Склонность. Австрийской монархии к государственно-правовых реформ обусловили три основных фактора. Во-первых, за пребывание на престоле. Марии-Терезии и ее сына. Иосифа II австрийскую политическую верхушку считается жали образованной династией, которая стремилась воплотить в государственное управление передовые на то время правовые взгляды, идеи"естественного и исторического"права и гегелевской философии правасофії права.
Во-вторых, позитивные процессы капиталистического развития государства помогали поднять уровень жизни в провинциях, уладить социально-политические конфликты, которые уже сказывались. Поэтому некоторые государственно-правов е реформы были призваны отменить феодальные ограничения развития капитализма и предоставить определенные политические права молодой и предприимчивой буржуазииї.
В-третьих, благодаря приобретенному в. Европе государственно-правовой опыт австрийский правительство пришло к выводу, что возникла необходимость ввести рациональную государственно-правовую систему. А революция 1848 г доказала с пагубность и опасность тенденции власти держаться устаревших политико-правовых форм и консервативно-самодержавных методов управленияня.
В. Галичине как составляющей. Австрийской империи правовые реформы конца XVIII - первой половины XIX в был проведен согласно концепции"просвещенного абсолютизма", которая требовала хорошо упорядоченной на ю юридических основах государства, где долг перед законом был бы нормой для всех. Австрийские власти сосредоточила усилия на том, чтобы заменить польские административные органы (в частности институт благородных это ймикив), которые были мало знакомы с государственным правом, на современные пакетом от 13 июня 1775 г имперская власть. Австрии реорганизовал административное управление края, создав сословный сейм при губерн ском административном управленииому управлінні.
Коллегиальные органы, оставшиеся от польского государства, было ликвидировано. С учетом недостатков прежней администрации австрийское правительство ввело разделение на циркули, приблизив таким образом бы управление провинциями в центр. Губернатора краевого административного управления, которое находилось в. Львове, назначал и увольнял лично император. Губернатора наделяли широкими полномочиями, но его административную деятельность строго контролировал правительство странїни.
В основу юридического принципа проведения реформ было положено цель - построить унитарное правовое государство. Государственно-правовые институты имели одинаково хорошо действовать во всей империи, в состав которой входило по онад 10 этнических территорий. В. Галичине реформа базировалась на использовании передовых правовых идей и концепций, направленных на преодоление сопротивления польской шляхты, препятствующей формированию четкой и д обре урегулированной системы управления. Польские феодалы хорошо осознавали угрозу их благосостоянию, которую содержало расширение прав украинского населенияння.
Следствием государственно-правовых реформ были переходные формы местного самоуправления. Они способствовали развитию экономики, образования, культуры и были определяющими при подготовке к дальнейшим демократически-правовые их институтов. Все это создавало необходимые предпосылки для процесса исторического развития. Галичины - от признания. Австрией национально-политической автономии к созданию национальной государственноститі.
целом влияние государственно-правовых факторов на развитие правовой культуры. Галичины заключался в том, что они сформировали устойчивые демократические тенденции в органах местного самоуправления и породили глубокие и демократически правовые убеждения граждан, склонны к восприятию коммунистической, пролетарской идеологии. А правовые свободы, которые гарантировали гражданам общегосударственные и краевые конституции ституцию, стали нормой политических отношений. В отличие от положения украинских на проживавшие территориях, где государство крайне редко играла положительную роль в улучшении положения нерусских, в. Австрии дер государственное-правовой процесс имел перспективу привести (а иногда и приводил) к возникновению местных демократических институтов самоуправленияня.
Исключительно важное значение для концептуально-методологического понимания государственно-правовой системы. Галичины в составе. Австрийской империи как базы для национального государства имеют нормы конституции ийного права, которые открывали путь к утверждению равноправия граждан перед законом и формирования правового гражданского обществ.
И все же политический оптимизм польской шляхты в. Галиции по сохранению привилегированного положения в отношении украинства базировался на тесных контактах государственных чиновников краевой администрации и польс ьких магнатов. Когда первые проведенные в государстве реформы начали угрожать и потерей власти в крае, начались поиски влияния на австрийское правительство, чтобы склонить его к ограничению прав украинскихв.
После смерти. Иосифа II реформы государственно-правовых институтов затормозились, а политические и общественные права галичан теряли юридическую силу. Судьба многих прогрессивных реформаций большой степени зависела от капризов губернаторов, которые шли на уступки шляхте и защищали интересы польской землевладельческой элиты. Так, в конце XVIII в в крае среди 3 тысяч служащих только 250 были местными жителями в кадре ресниц политике австрийское правительство исходил прежде всего из собственных интересов, лелея и оберегая господствующую элиту вопреки интересам простого украинского челлюду.
Правовая реформа - это комплекс радикальных изменений в правовой системе, осуществляемый в целях придания ей цивилизованного характера и формирования правового государства. Необходимость проведения правовой реформы в нашем государстве связана с рядом факторов: - правовая система - это статичное, "застывшее" образование, она с трудом и лишь в незначительной мере поддается эволюционному изменению; поэтому необходимы целенаправленные, сконцентрированные усилия, чтобы приспособить ее к меняющимся условиям; - отечественная правовая система несет на себе отпечаток прежнего режима, совершенно противоположного идеям правового государства, поэтому переход к новому режиму в наших условиях связан с действительно радикальными изменениями, которых достичь можно только путем целенаправленной, продуманной, распланированной и долговременной деятельности. Направления правовой реформы определяются по трем основным компонентам правовой системы. В связи с этим выделяют: § реформа законодательства (соответствует нормативному компоненту правовой системы); § реформа правоохранительных, прежде всего судебных, органов (соответствует юридической практике); § реформа в области правосознания (соответствует субъективному компоненту правовой системы). Реформа в области законодательства включает в себя два момента: - формальный - означает необходимость обеспечить верховенство закона, сделать законы непосредственно действующими, придать им характер правовых законов (в том числе и с точки зрения соответствия правам человека); - содержательный - означает необходимость обновить законодательство, содержание законов, чтобы с их помощью обеспечить позитивные изменения. - В этом смысле реформа законодательства предполагает отмену устаревших норм права, устранение пробелов в праве, принятие новых нормативно-правовых актов, соответствующих современным социально-экономическим и политическим условиям. На сегодняшний день это направление правовой реформы активно проводится в нашей стране, после принятия Конституции 1993г. обновлен значительный массив законодательства, принят ряд основополагающих конституционных законов, издаются кодифицированные акты и т.д. Реформа правоохранительных органов означает необходимость: - сформировать судебные органы как независимую и самостоятельную ветвь власти; - создать законодательную основу для деятельности правоприменительных органов; - обеспечить правоохранительные органы высококвалифицированными кадрами; - создать достойные социально-экономические, материальные, бытовые и т.д. условия для работников правоохранительных органов в целях повышения авторитета службы в правоохранительных органах; - сформировать необходимое материальное, организационно-техническое обеспечение деятельности правоохранительных органов. Реформа правосознания осуществляется на основе внедрения мер правового воспитания (см. п. 12.4). В отношении российских условий особыми задачами в этой области являются преодоление правового нигилизма и правового бескультурья.
37 Вопрос: Система права: понятие, структура.
Под выражением "система" понимается "порядок расположения частей целого", "нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей".
Система права носит объективный характер. Право, как и законодательство, в конечном счете определяется материальными и социальными условиями жизни общества. Нередко термин "право" и "законодательство" употребляются как синонимы. Однако это не так. Каждый из них имеет свою специфику.
Под системой права понимается ее внутреннее строение, которое выражается в единстве и согласованности действующих в стране правовых норм и вместе с тем в разделении права на относительно самостоятельные структурные элементы. (Правовая норма - институт права - подотрасль права - отрасль права.)
Отрасль права - эта систематизированная совокупность основных норм, образующих самостоятельную часть системы права, которые регулируют качественно своеобразный вид общественных отношений своим специфическим методом. Критериями деления права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования.
Предмет правового регулирования выступает основным критерием деления права на отрасли. Он представляет собой качественно определенный вид общественных отношений, на который направлено воздействие данной отрасли права (например, сфера управленческих отношений в административном праве).
Метод правового регулирования - это дополнительный критерий, который представляет собой сочетание юридических средств и приемов, осуществляющих воздействие права на поведение людей, общественные отношения. Для урегулирования общественных отношений используются, главным образом, два метода: диспозитивный и императивный. Используя эти два критерия, право подразделяется на следующие отрасли: государственное, административное, уголовное, гражданское, уголовно-процессуальное и другие. Отрасль права может включать в себя подотрасли.
Подотрасль права - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения определенного вида, которые составляют часть предмета правового регулирования отрасли права. Иными словами, это группа родственных институтов права в составе определенной отрасли права. Например, авторское и патентное право в гражданском праве. Внутри отраслей имеются правовые институты.
Правовой институт - это группа норм права, которые регулируют близкие по своему характеру и содержанию общественные отношения, отличающиеся существенными особенностями. Например: институты права собственности в гражданском праве; в уголовном праве - институты необходимой обороны и крайней необходимости.
Выделяются следующие виды правовых институтов:
а) внутриотраслевые - состоят из норм одной отрасли права; б) межотраслевые - состоят из норм двух и более отраслей (институты опеки и попечительства; собственности); в) простой институт; г) сложный институт, или комплексный (институт поставки - включает в себя институты штрафа, неустойки, ответственности); д) регулятивные; е) охранительные; ж) учредительные.
15. ГАНО. Ф. Д-2189. Оп. 2. Д. 493. Книга ЗАГС, 1921-1922 гг.
16. Государственный архив Новосибирской области (далее: ГАНО). Ф. Д-2189. Оп. 1. Д. 97. Книга ЗАГС, 1921 г. Т. 1.
17. Государственный архив Томской области. Ф. 3. Оп. 44. Д. 3494. Списки крестьян с. Новый Порос на 1901 г.
18. Гражданский процессуальный кодекс РФ № 138-Ф3 от 14 ноября 2002 г. (в ред. от 19 дек. 2016 г.)
19. О применении судами Российской Федерации постановлений Пленума Верховного суда Союза ССР: постановление Пленума Верховного суда РФ от 22 апр. 1992 г. № 8 // Консультант плюс: справ.-правовая система.
20. О судебной практике по делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение: постановление Пленума Верховного суда СССР от 21 июня 1985 г. № 9 // Консультант плюс: справ.-правовая система.
22. Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Белгородской области гражданских дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение, утверждена на заседании судебной коллегии по гражданским делам Белгородского областного суда 5 марта 2014 г. // oblsud.blg.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud@id=3792
В. Н. Плескач
Правовая реформа как предпосылка совершенствования законодательства в Российской Федерации
Развитие общества и общественной жизни исторически сопровождается преобразованиями в системе социальной регуляции. Этому процессу сопутствуют появление и отмирание социальных норм, изменение соотношения, формы взаимодействия, значимости и их роли в системе социальных регуляторов (религиозных, моральных, эстетических, правовых, политических и др.) .
Правовая реформа - это комплекс радикальных изменений в правовой системе, осуществляемый в целях придания ей цивилизованного характера и формирования правового государства.
Необходимость проведения правовой реформы в нашем государстве связана с рядом факторов: прежде всего это касается правовой системы.
Правовая система - это, во-первых, статичное, «застывшее» образование, она с трудом и лишь в незначительной мере поддается эволюционному изменению; поэтому необходимы целенаправленные, сконцентрированные усилия, чтобы приспособить ее к меняющимся условиям; и во-вторых, отечественная правовая система требует действительно радикальных изменений, которых можно достичь только путем целенаправленной, продуманной, распланированной и долговременной деятельности.
Направления правовой реформы можно определить как реформу законодательства, составляющего нормативную базу правовой системы; административно-политическую реформу, и прежде всего реформу правоохранительной системы, включая и судебную систему; и реформу, направленную на воспитание уважения к закону, его соблюдению, формированию высокого правосознания граждан.
На данный момент нас интересует прежде всего концептуальный подход к реформе и совершенствованию законодательства.
На наш взгляд, реформа в области законодательства предполагает отмену устаревших норм, устранение пробелов в праве, принятие новых нормативно-правовых актов, соответствующих современным требованиям. На сегодняшний день это направление правовой реформы активно проводится в нашей стране. После принятия Конституции РФ 1993 г. особенно бурно проходил процесс обновления значительной части массива законодательства, были приняты почти все основополагающие федеральные конституционные законы, федеральные законы, изданы кодифицированные акты по основным отраслям права. Аналогичным образом развивается законотворчество и в субъектах Федерации и т. д.
В первые семь лет после принятия Конституции РФ 1993 г., были созданы основы законодательного регулирования новой общественно-экономической формации. Разрабатывались кодексы, другие законодательные акты, которые раскрывали содержание и обеспечивали действие конституционных ценностей и норм .
На втором этапе, охватившем первое десятилетие нового века, законотворчество было направлено на решение насущных проблем политического и социально-экономического развития и корректировку правовых регуляторов.
Система законодательства того времени развивалась хаотично и неравномерно (наиболее заметным было отставание социально ориентированных отраслей законодательства).
Процессы конституционализации усложнили структуру традиционных отраслей законодательства. В их рамках сложились относительно обособленные подотрасли (например, в сфере конституционного регулирования - избирательное законодательство; в административном законодательстве - законодательство о техническом регулировании и т. д.) .
Наряду с традиционными, стали формироваться новые комплексные отрасли законодательства, в том числе в сферах образования, науки, охраны природы, миграционных отношений .
Вместе с тем поспешность в принятии и недостаточная проработка отдельных законодательных актов вызывали противоречия и пробелы в правовом регулировании. С другой стороны, значительная часть законов, в частности, как отмечает Т.Я. Хабриева, в сфере из-
бирательного законодательства, отличались чрезмерной детализацией, не соответствовавшей предмету их регулирования . Многие законы принимались без расчета на их применение, что стало фактором, дестабилизирующим правоприменительную практику.
В последние годы наступил третий этап освоения конституционных ценностей и норм. На этом этапе уже не ставятся задачи коренного преобразования законодательства. Вместе с тем он не ограничивается его текущим совершенствованием. Модернизацию отличают масштаб и способ решения задач, что требует принятия не только новых законов, но и совершенствования методов и средств правового воздействия .
Модернизация законодательства характеризуется прежде всего смещением вектора законодательного развития в направлении социально-гуманитарных вопросов, а также стремлением обеспечить равновесие частных, социально-групповых и общегосударственных интересов.
Второе основное направление модернизации законодательства - гармонизация предметов законодательного регулирования Федерации и ее субъектов.
Третье основное направление модернизации законодательства - обеспечение гармоничного сочетания методов правового воздействия, четвертое - систематизация законодательства .
Сейчас действуют около тысячи «базовых» федеральных законов и более двадцати тысяч законов субъектов РФ. И это лишь малая часть массива федерального законодательства (около 5 тыс. законов) и законодательства субъектов Федерации (более 100 тыс. законов), которое постоянно растет.
Важнейшим условием решения задач модернизации является повышение качества законодательного регулирования.
В последние годы было многое сделано для преодоления деструктивных явлений в развитии законодательства. Совершенствуются процедуры правового мониторинга, оценки регулирующего воздействия, иных современных технологий .
Но по-прежнему проблемным направлением остается соблюдение требований законодательной техники . Законодательная техника требует прежде всего правильного определения предмета регулирования законопроекта. Ошибки в решении этого вопроса порождают вал законодательных инициатив, которые по существу не только не могут быть законами, но и не составляют надлежащего нормативного объекта регулирования.
Следует признать, что в процессе подготовки, принятия и реализации законов немало трудностей и недостатков. До сих пор не удается придать этому процессу ритмичный и планомерный харак-
тер, обеспечить высокое качество всех законопроектов. Частые изменения лишают законы стабильности.
Сегодня депутаты начинают задумываться об осмысленности законопроектов, выносимых на пленарное заседание Думы. Многие из них не имеют шансов стать законами, но Дума согласно внутренним правилам все равно их рассматривает.
Как ожидается «повышать качество законов»? В Государственной думе будут ужесточенными требованиями к сопроводительным документам. Каждая инициатива должна будет требовать финансово-экономического обоснования и оценки социально-экономического эффекта от ее принятия. На данный момент финансово-экономическое обоснование формально необходимо только для тех законопроектов, которые требуют дополнительных затрат.
Депутаты считают, что в случае недостаточной проработанности законопроектов они будут отсеиваться комитетом и даже не выноситься на обсуждение всей Думы.
Депутат Государственной думы Сергей Решульский, считает, что отсев недоработанных инициатив - это только одна сторона проблемы. Он подчеркнул, что в архивах Госдумы лежат тысячи законопроектов, которые пока даже не рассмотрены. «Их рассмотрение фактически отдано на откуп руководителям комитетов. Они по своему желанию допускают одни инициативы, а другие оставляют лежать без движения».
Вместе с тем в последнее время депутаты не перестают удивлять избирателей своими новыми законодательными инициативами, соревнуясь друг с другом разве что в степени абсурдности выдвигаемых предложений. Вот некоторые из них, самые неожиданные законодательные инициативы последнего времени.
Так, депутат Ольга Галкина, внесла в парламент законопроект по ужесточению наказания для посетителей борделей. Согласно проекту клиенты проституток должны будут либо отсидеть 15 суток, либо жениться на той проститутке, услугами которой они воспользовались.
Депутат Виталий Милонов предложил МВД ввести удостоверения на право управления велосипедами, обязав их владельцев сдавать экзамены на знание ПДД. Депутат обратился к министру внутренних дел РФ Владимиру Колокольцеву с просьбой разработать порядок аттестации на знание ПДД для велосипедистов.
Законопроект, разработанный членом комитета Госдумы по бюджету и налогам Евгением Федоровым, запрещает бизнесу совершать финансовые операции в иностранной валюте на территории РФ. Законопроектом планируется не только запретить российским компаниям операции в долларах США и евро на терри-
тории России, но и кредитоваться в американской и европейской валютах.
В НК РФ предложено внести изменения, ограничивающие для граждан свободное пользование лесами. Соответствующие поправки разработаны депутатом Владимиром Петровым. Предполагается, что для любителей использовать федеральный лес в рекреационных целях, в том числе с использованием открытых и закрытых источников огня, будет введен лесной сбор. Размер сбора составит предположительно 500 р. на три месяца.
Законопроект за авторством Елены Мизулиной предполагает выведение абортов из системы ОМС и проведение абортов только в государственных медицинских учреждениях. За проведение искусственного прерывания беременности вне государственного медицинского учреждения, предусмотрены административные штрафы.
Инициатива о запрете курения женщинами моложе 40 лет была разработана депутатом Госдумы Иваном Никитчуком. Нарушение запрета на продажу таким женщинам сигарет повлечет наложение административного штрафа. Также проект запрещает курить женщинам любого возраста, если рядом с ними есть дети.
Концепцию скандального законопроекта о налоге на Интернет разработал Российский союз правообладателей, предложивший ввести «глобальную лицензию». Инициатива предполагает введение специального сбора с каждого интернет-пользователя независимо от того, скачивает он нелегальный контент или нет.
Депутатская инициатива Геннадия Носовко предполагает создание в нашем государстве на добровольной основе частных военных компаний - ЧВК, которые бы составили альтернативу вооруженным силам РФ. Между тем, как отмечают эксперты, подобная инициатива может привести к разгулу бандитизма, терроризма и росту организованной преступности.
В списке абсурдных законопроектов особое место занимают проекты федеральных законов, предусматривающих введение полного запрета на использование в русской речи иностранных слов и выражений в тех случаях, когда в русском языке имеются слова-заменители. Пакет законодательных поправок получил название закона «О чистоте русского языка». В законе «Об охране граждан от последствий потребления чеснока» депутат Сергей Иванов предложил на государственном уровне запретить потребление (т. е. сосание, жевание и нюханье) чеснока в сыром или сушеном виде в образовательных, культурных, спортивных, медицинских и санаторно-курортных учреждениях.
Вот ещё несколько примеров подобных «шедевров». Депутаты предлагают, например, отменить алименты на внебрачных детей, если мужчина не давал письменного обязательства содержать ре-
бенка. Лишать гражданства женщин, вышедших замуж за иностранцев. Запретить мультфильм «Ну, погоди!», потому что «в нем показано, как волк издевается над зайцем». Вернуться к летоисчислению по старому стилю, перейти на юлианский календарь (тогда 8 марта стало бы 24-м февраля, а 1 мая - 19-м апреля). Всем депутатам, отработавшим в Госдуме полные четыре года, давать диплом о высшем юридическом образовании.
Столь изрядное количество абсурдных предложений и откровенно нелепых законов невольно вызывает мысль о профессионализме депутатов Государственной думы и эффективности их деятельности.
Одним из первых вопросов, который был поднят новым созывом Госдумы в сентябре 2016 г., стала проблема законодательного наследства. Согласно базе данных официального сайта Госдумы, на начало работы нового созыва Госдумы на рассмотрении палаты находилось 2134 законопроекта. Они были на разной стадии рассмотрения, а большая часть законопроектов, более 1100, принадлежала перу именно депутатов.
Политолог Алексей Чадаев подсчитал, что в портфеле седьмой Госдумы оказалось 2020 законопроектов, внесенных в прошлые созывы: 1854 документа от шестого созыва, 104 - от пятого, 34 - от четвертого, 16 - от второго и 4 - от первого созыва. При этом шестой созыв за пять лет работы принял 1817 законов - меньше, чем оставил в наследство.
Таким образом, правотворчество - важнейшая сфера государственной и общественной жизни, где происходят многообразные социальные процессы, накапливается опыт их регулирования, вырабатываются правила совместной и согласованной деятельности людей и организаций. Поэтому развитие законодательства находится в фокусе государства и гражданского общества и требует серьезных научных подходов и демократических решений. Свидетельством служит богатая законодательная практика Российской Федерации за последние два с лишним десятилетия. Законодательный массив рассматривался в ежегодных отчетах о состоянии российского законодательства, подготавливаемые палатами Федерального собрания Российской Федерации .
Список литературы
2. Клычев Р.А. Проблемы взаимодействия социальных регуляторов общественных отношений и перспективы их конституционализации // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 5. - С. 14-17.
3. Милушин М.И. Проблемы формирования комплексных образований в законодательстве России. - М., 2003.
4. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я., Абрамова А.И. и др. Научные концепции развития российского законодательства: моногр. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. - 7-е изд. доп. и перераб. - М.: Юриспруденция, 2015.
5. Нормотворческая юридическая техника / отв. ред. Н.А. Власенко. - М.,
6. Организация законопроектной деятельности в системе федеральных органов исполнительной власти / под ред. Т.Я. Хабриевой. - М., 2005.
7. Правовая система России в условиях глобализации и региональной интеграции: теория и практика / отв. ред. С.В. Поленина. - М., 2006.
8. Рахманина Т.Н., Юртаева Е.А. Тенденции развития структуры законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. - М.: Эксмо, 2010. - С. 55-72.
9. Тихомиров Ю.А., Горохов Д.Б. Правовой мониторинг. - М., 2009.
10. Хабриева Т.Я. Конституционные основы, тенденции и проблемы развития российского законодательства: 20-летний опыт и современное состояние // Журн. зарубеж. законодательства и сравнительного правоведения. - № 4. -2013.
11. Хабриева Т.Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии. - М., 2009.
12. Хабриева Т.Я. Стабильность, модернизация законодательства и задачи юридической науки // Закон: стабильность и динамика. - М., 2007.
13. Юридическая техника: учеб. пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. - М., 2009.
С. А. Поляков
К вопросу об альтернативности санкций в карательных частях специальных уголовно-правовых норм
Определившись в предыдущих публикациях с понятием карательной части специальной уголовно-правовой нормы, а также сориентировавшись в вопросах их классификации и видового спектра, необходимо обозначить свою позицию по проблемам альтернативности применения в них уголовно-правовых санкций.
Альтернативный - содержащий альтернативу (необходимость выбора между взаимоисключающими возможностями), допускающий одну из двух иди нескольких возможностей .
В теории уголовного права по вопросу обоснованности существования так называемых альтернативных санкций имеются различные точки зрения. Утверждения одних авторов о наличии их как вида и возведение их на одну ступень рядом с санкциями, основным признаком которых является степень определенности последних, довольно часто встречаются в юридической литературе.
Итогом подобных взглядов являются непрекращающиеся споры по вопросам классификации уголовно-правовых санкций, определе-
Время, когда СССР возглавлял М. С. Горбачев (с середины марта 1985 г. до конца декабря 1991 г. он занимал посты генерального секретаря ЦК КПСС и Президента СССР), вошло в историю под названием «перестройка». Внутри этого периода выделяются четыре этапа, качественно отличающиеся друг от друга. В основе их выделения лежат характер представлений о путях реформирования общества и соотношение политических сил, готовых отстаивать свою позицию.
Первый этап – апрель 1985 г. – 1986 г. – прошел под лозунгом «ускорения социально-экономического развития советского общества». Преобразования в СССР осуществлялись на основе прежних, преимущественно административных подходов. Это время называют «авторитарной перестройкой».
В рамках второго этапа – 1987 г. – весна 1990 г. – началось изменение системы политических, идеологических, экономических отношений. В качестве главного рычага, посредством которого предполагалось изменить общество, рассматривались демократизация и реформа политической системы. Однако на этом этапе резко ухудшилось социально – экономическое положение и обострились межнациональные отношения.
Третий этап перестройки – лето 1990 г. – август 1991 г. – связан с суверенизацией республик и хаотизацией общественной жизни. К середине 1990 г. были наконец созданы программы последовательных рыночных реформ, однако реализовать их было уже невозможно из-за начавшейся борьбы между органами власти СССР, с одной стороны, и союзных республик – с другой. (Последние выступали за «суверенитет», который понимался как большая самостоятельность республик в рамках СССР.) Противостояние союзных и республиканских элит вело к потере управляемости всеми общественными процессами. Весной – летом 1991 г. страна была свидетелем острого кризиса власти, который завершился политическим кризисом 19–21 августа 1991 г.
Четвертый этап охватывает конец августа – конец декабря 1991 г. Это время постепенного угасания союзных органов власти, когда шел последовательный демонтаж (преобразование и ликвидация) государственно-политических структур СССР.
Старт конституционной реформе, ставшей центральным звеном политических преобразований, дала XIX Всесоюзная партийная конференция (28 июня-1 июля 1988 г.). Конференция постановила реформировать систему Советов, которые составляли политическую основу СССР и основу госаппарата. Обеспечение полновластия Советов было определено как решающее направление реформы политической системы.
Однако главным решением конференции стало предложенное Горбачевым и включенное в резолюцию «О демократизации» положение о совмещении должностей председателей Советов и первых секретарей соответствующих партийных комитетов снизу доверху. Этому решению – о повсеместном совмещении должностей партийных и советских руководителей – М. С. Горбачев придавал ключевое значение. По его словам, если бы оно не прошло, он бы не голосовал и за всю резолюцию о демократизации. Лично ему оно позволило, совместив должности генерального секретаря и председателя Верховного Совета СССР, контролировать всю вертикаль партийно-государственной власти.
В октябре 1988 г. М. С. Горбачев совместил должности генерального секретаря ЦК КПСС и председателя Президиума ВС СССР. 29 ноября 1988 г. по его докладу внеочередная XII сессия ВС СССР 11 го созыва приняла два закона: «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». Согласно этим законам кардинально перестраивались высшие органы власти Советского Союза.
Высшим органом государственной власти становился Съезд народных депутатов (СНД) в составе 2250 человек. Съезд из своего состава избирал Верховный Совет в составе 544 человек как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти (он состоял из двух равных по численности и правам палат: Совета Союза и Совета Национальностей). Должность председателя Президиума Верховного Совета СССР упразднялась. Сам же Президиум ВС сохранялся. Его главной задачей было обеспечение работы СНД и ВС. В отличие от старого Президиума новый не наделялся правом вносить изменения в законодательство, издавать нормативные указы, заменять в межсессионный период Верховный Совет.
Политическая практика на основе принятых законов начала осуществляться в марте–июне 1989 г., когда были избраны народные депутаты СССР и состоялся их I Съезд (25 мая-9 июня 1989 г.). Съезд избрал председателя Верховного Совета СССР (М. С. Горбачев), его первого заместителя (А. И. Лукьянов), утвердил председателя Совета министров СССР (Н. И. Рыжков).
На втором этапе борьба за власть развернулась в самом Кремле. Она проходила на фоне резкого обострения социально-экономической ситуации в стране. Внеочередной III Съезд народных депутатов СССР внес радикальные изменения в политическую и экономическую системы общества. 12 марта 1990 г. с докладом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР и учреждении поста Президента» на съезде выступил А. И. Лукьянов. Он предложил изменить форму государственного строя, сложившегося в стране после 1917 г., резко ограничить власть Советов, передав ее вновь учреждаемому институту Президента, в значительной мере независимого от представительных органов власти.
Председатель Комитета конституционного надзора С. С. Алексеев обосновал необходимость института президентства тем, что лозунг «Вся власть Советам!» противоречит идее разделения властей, ведет к диктатуре.
Смену курса политической реформы (от власти Советов к власти Президента, от народовластия к единовластию) обосновывали также и другими аргументами: во-первых, срочной необходимостью стабилизации внутриполитического положения в стране; во-вторых, усилением личной ответственности за проводимые преобразования.
Горбачев и его единомышленники выступили на съезде радикальнее радикал-демократов, которые протестовали против введения поста Президента.
Съезд народных депутатов СССР 14 марта 1990 г. принял Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР». В политической сфере основные положения Закона сводились к следующему: учреждался институт сильного президентства; устранялась норма статьи 6 Конституции о руководящей роли КПСС как ядра политической системы; вводилось положение о многопартийности.
Верховный Совет СССР лишился распорядительных функций, сохранив за собой законодательные и контрольные. Закон интегрировал Президента в структуру исполнительной власти, замкнув на него большую часть деятельности Совета министров. Президент наделялся правом законодательной инициативы, утверждения за конов и множеством других прав (сравнимых с правами американского президента). Президент должен был избираться всеобщим голосованием. Высшие органы советской власти (СНД и ВС СССР) могли контролировать его работу лишь в форме заслушивания ежегодных докладов о положении страны.
Закон от 14 марта 1990 г. не создал в СССР президентскую форму правления – он лишь наметил сочетание признаков парламентской и президентской республик в рамках и на основе советской власти, т.е. вводил смешанную форму правления.
Однако эта тенденция очень скоро стала трансформироваться в тенденцию сильного президента и слабого парламента с целью правового обеспечения легализации частной собственности.
В нарушение ими же принятого закона делегаты съезда избрали первого Президента СССР. Им стал М. С. Горбачев. Попытки провести выборы на альтернативной основе были блокированы.
После перестройки республиканских органов власти летом 1990 г. радикализм сторонников президентской системы правления в СССР усилился. 24 сентября 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-политической жизни страны». Он наделил Президента правом законотворчества по вопросам, относящимся к компетенции ВС СССР на срок до 31 марта 1992 г. Закон фактически размыл грань между законодательной и исполнительной властью, развязывая Президенту руки в историческом процессе размещения частной собственности в правовом поле.
В конце 1990 г., ссылаясь на паралич исполнительной власти и разрастающийся конституционный кризис, IV Съезд народных депутатов СССР вновь усилил власть Президента СССР – упразднил Совет министров СССР и должность его председателя, учредил Кабинет министров в качестве исполнительного и распорядительного органа. Кабинет формировался Президентом и подчинялся непосредственно ему. Роль Верховного Совета СССР ограничивалась участием в согласовании вопроса о главе Кабинета министров.
Съезд продолжил курс на формирование структур президентской формы правления: был учрежден пост вице-президента СССР, созданы Высшая государственная инспекция, подчиненная Президенту, Совет безопасности при Президенте, Совет Федерации.
Последний из совещательного при Президенте становился самостоятельным под руководством Президента. Он должен был контролировать деятельность высших органов государственного управления Союза и республик, а также обеспечивать «соблюдение Союзного договора», который предстояло разработать.
Упоминание о Союзном договоре в решении съезда свидетельствовало о новом крутом повороте конституционной реформы. На этом повороте проблема Конституции вышла из колеи реформ, и в 1991 г. речь уже шла не о судьбе Основного Закона союзного государства, а о судьбе самого государства. М. С. Горбачев объяснял необходимость перехода от одной радикальной реконструкции (учреждение поста Президента) к другой (заключению Союзного договора) начавшимся «парадом суверенитетов».
Тем временем IV Съезд народных депутатов СССР (декабрь 1990 г.) предоставил Президенту СССР новые чрезвычайные полномочия: непосредственно руководить правительством, преобразованным в Кабинет министров; возглавлять Совет Федерации и Совет безопасности СССР. Для выполнения отдельных поручений и замещения Президента СССР в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей союзный съезд учредил пост вице-президента, на который по настоянию М. Горбачева был избран Г. Янаев. Съезд также принял решение провести референдум о сохранении Советского Союза.
По настоянию российского руководства 25 августа 1991 г. Горбачев ликвидировал Кабинет министров СССР. Вместо него был создан Комитет по оперативному управлению народным хозяйством во главе с премьер-министром РСФСР И. С. Силаевым.
2 сентября Президент СССР и высшие руководители 10 союзных республик выступили с заявлением, в котором фактически приостановили действие Конституции СССР, объявили переходный период для принятия новой Конституции и констатировали создание Государственного совета в составе Президента СССР и высших должностных лиц 10 республик.
V внеочередной Съезд народных депутатов СССР (2–5 сентября 1991 г.) принял два акта – закон «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» и постановление «О мерах, вытекающих из совместного заявления Президента СССР и высших руководителей союзных республик и решений внеочередной сессии Верховного Совета СССР». Под давлением Президента СССР и его сторонников Съезд постановил прекратить деятельность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, т.е. фактически распустил высшие органы государственной власти СССР. Решение V Съезда народных депутатов СССР означало нормативное решение о разрушении СССР.
Финал ГКЧП означал завершение исторического периода, характеризуемого словом перестройка. Задуманная окружением Горбачева как мера спасения СССР, акция ГКЧП ускорила его распад, позволив руководству России выступить в роли защитника законности. Объявление лидеров трех республик о прекращении существования СССР не встретило сопротивления.
Наиболее серьезной юридической проблемой, стоящей перед попыткой реформировать советскую экономику, является отсутствие общего согласия в отношении определения полномочий по изданию законов, характера и объема законодательной и исполнительной власти, а также соответствующих органов и методов проведения закона в жизнь. Основным и наиболее известным началом таких разногласий являются происходящие в настоящее время дебаты между центральным правительством и различными второстепенными территориальными властями о надлежащих отношениях между (и внутри) составными частями Союза. Для успешного проведения программы экономической реформы абсолютно необходимо принять какое-то решение этого конфликта, пусть даже временного, которое в будущем изменится.
Проблема недоверия к государственному руководству лишь частично проистекает из политических взаимоотношений. Традиционная советская законодательная теория предполагала органическую и неразделенную государственную власть, и, хотя в этой области и происходят перемены, по-прежнему наблюдается отсутствие ясности разграничения полномочий отдельных органов. Потребуется значительный отрезок времени для упорядочения определения конституционных и юридических полномочий советских государственных органов, однако, тем временем, могут быть проведены некоторые улучшения системы путем принятия законов, содержащих четкие указания на исполнительные и нижестоящие законодательные органы, осуществляющие их выполнение и регламентирующих полномочия этих органов.
Технические и организационные сложности усиливают правовую неопределенность, и особенно отсутствие единообразия в проведении законов в жизнь. С децентрализацией политической власти и ответственности за экономическое регулирование растущий уровень ответственности за это экономическое регулирование и его осуществление ляжет на плечи местных органов, в которых может отсутствовать институционная структура, предназначенная для выполнения этих функций, или возможности для адекватной интерпретации, совершенствования и приведения в исполнение того или иного закона; эти органы, к тому же, могут находиться под сильным местным политическим давлением. Локализация контроля в переходной период должна продолжаться с осторожностью; нельзя допустить, чтобы она подменила разрешение сложных политических и экономических проблем.
Основанные на рынке системы в значительной степени зависят от адекватности системы гражданского законодательства, т. е. четко определенных прав на собственность, возможности обменивать собственность с помощью осуществимых контрактов и системы для проведения этих законов в жизнь. Что касается собственности, действующая программа реформы предусматривает существенное расширение прав на собственность и уравнение прав индивидуумов и других экономических единиц на владение и использование собственности и осуществления деловой деятельности. Претворение таких предложений в жизнь потребует существенных изменений в законодательстве.
Изменить «основные Принципы Права Собственности» для осуществления уравнивания прав собственности индивидуумов и юридических лиц и во избежании возможной путаницы и неопределенности. Также необходимо прекратить использование в законодательстве списка объектов, разрешенных для частного владения и средств, благодаря которым может быть образована собственность некоторых организаций. В отношении контрактов большинство основных принципов Советского гражданского кодекса не противоречит рыночным взаимоотношениям, однако, придется отменить некоторые мандатные операции, а также статьи кодекса, которые обеспечивают особые права для государственных предприятий; существующие принципы нужно привести в соответствие со сложными коммерческими взаимоотношениями. До тех пор, пока кодексы в целом не пересмотрены, некоторые контракты, в отношении которых в существующих гражданских кодексах ясности нет (например, страхование, залоги), придется рассматривать путем существующей практики применения закона, касающегося конкретных контрактов.
Потребуются также изменения в системе разрешения гражданских конфликтов и проведения законов в жизнь. Что касается уникальной системы государственного арбитража, которая осуществляла функции по разрешению споров, установлению правил и внедрения законов в жизнь для государственных предприятий и плановых сделок, ее функции должны быть разделены с тем, чтобы функции проведения законов и установления правил не служил помехой в разрешении конфликтов. Для обеспечения эффективной совместной деятельности гражданских судов и государственного арбитража в разрешении экономических конфликтов необходимо четко определить взаимоотношения обеих организаций и их отделений, в частности, в тех случаях, где юрисдикция частично совпадает. Если необходимо допустить частичное совпадение юрисдикции, придется найти какие-то приемлемые способы для обеспечения единообразного стандартного толкования всеми организациями путем создания единой высшей инстанции или подобного средства.
Советская прокуратура, другое уникальное учреждение, ответственное за общий надзор за законностью, а также за расследование и обвинение, в настоящее время обладает неограниченными правами рассматривать деловые документы и другую информацию и проводить мероприятия по выявлению нарушений законности. Наиболее эффективным средством ограничения роли Прокуратуры в делах частного бизнеса будет изменение статуса, определяющего ее деятельность, и ликвидация или ограничение ее власти как генерального надзирателя над частной деятельностью.
Безотлагательного внимания требуют некоторые статьи уголовного и административного кодексов большинства республик, запрещающие некоторые виды деятельности, которые являются рациональными и экономически необходимыми. Вполне вероятно, что многие из этих статей будут отменены при первой серьезной ревизии уголовного кодекса, однако, уже сейчас необходимо предпринять шаги для аннулирования или строгого ограничения большинства вредных статей. В частности, необходима немедленная отмена законов, преследующих за деятельность коммерческого посредничества, а также должны быть либо отменены, либо по крайней мере изменены законы в отношении спекуляции, следует ограничить их применение лишь наиболее серьезными случаями нарушения системы субсидирования.
Проекты реформы в настоящее время предусматривают создание равных экономических возможностей в условиях, когда рынок вступил в силу. Вероятно самым важным шагом, возможным в отношении уравнивания условий для деловой деятельности, будет проведение четкого подробного закона, касающегося взаимоотношений государства, его служащих и учреждений и всех дел, предприятий или коммерческих организаций, в которых государство имеет имущественных интерес. Такой закон должен четко определить допустимые и недопустимые отношения между подразделениями, находящимися в государственной собственности, и государственными органами и обеспечить структуру руководства с особой защитой от вмешательства (полезного или вредного) в финансовые или деловые действия предприятий. Верно сформулированные и претворенные в жизнь, такие предложения могут в значительной степени способствовать исключению некоторых особенно тяжких случаев несправедливости при существующих условиях рыночной деятельности, включая субсидию и отсутствие жесткого бюджетного ограничения для многих государственных предприятий, а также действия со стороны государственных органов, препятствующих конкуренции.
Участникам рынка должна быть предоставлена информация о новых законах и правилах, а также система эффективной регистрации деловых предприятий, собственности и правовых обязательств. Очень полезным может оказаться закон о банкротстве, определяющий процедуры и особые правовые нормы для ликвидации убыточного бизнеса, временной защиты от кредиторов, где это приемлемо и регистрацию и публикацию информации о таких действиях.
Перед осуществлением приватизации в значительном объеме должно быть окончательно определено место собственности на государственное имущество либо путем заключения нового союзного договора, либо с помощью каких-либо других средств. Тем временем, для содействия приватизации необходимо разработать процедуру, с помощью которой предполагаемый покупатель может получить недвусмысленное согласие от всех соответствующих государственных органов, союзных и республиканских, на передачу собственности этому покупателю специальным Государственным имущественным фондом независимо от темпов приватизации потребуется законодательство, предполагающее и защищающее конкуренцию с целью обеспечения нормального функционирования рынков.
