной службе можно подразделить на 2 уровня: федеральный и региональный. В унитарных государствах (Италия, Испания и др.) уровень только один.
Относительно правовой системы скажем следующее: в Англии, использующей англосаксонскую систему права, состоящую из большого количества прецедентов, вопросы государственной службы регулируются не законами, а правительственными актами, в отличие, например, от Франции, в которой используется романо-германская правовая система. При этом в странах англосаксонского права понятие государственной службы четко не просматривается, права и обязанности служащих размыты, поскольку закреплены во множестве разрозненных актов и прецедентах. В государствах, использующих романо-германскую правовую систему, выстроена стройная система государственной службы: ее понятие, понятие служащего, его правовое положение (права, обязанности, ответственность, гарантии и т. д.) чаще всего закрепляются в единых нормативно-правовых актах.