Для любого государства обеспечение национальной безопасности и защиты национальных интересов является одной из стратегических целей. В этом проявляется суверенитет государства, который предполагает его право выступать самостоятельным субъектом международных отношений, определять свою внешнюю и внутреннюю политику в своих интересах и самостоятельно решать вопросы внешнеэкономической деятельности.
Целый ряд статей Конституции Российской Федерации можно отнести к основам национальной безопасности. Защита конституционных норм, создание гарантий для их соблюдения - одна из задач национальной безопасности.
Уровень национальной безопасности зависит от состояния политических институтов, ответственных за поддержание оптимальных условий существования и развития личности и общества. Национальная безопасность отражает связь безопасности с нацией, включает в себя общественные отношения и общественное сознание, институты общества и их деятельность по обеспечению реализации национальных интересов в конкретной исторической обстановке.
Выделяются три уровня национальной безопасности: безопасность личности, общества и государства. Их место и роль определяются характером общественных отношений, политическим устройством, наличием внутренних и внешних угроз. В содержание понятия «национальная безопасность» входят, как правило, политическая, экономическая, военная, экологическая, информационная безопасность и безопасность культурного развития нации.
В Российской Федерации процесс создания и развития системы национальной безопасности базируется на основании конституции РФ, федеральных законов, а также программам федерального уровня в этой сфере. Институты государственной власти выступают в качестве фактора, обеспечивающего национальные интересы России. Органы государственной власти РФ, находясь в тесном взаимодействии с общественными организациями осуществляют свои функции и полномочия. Конституционные нормы являются базисом для определения полномочий государственных органов в сфере обеспечения национальной безопасности РФ.
Президенту РФ принадлежат функции по руководству органами, обеспечивающими национальную безопасность, обозначению направлению внутренней и внешней политики государства, кроме того он выступает с посланиями касающиеся национальной безопасности. Исключительное право назначения и освобождения от должности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти также закреплено за Президентом РФ в случае если их деятельность осуществляется в области национальной безопасности.
Поскольку законодательная база формируется в сфере национальной безопасности Федеральным Собранием РФ, то ему отведена немаловажная роль. Именно федеральные законы определяют правовой статус государственных органов, деятельность которых направлена на реализацию концепции национальной безопасности. Именно эти нормативно правовые акты выступают в качестве средств разработки способов защиты прав и свобод личности. По данному вопросу в палатах Федерального Собрания формируется комиссии и комитеты.
На сегодняшний день Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, может стать основой для прогнозирования новейших рисков при принятии политических решений по защите и реализации национальных интересов современного Российского государства.
Практическая реализация данной концепции возложена на плечи исполнительной власти, то есть Правительства РФ. В круг полномочий Правительства РФ включает исполнения мер для обеспечения обороны страны, безопасности государства, гарантий прав и свобод граждан. Кроме того, контроль за органами исполнительной власти по обеспечению национальной безопасности также возложен на Правительство РФ.
Конституционный Суд РФ своей задачей ставит обеспечение защиты законности верховенства и прямого действия конституции РФ. Этим определена роль судебной власти в сфере обеспечения национальной безопасности РФ. Остальные звенья судебной системы также имеют определенные цели и задачи в этой области.
Реализация концепции призвана способствовать развитию национальной экономики, улучшению качества жизни граждан, укреплению политической стабильности в обществе, обеспечению обороны страны, государственной и общественной безопасности, повышению конкурентоспособности и международного престижа России.
Подводя итог проведенному исследованию, можно сделать вывод, что основные усилия органов государственной власти и управления должны быть направлены в первую очередь на решение выше проблем российской экономики, так как только это может являться гарантией стабильности экономических основ государства, а соответственно, суверенитета и территориальной целостности.
Взятый в настоящее время Россией курс на обеспечение экономической независимости в условиях внешнеполитического и внешнеэкономического давления со стороны западных стран является приоритетным направлением стратегического развития российской экономики. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации является базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты страны, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности государства и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу. В Стратегии прописаны задачи для органов власти и институтов гражданского общества, исполнение которых позволит достигнуть значительного повышения качества жизни россиян. Среди них - рост социальной поддержки нуждающихся, обеспечение инвалидов всем необходимым, сокращение бедности, рост оплаты труда, развитие пенсионной системы и т.д.
Таким образом, Стратегия определяет национальные интересы страны на долгосрочную перспективу, основными из которых являются: укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности; укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества; повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны; сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей; повышение конкурентоспособности национальной экономики; закрепление за Российской Федерацией статуса одной из лидирующих мировых держав, деятельность, которой направлена на поддержание стратегической стабильности и мира.
Роль национальной безопасности в обеспечение прав, свобод, обязанностей человека и гражданина является важной конституционно – правовой задачей во взаимоотношениях личности и государства на современном этапе преобразования российского законодательства. Конституционные основы национальной безопасности сводятся к следующему: во-первых, способствовать поддержанию в обществе правовых установок, которые рассматривали бы права и свободы в качестве высшей ценности; во-вторых, гарантировать выполнение государственными органами конституционной обязанности по признанию, соблюдению, защите прав и свобод человека и гражданина.
Список литературы
1. Золотарев, В.А. Национальная безопасность страны. / В.А. Золотарев. М.: - 2013. – 289 с.
2. Конюхова, Т.В. Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации / Т.В. Конюхов. М.: Юрайт. - 2015. – 251 с.
3. Сенчагов, В.К Экономическая безопасность России: Общий курс: Учебник / В.К. Сенчагов. М.: Юрайт. - 2014. – 321 с.
ВЕСТНИК АКАДЕМИИ ВОЕННЫХ НАУК
Генерал-лейтенант в отставке А.И.Витковский,
кандидат военных наук, профессор
Нормативное правовое обеспечение национальной безопасности
В статье осуществлен анализ наличия, действенности и применяемости нормативно-правовых документов обеспе-чения военной безопасности государства на современном этапе его развития, имеющихся недостатков и противоречий, предложены положения по дальнейшему совершенствованию комплекса документов.
Ключевые слова: военная безопасность, нормативное правовое обеспечение, закон, указ, строительство Вооружен-ных Сил, опыт зарубежных стран.
Обеспечение национальной безопасности является настолько широкой и значительной по охвату сфер общественной жизни категорией, что ее защите служат практически все функции государства. Деятельность государственных органов, общественных и иных организаций, всех граждан страны по обеспечению национальной безопасности регулируется многочисленными нормативными правовыми актами, разработанными по всем составляющим, и сделать их анализ кратким в выступлении просто невозможно.
Поэтому я остановлюсь на нормативном обеспечении основной составляющей национальной безопасности - военной безопасности.
Созданная в России нормативная правовая база по обеспечению военной безопасности в основном позволила сформировать военную организацию, обеспечить ее функционирование и определить структуру взаимоотношений между государственными органами, связанными с обеспечением военной безопасности страны.
Основополагающими документами в этой сфере, вместе с Конституцией РФ, являются: Федеральный конституционный закон «О военном положении»; федеральные законы «О безопасности», «Об обороне», «О Государственной границе», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О борьбе с терроризмом» и другие. Кроме того, к ним следует отнести подзаконные акты - указы Президента Российской Федерации: «Концепция национальной безопасности», «Военная доктрина Российской Федерации», «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года», «Основы государственной политики Российской Федерации по военному строительству», План строительства Вооруженных Сил и другие.
Анализ приведенной и другой нормативной правовой базы показывает, что вопросы военной безопасности наиболее системно содержатся в подзаконных актах, особенно в таких, как Военная доктрина и Концепция национальной безопасности.
В Военной доктрине Российской Федерации, других государственных документах определено содержание обеспечения военной безопасности в мирное время, в угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта).
В Концепции национальной безопасности определены национальные интересы России в военной сфере, которые заключаются в защите ее независимости, целостности, в предотвращении военной агрессии против России и ее союзников. Отмечается, что национальные интересы Российской Федерации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи. Указывается, что важнейшей задачей Российской Федерации является осуществление сдерживания в интересах предотвращения агрессии любого масштаба, в том числе с применением ядерного оружия, против России и ее союзников.
Однако многие нормативные правовые акты по обеспечению как военной безопасности, так и по обеспечению национальной безопасности устарели, требуют существенной переработки.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации утверждена в 1997 году. В 2000 году принята ее новая редакция. Но на сегодняшний день она явно не отвечает новым вызовам и угрозам. В настоящее время эта концепция перерабатывается, и ей целесообразно придать высшую юридическую силу посредством принятия федерального закона.
По каждому элементу национальной безопасности целесообразно разработать и принять соответствующие доктрины или концепции и основные направления развития, а также федеральные программы с финансовым обеспечением.
Ход военной реформы в стране показал низкую эффективность ряда подзаконных нормативных правовых актов, относящихся к обеспечению военной безопасности.
Отсутствие достаточной законодательной базы привело к тому, что нередко стали приниматься противоречивые решения по принципиальным вопросам: упразднение Главного командования Сухопутных войск, затем его восстановление, объединение Военно-космических сил с Ракетными войсками стратегического назначения, а затем их разъединение, сокращение средств, ликвидация, а затем строительство и т.д.
Создание полной законодательной базы по проведению основных мероприятий обеспечения военной безопасности позволит более эффективно использовать выделяемые ресурсы, избегать стратегических ошибок. Прежде всего, по моему мнению, необходимо принятие закона, регламентирующего весь процесс военного строительства как единого целого, связующего между собой различные, в том числе правовые, административные, экономические аспекты взаимоотношений субъектов военного строительства. Таким законом мог бы стать федеральный конституционный закон «О военном строительстве в Российской Федерации».
Сложность приведения военной организации в соответствие с решаемыми ее задачами определяет тот факт, что в России, наряду с Вооруженными Силами, существуют войска, подчиненные другим ведомствам. При этом в отличие от Вооруженных Сил каждое из ведомств, в которых законодательством предусмотрена военная служба, имеет свой статус, закрепленный законом. Единственная силовая структура, деятельность которой отдельным законом не регламентирована - это Вооруженные Силы Российской Федерации. Тот факт, что ведущая компонента военной организации государства, составляющая основу обороны, страны функционирует без законодательного закрепления своего статуса, является едва ли оправданным.
Выходом из создавшегося положения может быть принятие закона «О Вооруженных Силах Российской Федерации», в котором целесообразно отразить механизм формирования военной политики государства, состав и структуру, перспективные планы развития, закрепить ответственность органов государственного и военного управления за развитие Вооруженных Сил.
Особую важность сегодня приобретает совершенствование законодательной базы финансово-экономического обеспечения военного строительства. Существующий в настоящее время порядок разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за ходом исполнения оборонного бюджета не в полной мере обеспечивает военное строительство. Если в России основные полномочия по строительству ВС РФ принадлежат Президенту и Правительству Российской Федерации, то в наиболее экономически развитых странах эти полномочия отнесены к парламентам. Так, все законодательные акты конгресса США соединены в Свод законов Соединенных Штатов, который дополняется и переиздается каждые шесть лет. Законы, касающиеся военного строительства, вопросов национальной безопасности и обороны страны, входят в состав соответствующих разделов: 10 - «Вооруженные силы»; 14 - «Береговая охрана»; 32 - «Финансовое довольствие и денежные надбавки военнослужащим»; 38 - «Льготы ветеранам вооруженных сил»; 50 - «Война и национальная оборона».
Законодательное обеспечение строительства вооруженных сил США основывается на законе о национальной безопасности, принятом конгрессом в 1974 году. У нас такого закона нет. Изменения в структуре вооруженных сил США и системе руководства ими были проведены на основе закона о реорганизации министерства обороны 1986 года (закон Голдуотера - Николса) «О реорганизации военного ведомства». Силу закона после рассмотрения и утверждения конгрессом приобретают пятилетние планы строительства вооруженных сил, ежегодные раздельные доклады в конгрессе министра обороны и председателя КНШ, совместные доклады министров и начальников штабов видов вооруженных сил.
К сожалению, наши законодатели почему-то не используют положительный опыт зарубежных стран при создании нормативной правовой базы по обеспечению военной безопасности России.
Огромное влияние на способность Вооруженных Сил выполнять свои задачи по стратегическому сдерживанию, по локализации угроз военной безопасности оказывает не только уровень оснащения армии и флота, но и уровень социальной защищенности военнослужащих, военных пенсионеров и членов их семей - то есть человеческий фактор. Руководители нашей страны в посланиях, выступлениях постоянно декларируют о том, что человек, защищающий Родину, должен иметь высокий общественный и материальный статус, что денежное довольствие военнослужащих должно быть выше на 25-30 процентов выше денежного довольствия государственных гражданских служащих.
Однако пока и статус, и денежное довольствие военнослужащих не соответствует этим декларациям. Возьмем Федеральный закон «О статусе военнослужащих». За 10 лет действия этого закона в него внесено 35 изменений. В результате с военнослужащих сняты почти все льготы, которые были прописаны в первой его редакции, введен ряд новых норм по денежному довольствию. При этом материальное положение как военнослужащих, так и военных пенсионеров, как правило, не улучшалось.
В Министерстве обороны утверждена стратегия социального развития ВС РФ на период до 2020 года, в которой отмечается, что она является составной частью системы национальной безопасности. Констатируется, что денежное довольствие военнослужащих и заработной платы лиц гражданского персонала ВС и тенденция их изменения обусловливают усиление социальной напряженности, снижение мотивации к военной службе, отток кадров. Средние темпы роста денежных доходов семей военнослужащих в 1,2 раза ниже, чем в целом по РФ. Вследствие этого не удовлетворены своим материальным положением свыше 60% военнослужащих.
Несовершенство существующей системы исчисления пенсий ведет к увеличению разрыва между темпами роста пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и денежного довольствия военнослужащих.
Закономерно встают вопросы: почему такое плачевное материальное состояние военнослужащих и военных пенсионеров? Ведь в ВС СССР была эффективная система социального обеспечения военнослужащих и военных пенсионеров. Почему ее не взяли за основу?
Принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации настолько исказили, запутали систему социального обеспечения военнослужащих и пенсионеров, что сейчас трудно представить, как она функционирует.
Законодательно отменены почти все социальные льготы. Создана такая структура денежного довольствия, в которой оклады по воинским званиям и воинским должностям (т.е. денежное содержание некоторых воинских должностей стали составлять 12-13%% денежного довольствия, в среднем - не более25%. Девальвированы воинские звания и воинские должности. Основу денежного довольствия стали составлять различные надбавки и выплаты.
Сегодня воинское звание «лейтенант» оценивается в 1861 рубль (с 1 октября с.г. - 2039 руб.) и это с учетом присоединения отмененной продовольственной набавки, а воинское звание «полковник» лишь на 704 рубля больше. Должностной оклад командира мотострелковой роты составляет 3170 руб., командира полка - 3962 рубля.
Размеры некоторые дополнительных выплат значительно превышают размеры должностных окладов. Например, введенные указом Президента Российской Федерации размеры ежемесячного денежного поощрения для офицеров центрального аппарата установлены от 2,6 до 10,5 должностных окладов, а всем остальным офицерам - одного. Или ежемесячная надбавка за особые условия боевой подготовки в некоторых частях и соединениях составляют от 2700 до 5000 рублей в месяц и т.д.
Существующую структуру денежного довольствия военнослужащих осуждают на всех уровнях государственной власти - в Совете Федерации, в Государственной Думе, в Счетной Палате, в силовых ведомствах, в средствах массовой информации. Будучи Министром обороны, Сергей Иванов оценил ее следующим образом: «…нынешняя структура денежного довольствия военнослужащего ужасна. Это целая простыня, там 20-30 граф - за что он получает…».
Вместе с тем Министерство обороны продолжает повышать денежное довольствие военнослужащим путем введения все новых и новых надбавок к должностным окладам. В этом ведомстве создан поощрительный фонд для награждения отдельных категорий офицеров ВС - 100 млрд.руб. на три года - 2009-2012 годы. По сообщению заместителя Министра обороны РФ по финансово-экономической работе Любови Куделиной, премированные офицеры будут получать ежемесячные набавки в размере от 30 тыс. рублей в течение года. Из газеты «Красная звезда» (от 27.06.08; 2-8.07.08): в среднем ежемесячное поощрение деньгами составит до 65 тыс.рублей, а высших офицеров - до 100-150 тысяч.
Приказом Министра обороны от 2 сентября 2008 года № 400 утверждена инструкция по награждению деньгами офицеров. В соответствии с этой инструкцией награждать предусматривается от 20 до 50% офицеров воинских частей. Введены квоты награждаемых в различных инстанциях.
По словам Министра финансов, вводимая надбавка через 2-3 года перейдет в повышение окладов по воинской должности и званию. К чему приведет реализация поощрительного фонда - покажет время. По моему мнению, эта акция увеличит негативные тенденции в системе денежного довольствия военнослужащих и их пенсионном обеспечении, ухудшит морально-психологическое состояние офицеров, повысит напряженность в офицерских коллективах и их семьях.
Измененная структура денежного довольствия военнослужащих отрицательно отразилась и на военных пенсионерах. Ведь пенсии увольняемым военнослужащим исчисляются из сумм окладов по должности, воинскому званию и надбавки за выслугу лет.
Такой структуры денежного довольствия военнослужащих не имеется ни в одном государстве. Например, в вооруженных силах США военнослужащим установлены основные оклады. Размеры основных окладов зависят от засчитанной выслуги лет и рангов, которые соответствуют воинским званиям, а их увеличение предусматривается через каждые два года службы. Доля основных окладов военнослужащих различных категорий составляет от 68% до 88% всего денежного довольствия. С увеличением звания и выслуги лет доля должностного оклада в денежном довольствии увеличивается. Должностные оклады всех категорий военнослужащих ежегодно в законодательном порядке увеличиваются не менее чем на величину инфляции в США. Всем военнослужащим США, получающим основные оклады, выплачивается продовольственная надбавка. Цена продовольственной надбавки для офицеров составляет свыше 110 долларов в месяц.
Предлагаю ветеранам военной службы, офицерам, которые знают взаимоотношения в воинских коллективах, жизнь и быт семей офицеров в гарнизонах, общественным ветеранским организациям обратиться к Верховному Главнокомандующему Вооруженными Силами, к Председателю Правительства Российской Федерации по вопросам структуры и содержания денежного довольствия военнослужащих. Ведь российские военные пенсии меньше военных пенсий как белорусских, украинских, так и особенно западных государств.
В целом нормативная правовая база по военному пакету нуждается в существенном пересмотре, что положительно скажется на обеспечении решения задач национальной безопасности.
В статье рассматриваются основные особенности правового регулирования национальной безопасности Российской Федерации, влияния административного права на содержание информационной безопасности как компонента национальной безопасности. На основании проведенного анализа нормативно-правовой базы Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года формулируются авторские предложения по совершенствованию административно-правового регулирования национальной безопасности.
Ключевые слова: национальная безопасность, национальные интересы и ценности, административное право и информационная безопасность, оборона, общественная и государственная безопасность.
Legal fundamentals of national security (administrative and information aspects)
Yu.I. Migachev, N.A. Molchanov
Migachev Yurij Ivanovich, professor of the Chair of Administrative Law and Procedure of the Moscow State Law University named after O.E. Kutafin, doctor of juridical sciences, professor.
Molchanov Nikolaj Andreevich, Honored Scientist of the Russian Federation, Head of the Science Education Centre for Law Support of National Security of the Moscow State Law University named after O.E. Kutafin, doctor of military sciences, professor.
The article considers fundamental peculiarities of legal regulation of national security of the Russian Federation, impact of administrative law on the contents of information security as a component of national security. On the basis of the analysis made with regard to the legal and regulatory framework, the Strategy of the national security of the Russian Federation till 2020, the author formulates the proposals on improvement of administrative-law regulation of national security.
Key words: national security, national interests and values, administrative law and information security, defense, public and state security.
Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которая является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства. В преамбуле Стратегии содержится ряд важных положений, указывающих на то, что в условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Российская Федерация в качестве гаранта благополучного национального развития успешно переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности <1>.
——————————–
<1> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
28 декабря 2010 г. был принят Федеральный закон N 390-ФЗ "О безопасности" <2>, которым определяются объект, предмет, цели, задачи, принципы и содержание правовых норм, направленных на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации <3>.
——————————–
<2> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
<3> Белокрылова Е.А., Бевзюк Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности". М., 2012. С. 12 - 14.
В Законе устанавливаются общие положения в области обеспечения государственной, общественной, экологической, территориальной, техногенной, информационной и иных видов национальной безопасности Российской Федерации и подчеркивается, что в настоящее время в целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы <4>.
——————————–
<4> Дугенец А.С., Мельников А.В., Васильев Ф.П., Дашко М.Н. Вопросы административно-правового регулирования обеспечения безопасности современной России // Административное право и процесс. 2012. N 3. С. 65 - 67.
Однако анализ нормативных и научных источников позволяет сделать вывод о том, что в отечественном законодательстве и научной литературе пока не выработан единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Это обстоятельство нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы в правоприменительной практике. В настоящее время правовое регулирование вопросов, касающихся отдельных видов безопасности, осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов, 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Большинство из них имеют фрагментарный характер, касаются частных угроз и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящиеся к различным отраслям права <5>.
——————————–
<5> Крохина Ю.А. Контроль реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Законодательство. 2012. N 3.
Таким образом, необходимо отметить, что для решения вопросов административно-правового регулирования национальной безопасности необходимо решение на теоретическом уровне ряда вопросов, которые являются ключевыми для понимания сущности национальной безопасности и ее природы.
Одним из важнейших вопросов здесь является вопрос о понятии национальной безопасности и ее содержании.
"Безопасность" является очень широким понятием, его можно рассматривать в различных аспектах, поэтому понятие "национальная безопасность" многогранно. При этом следует отметить, что в Конституции Российской Федерации термин "безопасность" употребляется десять раз. В части 5 ст. 13 Конституции запрещается "создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности государства". В части 3 ст. 37 сказано: "Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности". В части 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 речь идет об условиях допустимости ограничения прав и свобод человека, среди которых называются безопасность государства и граждан. Пункт "м" ст. 71 относит безопасность к ведению Российского государства. Статья 72 (п. "б" и "д") закрепляет за совместным ведением РФ и ее субъектов обеспечение общественной и экологической безопасности. Часть 2 ст. 74 оговаривает возможность ограничения перемещения товаров и услуг в России, если это необходимо для обеспечения безопасности. При вступлении в должность Президент РФ приносит присягу, в которой обязуется защищать безопасность государства (ч. 1 ст. 82 Конституции). Пункт "д" ч. 1 ст. 114 относит к ведению Правительства РФ обеспечение государственной безопасности. Кроме того, п. "ж" ст. 83 закрепляет полномочия главы государства по формированию и руководству Советом Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом.
Таким образом, в Конституции Российской Федерации понятие безопасности употребляется в различных значениях и в широком понимании этого слова.
В широком плане под национальной безопасностью понимают совокупность внутренних и внешних условий существования личности, общества, государства, обеспечивающих достойную жизнь гражданам, защиту интересов общества, суверенитет народа, исключающих возможность насильственного изменения конституционного строя.
В теории отмечается, что национальная безопасность неразрывно связана с деятельностью государства. Только оно может, опираясь на свой аппарат, властные органы, деятельность которых поставлена в жесткие рамки и подкрепляется соответствующими правовыми актами, обеспечить покой граждан, создать благоприятные условия для их жизни и деятельности. Никакие другие социальные силы не смогут выполнить этой задачи.
Следовательно, национальная безопасность рассматривается как категория во многом не только юридическая, но и политологическая. Политика национальной безопасности может принимать разнообразные формы и использовать различные средства: экономические, дипломатические, военные и т.д. <6>.
——————————–
<6> См., в частности: Мамонов В.В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2003. N 6.
В связи с этим понятие национальной безопасности определяется Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которая является официально признанной системой стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.
Согласно Стратегии национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.
Также ключевым вопросом в понимании природы национальной безопасности является понятие национальных ценностей, интересов и приоритетов.
В теории национальной безопасности отмечается, что национальные ценности, интересы и приоритеты играют решающую роль в формировании и обеспечении национальной безопасности.
Национальные ценности сводятся к трем основным блокам: процветанию народа, защите и обустройству территории проживания, сохранению и развитию национальной культуры. Внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении национальной безопасности реализуются через стратегические национальные приоритеты.
Национальные интересы представляют собой жизненно важные интересы, важные интересы и просто интересы.
К первой группе относятся интересы, связанные с реализацией и защитой таких ценностей, утрата которых может привести к подрыву самих основ существования людей, общества и государства, таких, как суверенитет, государственная и территориальная целостность, конституционный строй, обороноспособность страны, нравственное и физическое здоровье нации.
Вторая группа связана с реализацией конституционных прав и свобод граждан, сохранением социально значимого достояния общества, преодолением и пресечением социальной, расовой, национальной и религиозной розни, организованной преступности и т.п.
В третью группу входят интересы, связанные с обеспечением благоприятных условий для развития общества, гражданского мира и согласия, реализацией принципов демократического общества и социальной справедливости, защитой окружающей среды, утверждением взаимовыгодного и добрососедского сотрудничества с зарубежными государствами.
Четких границ между группами интересов нет, они подвижны в силу конкретной ситуации в стране. Кроме того, интерпретация их, по своей сути, субъективна и противоречива. Вполне очевидно, что реально их интерпретируют элиты, и прежде всего властные элиты. Здесь имеет значение наличие или отсутствие дискуссии, наличие оппонентов и институтов обсуждения как определенной гарантии избежать ошибок <7>.
——————————–
<7> См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А. Прохожева. М.: РАГС, 2002. С. 45 - 58.
Согласно Стратегии национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются: в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики; в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации; в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.
Основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность.
Для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития: повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения; экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал; наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства; экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.
Важным вопросом административного права является обеспечение информационной безопасности как компонента национальной безопасности. Это обусловлено тем, что современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать.
Под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. На основе национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере формируются стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства по обеспечению информационной безопасности.
В практической сфере информационная безопасность - это охрана каналов поступления, хранения, обработки и передачи информации, защита любых информационных ресурсов по уровням доступа. Защите подлежит любая документационная информация, неправомерное обращение с которой может нанести ущерб ее собственнику, владельцу, пользователю и иному лицу. Режим защиты информации устанавливается в отношении конфиденциальной документационной информации собственником информационных ресурсов, т.е. самой организацией. Результатом реализации угроз информации может быть: утрата (разрушение, уничтожение), утечка (извлечение, копирование, подслушивание), искажение (модификация, подделка), блокирование <8>.
——————————–
<8> См.: Ковалева Н.Н. Государственное управление в информационной сфере: Научно-практическое пособие. М., 2011. С. 25 - 27.
Доктриной информационной безопасности, утвержденной Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895, выделены четыре основные составляющие национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере:
- соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею, обеспечение духовного обновления России, сохранение и укрепление нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны;
- информационное обеспечение государственной политики Российской Федерации, связанное с доведением до российской и международной общественности достоверной информации о государственной политике Российской Федерации, ее официальной позиции по социально значимым событиям российской и международной жизни, с обеспечением доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам;
- развитие современных информационных технологий, отечественной индустрии информации, в т.ч. индустрии средств информатизации, телекоммуникации и связи, обеспечение потребностей внутреннего рынка ее продукцией и выход этой продукции на мировой рынок, а также обеспечение накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов. В современных условиях только на этой основе можно решать проблемы создания наукоемких технологий, технологического перевооружения промышленности, приумножения достижений отечественной науки и техники. Россия должна занять достойное место среди мировых лидеров микроэлектронной и компьютерной промышленности;
- защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных систем, как уже развернутых, так и создаваемых на территории России.
С учетом изложенного представляется необходимым в Федеральном законе "О безопасности" и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года сформулировать основные направления деятельности государственных органов безопасности по обеспечению информационной безопасности.
Литература
1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537) // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
2. Федеральный закон "О безопасности" N 390-ФЗ от 28 декабря 2010 г. // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
3. Белокрылова Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" / Е.А. Белокрылова, Е.А. Бевзюк. М., 2012.
4. Дугенец А.С. Вопросы административно-правового регулирования обеспечения безопасности современной России / А.С. Дугенец, А.В. Мельников, Ф.П. Васильев, М.Н. Дашко // Административное право и процесс. 2012. N 3.
5. Ковалева Н.Н. Государственное управление в информационной сфере: Научно-практическое пособие. М., 2011.
6. Крохина Ю.А. Контроль реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Законодательство. 2012. N 3.
7. Мамонов В.В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2003. N 6.
8. Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А. Прохожева. М.: РАГС, 2002.
Мигачев Юрий Иванович, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.
Молчанов Николай Андреевич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, руководитель Научно-образовательного центра правового обеспечения национальной безопасности Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор военных наук, профессор.
Стремительные изменения в России и во всем мире в конце XX – начале XXI века и связанные с ними положение граждан страны, состояние общества и государственных институтов, а также международных отношений обусловили широкий интерес к политике национальной и международной безопасности.
Формирование политики национальной безопасности России для XXI века – это интеллектуальный вызов для дипломатов, ученых, военных экспертов, всех специалистов сферы обеспечения безопасности. Острота и специфика содержания и смысла этого вызова обусловлена помимо всего прочего новыми подходами США к своей безопасности, к международным отношениям и международному праву в целом, зафиксированные в Стратегии национальной безопасности США, которая по сути является отрицанием всей системы межгосударственных отношений, утвердившейся со времен Вестфальского мира 1648 года.
В политическом лексиконе России термин «национальная безопасность» стал использоваться в последние 15-20 лет. Он заимствован у некоторых стран, в которых данный термин имеет широкое научное и прикладное хождение. При этом нередко упускается из виду, что национальная компонента (как этнический фактор) в политической системе общества (устройстве государства, организации власти и других вопросах) этих стран не имеет такого большого значения, как в России.
Поэтому использование термина «национальная безопасность» в отечественных условиях может с некоторой вероятностью привести к двум нежелательным последствиям: восприятию национальной безопасности как безопасности титульной нации, т. е. русской части населения; инициированию проблемы национальной безопасности другими нациями, проживающими в России. С учетом этого, в России более корректным и политически менее проблемным был бы термин «общенациональная безопасность». Однако словосочетание «национальная безопасность» является установившимся и общепринятым.
В политике национальной безопасности отражен известный концептуальный подход к проблеме национальной безопасности, суть которого в триаде: интересы – угрозы – защита. Исходя из этого, под национальной безопасностью автором понимается состояние страны, при котором отсутствуют или обеспечивается надежное устранение (парирование) внешних и внутренних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. Для Российской Федерации как многонационального федеративного государства термин «национальная безопасность» означает всю совокупность наций и народностей, проживающих на ее территории и формирующих единый российский суперэтнос.
Составными частями национальной безопасности являются экономическая, оборонная, внешнеэкономическая, геополитическая, общественная, экологическая, информационная безопасность и ряд других составляющих национальной безопасности. Они существуют в единой системе, взаимозависят друг от друга и взаимодействуют между собой.
Проблему национальной безопасности в целом и ее составных частей нельзя рассматривать только с точки зрения интересов текущего периода; она должна тесно увязываться с потребностями и возможностями перспективного периода. С другой стороны формирование национальной безопасности и ее слагаемых, не может быть застывшим и постоянным по своим подходам и формам, по методам практической реализации. Они всегда должны учитывать реально сложившуюся ситуацию, как в целом, так и в отдельных областях, а также наиболее вероятные тенденции развития. В этой связи формирование политики национальной безопасности в целом и ее слагаемых требует глубокого и абсолютно объективного анализа, как текущего положения, так и условий жизни страны в перспективе. Любые «подгонки» положений и требований национальной безопасности под сиюминутные интересы отдельных групп недопустимы, ибо делают всю эту работу практически бессмысленной и даже вредной.
Становление политики национальной безопасности России в первую очередь связано с поиском ею своей национальной идентичности и, соответственно, определением национальной Стратегии развития, а также с происходящими в мире весьма противоречивыми процессами глобализации, обостряющими старые и создающими новые проблемы международной безопасности.
Важными этапами в концептуальном осмыслении политики национальной и международной безопасности и ее правовыми основами явились такие важнейшие документы, как Закон «О безопасности» 1992 года, Конституция Российской Федерации 1993 года, Концепция внешней политики РФ 1993 года, Основные положения военной доктрины 1993 года, Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года, Концепция национальной безопасности РФ 1997 года, Военная доктрина РФ 1998 года, Концепция национальной безопасности РФ 2000 года и Концепция внешней политики РФ 2000 года. Правовыми источниками политики национальной и международной безопасности России являются также ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, его выступления по важнейшим проблемам внутренней и внешней политики страны. В конце 2002 года Президент РФ дал указание Совету безопасности РФ подготовить Стратегию национальной безопасности РФ.
В этих документах, начиная с Закона «О безопасности» 1992 года, закреплен принципиально новый для российского сознания подход к понятию «безопасность», которое ранее прочно ассоциировалось этим сознанием со словом «государство». И в Советском Союзе, и ранее – в Российской империи у наших граждан воспитывалось чувство необходимости жертвовать всем, в том числе и жизнью, ради интересов именно государственной безопасности. При этом интересы государства определялись самой властью.
В Законе 1992 года, а также во всех последующих документах заложено широкое толкование понятия «безопасность», принятое во многих других странах мира. Безопасность в них определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. При этом под жизненно важными интересами понимается не вся совокупность возможных интересов, а тех, которые обеспечивают возможность прогрессивного развития. Объектами обеспечения безопасности Закон определяет личность, общество и государство. При этом государство является еще и субъектом обеспечения безопасности. Личности должна быть обеспечена защита ее прав и свобод, обществу – защита его материальных и духовных ценностей. А государство обязано обеспечить безопасность личности, общества и свою собственную безопасность, но только в части конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности.
Еще одним новаторским концептуальным моментом, заложенным в вышеупомянутые документы по национальной безопасности, является определение категории «безопасность» не как отсутствия опасности, а в контексте Стратегии развития. В Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года отмечается: «Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации – это деятельность государства, всего общества и каждого гражданина в отдельности, направленная на защиту национальных интересов и национальных ценностей и их приумножение. Она, однако, не сводится к защите. Идея национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократического развития, выступает в качестве ее неотъемлемой части и одновременно условия ее реализации. Переход России к такому развитию провозглашен в Указе Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию". В связи с этим обеспечение безопасности должно быть направлено не только на предотвращение угроз, но и на осуществление комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Речь идет о долгосрочной государственной политике.
Главным приоритетом деятельности государства является повышение качества жизни его граждан, которое обеспечивается правовыми, политическими, экономическими и другими средствами.
Основными задачами политики национальной безопасности... являются обеспечение безопасности и развития граждан и общества, укрепление российской государственности, укрепление нынешних геополитических рубежей и территорий и обеспечение достойной роли и места России в мировой политике. На основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, концепция военного строительства, стратегии экономической, информационной, экологической и других видов безопасности» .
По мнению автора данного учебного пособия, основополагающие государственные документы по национальной безопасности должны иметь строгую иерархию. Так, чрезвычайно важно различать политику, стратегию и концепцию национальной безопасности.
Политика безопасности России (2008–2016 гг.), задачей которой является возрождение страны через укрепление российской государственности, удержание в этот период нынешних геополитических рубежей, восстановление роли и влияния России на мировой арене в качестве великой державы, должна быть основана на Стратегии национального развития и безопасности (50 лет). Ее задачей является выход России в категорию одной из крупнейших и лидирующих держав мира по качеству жизни и влиянию на мировую политику. В свою очередь, Стратегия национального развития и безопасности должна быть основана на Концепции безопасности и развития России, которая должна включать не только долгосрочные, но и «вечные» национальные интересы. Задачей последней является сохранение, воспроизводство и развитие российского суперэтноса как носителя самобытной национальной культуры, призванной стать одним из важнейших элементов формирующейся в мире интеркультуры.
Каждому из этапов реализации национальных интересов России соответствует своя оценка ее геополитического, геостратегического и геоэкономического положения, угроз безопасности и основных носителей этих угроз, механизма реализации национальных интересов, ресурсов, которые используются в целях такой реализации. Каждому из этапов должна соответствовать и своя оценка основных понятий и категорий безопасности, главных направлений политики безопасности.
В настоящий момент актуальной задачей является разработка, утверждение и воплощение в жизнь государственной политики национальной безопасности России в контексте безопасности международной на ближайший президентский выборный цикл (два срока), т.е. на 2008-2016. Причем для такой работы сложились теоретические основы в политологии, социологии, экономике, философии, в науке о международных отношениях.
