гражданство исполнительный власть консульский
Согласно федеральному закону "О гражданстве РФ", полномочными органами, ведающими делами о гражданстве РФ являются Президент, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел и его территориальные органы, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ.
Согласно статье 89 Конституции РФ Президент решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища. В соответствии со статьей 29 закона "О гражданстве" президент обладает рядом полномочий в делах, касающихся гражданства. К числу этих полномочий относится решение вопросов приема в гражданство, выхода из гражданства, отмены решений по вопросам гражданства. Президент РФ утверждает Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, в котором детально урегулирован порядок оформления и подачи заявлений и иных документов, необходимых для приобретения или прекращения гражданства. Глава государства обеспечивает согласованное взаимодействие всех органов государственной власти, в том числе ведающих делами о гражданстве. Актами Президента РФ по вопросам гражданства являются указы нормативного (рассчитаны на многократное применение и касаются неограниченного круга лиц) и индивидуального (касаются интересов конкретных лиц) характера.
Законом предусмотрено право Президента РФ в порядке исключения рассматривать вопросы о приеме или восстановлении в гражданстве лиц, которым на общих основаниях отказано (эти люди должны быть совершеннолетними и дееспособными, иметь ценз оседлости, дать обязательство соблюдать Конституцию РФ и законы страны, иметь законный источник средств к существованию, отказаться от уже имеющегося у него гражданства другой страны, владеть русским языком).
В целях реализации своих полномочий по вопросам гражданства и предварительного рассмотрения заявлений Президент РФ образует совещательный и консультативный орган - Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ. Комиссия взаимодействует в установленном порядке с органами иностранных государств, зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами гражданства.
Таким образом, Президент обладает более расширенным объемом полномочий. Однако реализовать их полностью он не может, поэтому главной его функцией является координационная.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве РФ
Закон "О гражданстве РФ" подробно определяет полномочия федеральных органов, которые занимаются решением вопросов, связанных с гражданством РФ. Причем органы эти двух видов: одни ведают этими вопросами внутри государства, другие с иностранными государствами.
Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел является Министерство внутренних дел РФ и его территориальные подразделения. Оно полномочно принимать заявления по вопросам гражданства от лиц, проживающих в России, составлять на основании органов внутренних дел заключения на заявления об изменении гражданства в общем порядке, организовывать проверку содержащихся в заявлениях сведений и представляемые вместе с заявлениями документов взаимодействовать с ФСБ РФ по вопросам гражданства, вести учет лиц, приобретших или прекративших гражданство РФ и проч. На органы МВД РФ возложено исполнение решений по вопросам гражданства. Они также решают вопросы о приеме в гражданство в упрощенном порядке.
Решения, принятые органами МВД РФ, могут быть отменены. Безусловно, в упрощенном порядке отменяются решения по вопросам гражданства, принятые на основе представленных заявителем подложных документов или сообщение о себе заведомом ложных сведений.
Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел и учреждений, находящихся за пределами РФ является Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ за рубежом. В компетенцию Министерства иностранных дел входит составление на основании заключений дипломатических представительств и консульских учреждений РФ заключений на заявления об изменении гражданства в общем порядке, установление формы учета обратившихся с заявлениями РФ лиц. Органы МИД РФ ведут учет лиц, живущих за рубежом и имеющих гражданство РФ для поддержания связи с соотечественниками.
Дипломатические представительства и консульские учреждения РФ за рубежом принимают заявления от лиц, проживающих за пределами РФ, проверяют их, составляют заключения на заявления на об изменении гражданства в общем порядке, принимают в пределах своей компетенции решения по заявлениям в упрощенном порядке, исполняют решения по заявлениям об изменении гражданства, определяют и оформляют наличие гражданства РФ, осуществляют отмену принятых ими решений по вопросам гражданства РФ.
Таким образом, вопросы, связанные с гражданством являются весьма серьёзными, поскольку ими занимается такая разветвленная структура ведомств и учреждений.
Функции координатора здесь выполняет Президент, ему же принадлежат и более широкие полномочия по сравнению с другими учреждениями. Однако РФ - демократическое государство, поэтому все полномочия не могут быть сосредоточены в одних руках. К тому же сосредоточение всех полномочий неэффективно с точки зрения быстроты принятия и исполнения решений. В этом случае целесообразно создание системы федеральных органов, ведающих делами о гражданстве.
Реализация норм Федерального закона о гражданстве РФ о приобретении и прекращении гражданства РФ требует правового регулирования. Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве РФ, являются: Президент РФ, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти; ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ. Основными полномочиями в области гражданства обладает Президент РФ, уполномоченный официально оформлять российское гражданство.
Конституция РФ в ст. 89 устанавливает, что Президент РФ решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.. В развитие этого положения Закон закрепляет, что Президент решает вопросы приема в гражданство в общем порядке, восстановления в гражданстве РФ в общем порядке, выхода из гражданства РФ в общем порядке, отмены решений по вопросам гражданства, принятых на основании подложных документов или заведомо ложных сведений. По вопросам гражданства Президент РФ издает указы. Президент РФ может взять на себя решение о приеме в гражданство России при наличии обстоятельств, которые по общему правилу исключают принятие в гражданство. При Президенте функционирует Комиссия по вопросам гражданства РФ, членов которой назначает Президент. В состав Комиссии входят должностные лица федеральных органов исполнительной власти, имеющие отношение к вопросам гражданства. Среди полномочий Комиссии - внесение на рассмотрение Президента РФ предложений по заявлениям по вопросам гражданства, оценка доводов заявителя, документов, представленных в обоснование заявлений.
В Администрации Президента РФ, Указом главы государства создано специальное самостоятельное подразделение - Управление по вопросам гражданства СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1919..
Основными функциями Управления являются организационное, информационное и аналитическое обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по вопросам гражданства и предоставления политического убежища; подготовка по поручению Президента РФ, руководителя Администрации Президента и председателя Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ информационных материалов, касающиеся вопросов гражданства; координация деятельности государственных органов, ведающих вопросами гражданства; подготовка проектов указов и распоряжений Президента по этим вопросам; участие в подготовке проектов законов по вопросам гражданства, предложений по совершенствованию законодательства.
Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России, обладают сходными с МВД РФ полномочиями, как и МВД России, но в отношении лиц, проживающих за пределами РФ: принимают от таких лиц заявления, проверяют представительные документы и сведения, рассматривают заявления и принимают решения по вопросам приема в гражданство в упрощенном порядке, оформляют российское гражданство.
Указанные органы полномочны защищать интересы граждан РФ в пределах, допустимых международным правом. Производство по делам о гражданстве РФ включает стадии подачи заявлений по вопросам гражданства, оформления этих заявлений, взимания государственной пошлины или консульских сборов, принятия решений по вопросам гражданства РФ и исполнения принятых решений по вопросам гражданства. Решение по вопросам гражданства принимает в общем порядке Президент РФ, в упрощенном - территориальный орган МВД РФ либо дипломатическое представительство или консульское учреждение МИД РФ. Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства и принятие решений о приеме в гражданство в общем порядке осуществляются в срок до одного со дня подачи заявления и всех документов, а решений о приеме в гражданство в упрощенном порядке - в срок до 6 месяцев. Если заявление по вопросам гражданства принято к рассмотрению до 1 июля 2002 г., то сохраняется тот срок рассмотрения заявлений, который установлен Законом о гражданстве 1991 г., - соответственно 9 и 6 месяцев. При этом срок подачи заявления может быть восстановлен по просьбе заявителя, если он был пропущен по уважительной причине. Датами приобретения или прекращения российского гражданства являются: новорожденным ребенком - со дня его рождения; усыновленным ребенком - со дня усыновления; в остальных случаях - со дня принятия соответствующего решения. Прекращается гражданство РФ со дня принятия полномочным государственным органом решения о выходе из российского гражданства. Закон о гражданстве устанавливает и порядок обжалования решений по вопросам гражданства. Если полномочный орган отклонил заявление по вопросам гражданства, такое решение может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном законодательством РФ. В случае, если лицу отказывают в принятии и рассмотрении заявления по вопросам гражданства либо должностные лица полномочных органов нарушают установленную законодательством процедуру или порядок исполнения установленную законодательством процедуру или порядок исполнения решений по вопросам гражданства, такие действия могут быть обжалованы во внесудебном порядке в вышестоящий орган. Если же решение, принятое вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом, не удовлетворит заявителя, он может обжаловать решение в суде общей юрисдикции. Споры между родителями, между родителями и опекуном или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица разрешаются исключительно в судебном порядке и только исходя из интересов ребенка.
гражданство попечитель недееспособный
Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации , являются:
1) Президент Российской Федерации;
2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы;
3) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
Глава государства – Президент РФ. Согласно п. «а» ст. 89 Конституции РФ Президент РФ решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища.
Президент Российской Федерации решает вопросы :
а) приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке;
б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке;
в) выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке;
г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.
Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. В частности, пункт 1 Положения определяет, что заявление по вопросам гражданства Российской Федерации и документы, необходимые для приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации, подаются по месту жительства заявителя:
Лицом, проживающим на территории Российской Федерации, – в территориальный орган Федеральной миграционной службы;
Лицом, проживающим за пределами Российской Федерации и не имеющим места жительства на территории Российской Федерации, – в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
Пункт 45 Положения определил, что наличие гражданства Российской Федерации удостоверяется следующими документами :
а) паспортом гражданина Российской Федерации, в том числе заграничным паспортом;
б) дипломатическим паспортом;
в) служебным паспортом;
г) паспортом моряка (удостоверением личности моряка);
д) удостоверением личности (военным билетом) военнослужащего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства Российской Федерации;
е) свидетельством о рождении, в которое внесены сведения о гражданстве Российской Федерации родителей, одного из родителей или единственного родителя;
ж) свидетельством о рождении с отметкой, подтверждающей наличие гражданства Российской Федерации, проставленной должностным лицом полномочного органа.
Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации.
Президент Российской Федерации издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации.
В целях реализации своих полномочий по вопросам гражданства и предварительного рассмотрения заявлений Президент РФ образует совещательный и консультативный орган – Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ.
В соответствии с Положением о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 года № 1318, эта Комиссия обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.
Основными задачами Комиссии являются:
– информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по реализации возложенных на него Конституцией РФ и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» полномочий по решению вопросов гражданства и предоставления политического убежища;
– подготовка Президенту РФ предложений по совершенствованию государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства; законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища, а также по разрешению возникающих в этой сфере проблем.
Информационно-аналитическое, организационно-методическое, документационное и правовое обеспечение деятельности Комиссии осуществляют Управление Президента РФ по вопросам гражданства и другие подразделения Администрации Президента РФ.
Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы. Этим органом является Федеральная миграционная служба при Министерстве внутренних дел Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы осуществляют следующие полномочия :
а) определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
б) принимают от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;
д) исполняют принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими на территории Российской Федерации, и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;
ж) ведут учет лиц, в отношении которых федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;
Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации:
а) определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих за пределами Российской Федерации;
б) принимают от лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;
в) проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;
г) направляют Президенту РФ заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;
д) исполняют принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации;
е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими за пределами Российской Федерации, и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;
ж) ведут учет лиц, в отношении которых дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации, приняты решения об изменении гражданства;
з) оформляют гражданство Российской Федерации;
и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации.
Итак, каждый из этих органов принимает решения по вопросам гражданства в пределах своих полномочий.
Детально полномочия каждого из вышеназванных видов органов определены Федеральным законом, а процедура рассмотрения ими вопросов гражданства – Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 14 июня 2002 года1.
| Лекция 6. Конституционные права и свободы и обязанности человека и гражданина в Российской Федерации Вопросы | |
| 6.1 | Понятие основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина |
| 6.2 | Классификация основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина |
| 6.3 | Гражданские (личные) права и свободы человека и гражданина |
| 6.4 | Политические права и свободы человека и гражданина |
| 6.5 | Экономические права и свободы человека и гражданина |
| 6.6 | Социальные права и свободы человека и гражданина |
| 6.7 | Культурно-творческие права и свободы человека и гражданина |
| 6.8 | Гарантии конституционных прав и свобод человека и гражданина |
| 6.9 | Конституционные обязанности человека и гражданина в Российской Федерации |
Вопрос 6.1. Понятие основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина
Российское законодательство по правам человека претерпевает в последнее время существенные изменения, направленные на утверждение общепризнанных демократических ценностей. В то же время необходимо понимать, что неблагополучное положение в Российской Федерации в области прав человека во многом объясняется переходным характером сегодняшнего общества, как в правовом, так и в социально-экономическом плане. В Российской Федерации права и свободы человека и гражданина провозглашены в числе основ конституционного строя. Человек признан источником своей свободы, существующей не по соизволению государства. Права и свободы человека – не дар государства.
Приступая к изучению основных прав и свобод человека и гражданина, необходимо, прежде всего, уяснить понятие этого правового института. Следует иметь в виду, что основные – это такие права и свободы, которые закрепляются Конституцией Российской Федерации. Их поэтому называют основными или конституционными , в отличие от других субъективных прав, закрепленных текущим законодательством. Основные (конституционные) права и свободы являются определяющими для всех других прав, в которых они получают дальнейшую конкретизацию.
Конституционное содержание основных прав и свобод человека и гражданина предопределяет существенную специфику и их юридической природы. В литературе по этому поводу имеются, как известно, различные точки зрения, что нашло свое отражение в исследованиях таких ученых, как Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, В.А. Патюлин, Ф.М. Рудинский, Б.С. Эбзеев и др. При этом общепризнанным является теперь тот факт, что основные права и свободы обладают всеми необходимыми качествами субъективных прав.
Нормы Конституции РФ предоставляют человеку широкий круг разнообразных прав и свобод, которые охватывают все главные области жизни и деятельности человека.
Права личности –это ее социальные возможности, определяемые уровнем политического, экономического и духовного развития общества и законодательно закрепленные государством. В них выражена та мера свободы, которая объективно возможна для личности на конкретном историческом этапе развития общества. В пределах этой формально закрепленной свободы осуществляется самоопределение и самоактуализация личности, устанавливаются условия реального пользования социальными благами в различных сферах политической, экономической, социально-культурной и личной жизни.
Личность в праве – любой и всякий человек, наделенный определенными правами и несущий установленные государством обязанности.
В конституционном праве и конституционной практике понятия человека и личности употребляются как синонимы, носят собирательный и обобщающий характер и подчеркивают наличие определенной связи между индивидом и государством, отличающейся взаимными правами и ответственностью. Поэтому права и свободы человека и личности – совпадающие по содержанию и объему понятия.
Право человека (субъективное право) – закрепленное в правовой норме мера возможного поведения лица.
Важно знать ответ на вопрос о соотношении прав человека и прав гражданина, проведенного в Конституции РФ. При этом следует иметь в виду, что гражданство выражает государственно-правовое качество человека, личности, индивида, обозначает государственно-организованного человека, связанного определенными правоотношениями с государством, которое по отношению к своим гражданам обладает как территориальным, так и личным верховенством.
Права человека – это такие права, которые принадлежат каждому человеку независимо от его гражданской принадлежности. Что же касается прав гражданина – ими наделены только те лица, которые состоят с государством в отношении гражданства. Во многих статьях Конституции РФ (ст. 26-29, 39-46) используется термин «каждый». Это значит, что эти статьи указывают, кроме прав граждан Российской Федерации, также права граждан других государств и лиц без гражданства. Вместе с тем отдельные права, зафиксированные в статьях Конституции, касаются только граждан России.
Основные права и свободызанимают центральное место в системе всех прав и свобод и выступают определенным критерием конституционности деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти. Конституция РФ определяет основные права и свободы человека как естественные и неотчуждаемые. Основные права человека естественны, поскольку они не являются даром государства, а вытекают непосредственно из достоинств человеческой личности и принадлежат ему от рождения.
Вопрос 6.2.Классификация основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина
Глубокому уяснению рассматриваемого правового института способствует четкая классификация основных прав и свобод. Основная традиционная классификация конституционных прав и свобод человека и гражданина является классификация по содержанию.
1. личные (гражданские) права и свободы;
2. политические;
3. экономические;
4. социальные;
5. культурно-творческие права и свободы.
1. личные;
2. политические;
3. социально-экономические и культурно-творческие права и свободы.
2. Права и свободы делятся на:
1. права человека (безличные формулировки: каждый, все, никто и т.д.);
2. права гражданина (граждане, гражданин).
3. По составу субъекта прав и свобод:
1. индивидуальные права и свободы;
2. коллективные права и свободы.
Если некоторые индивидуальные права могут осуществляться коллективно (напр., право на обращение в органы власти), то коллективные права индивидуально осуществлены быть не могут (право на забастовку, собрания, митинги, шествия, демонстрацию и т.д.).
4. По объёму права и свободы подразделяются на:
1. основные;
2. дополнительные.
Дополнительные права и свободы вытекают из основных, конкретизируют, детализируют основные, т.е. являются производными от основных прав и свобод.
Например, основное право – право участвовать в управлении делами государства и общества. Отсюда вытекают дополнительные права:
Право участвовать в отправлении правосудия
Право избирать и быть избранным,
Право на равный доступ к государственной службе и др.
5. По возможности ограничения права и свобод:
1. абсолютные;
2. относительные.
Абсолютные права и свободы не подлежат ограничению не при каких обстоятельствах, они не могут быть ограничены доже в условиях военного и чрезвычайного положений (ч. 3 ст. 56 КРФ). Относительны е права и свободы могут ограничиваться в случаях, предусмотренных законом (право на личную неприкосновенность, ст. 22 КРФ).
6. По исторической эволюции:
1. права и свободы первого поколения;
2. права и свободы второго поколения;
3. права и свободы третьего поколения.
Права и свободы первого поколения – это права и свободы, которые закрепляются в конституциях государств, принятых до 2 мировой войны (Конституция США), это личные и политические права и свободы.
Права и свободы второго поколения – это права и свободы, которые закрепляются в конституциях, принятых после 2 мировой войны. Это социально-экономические и культурно-творческие права и свободы. Они закрепляются с конца 40-х гг. (Франция, Италия, Япония), хотя в Конституции РСФСР 1937 г. социальные и экономические права были закреплены. Но такие права и свободы были закреплены только в конституции РСФСР.
Права и свободы третьего поколения – появляются в 60-гг. ХХ столетия, были обусловлены научно-техническим прогрессом (право на досуг, права в сфере информационных и компьютерных технологий).
Единство конституционного института прав и свобод человека и гражданина означает недопустимость их деления на более или менее значимые. Они неделимы. Полное осуществление гражданских и политических прав невозможно без осуществления экономических, социальных и культурных прав требует должного обеспечения гражданских и политических прав.
Комментарий к статье 28
- Установление системы органов власти, решающих вопросы гражданства, является одним из важных вопросов реализации права на гражданство. Как отмечает М.В. Баглай, решение сложных вопросов приобретения и прекращения гражданства может быть доверено только строго определенным государственным органам, полномочия которых установлены законом <21>.
——————————–
<21> См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2000. С. 283.
Комментируемый Закон в рассматриваемой статье закрепляет систему полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ (далее – органы, ведающие делами о гражданстве РФ), к которым относятся:
– Президент РФ;
– федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его территориальные органы;
– федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
Настоящая система является традиционной для российского государства и типична для многих зарубежных стран.
- Ведущая роль в решении вопросов гражданства РФ принадлежит Президенту РФ. В соответствии с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ (подробнее см.: Определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2008 г. N 81-О-О “Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Корковидова Артура Константиновича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 29 Федерального закона “О гражданстве Российской Федерации”) Конституция РФ в ч. ч. 1, 2 ст. 80 возлагает на Президента РФ как главу государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина в п. “а” ст. 89 решение вопросов гражданства Российской Федерации и устанавливает, что Президент РФ осуществляет свои полномочия посредством издания указов и распоряжений. Комментируемый Закон, конкретизируя названные конституционные нормы, наделяет Президента Российской Федерации полномочиями утверждать положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, издавать указы по вопросам гражданства Российской Федерации и решать иные вопросы гражданства Российской Федерации (см. комментарий к ст. 29).
- Отличием комментируемого Закона от его предшественника Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 является отсутствие в его тексте наименований федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве и использование формулировки “полномочный орган”. В Законе РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 в ст. 32 наименования органов, ведающих делами о гражданстве, определялись достаточно четко. В качестве органов, ведающих делами о гражданстве, были определены Президент РФ, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ; МВД России, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации. Комментируемый Закон устанавливает лишь сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве. Первоначально это были федеральные органы исполнительной власти в сфере: внутренних дел (МВД России) и иностранных дел (МИД России), с 7 августа 2006 г. компетенция по решению вопросов гражданства РФ перешла от федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД России) к федеральному органу исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функции по контролю и надзору в сфере миграции (ФМС России).
Настоящий подход к закреплению наименований федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве, является вполне оправданным и наиболее оптимальным. В случае если изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти затронут федеральные органы в сфере гражданства, это не потребует дополнительную редакцию комментируемого Закона.
- Для установления федеральных органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве, необходимо обращение к современной системе исполнительной власти РФ. Сфера миграции, а именно осуществление функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительных функций, функции по государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг в сфере миграции, согласно Положению о Федеральной миграционной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. N 711 “О вопросах Федеральной миграционной службы” является компетенцией органов ФМС России и ее территориальных органов.
Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, является МИД России. Согласно Положению о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 “Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации”, МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.
Решение вопросов гражданства, отнесенных к компетенции МИД России, возложено на Консульский департамент МИД России и другие структурные органы, а также на дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации. В составе Консульского департамента действуют подразделения, деятельность которых непосредственно связана с решением вопросов гражданства РФ.
Решение вопросов гражданства Российской Федерации в комментируемой статье отнесено также к компетенции дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации. Дипломатическое представительство Российской Федерации является постоянным органом внешних сношений Российской Федерации, находящимся на территории другого государства и выступающим от имени Российской Федерации по всем политическим и иным вопросам, возникающим во взаимоотношениях государств.
К основным функциям дипломатического представительства Российской Федерации относятся: представительство Российской Федерации в государстве пребывания; защита в государстве пребывания интересов Российской Федерации и граждан Российской Федерации в пределах, допускаемых международным правом; ведение переговоров с правительством государства пребывания; выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщения о них высшим органам государственной власти и др.
Консульское учреждение Российской Федерации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации.
Основными задачами и функциями консульского учреждения Российской Федерации являются: защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц; оказание помощи и содействия гражданам РФ и российским юридическим лицам; осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством РФ; осуществление в пределах своей компетенции нотариальных действий, государственной регистрации актов гражданского состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, легализации документов, функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства пребывания и другие функции и задачи.
Таким образом, современная система органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, представлена такими органами, как Президент РФ, ФМС России и ее территориальные органы, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.
- Введение в комментируемый Закон термина “полномочные” указывает на наличие у органов, ведающих делами о гражданстве, государственных полномочий по решению вопросов гражданства РФ. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи полномочия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, определяются только комментируемым Законом. Наделение органов, ведающих делами о гражданстве, полномочиями по решению вопросов гражданства иными нормативными правовыми актами невозможно. В этой связи следует обратить внимание на абз. 8 п. 29 Положения, который устанавливает ФМС России полномочие по ведению общего учета лиц, приобретших или прекративших гражданство Российской Федерации, что не в полной мере соответствует комментируемому Закону. Согласно п. “ж” ч. 1 ст. 30 комментируемого Закона к компетенции ФМС России относится ведение учета лиц, в отношении которых ФМС России или ее территориальным органом приняты решения об изменении гражданства.
Статья 29. Полномочия Президента Российской Федерации
Комментарий к статье 29
- Особое положение в системе органов, ведающих делами о российском гражданстве, принадлежит Президенту РФ. Это обусловлено конституционным статусом Президента РФ, в первую очередь как главы государства, во-вторую, широкими государственными полномочиями в сфере исполнительной власти и гражданства Российской Федерации.
Полномочия Президента РФ в сфере гражданства основываются на специальной норме, закрепленной в п. “а” ст. 89 Конституции РФ, согласно которой решение вопросов российского гражданства осуществляется Президентом РФ (см. комментарий к ст. 28).
- Более подробно конституционная компетенция Президента РФ в сфере гражданства раскрывается в комментируемой статье в форме полномочий, анализ которых позволяет их условно разделить на две группы: координационно-обеспечительные и правоприменительные полномочия.
- К координационно-обеспечительным полномочиям относятся утверждение Президентом РФ Положения, а также обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации по исполнению комментируемого Закона. Наличие такого рода полномочий в компетенции Президента РФ подчеркивает его главенствующее положение в системе органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и основано на его конституционных полномочиях в сфере исполнительной власти, в том числе по руководству деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти.
При рассмотрении компетенции Президента РФ в сфере гражданства Российской Федерации Верховным Судом РФ было установлено, что в соответствии с предоставленными ему Конституцией РФ полномочиями Президент РФ вправе издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного разрешения, при условии что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (подробнее см.: решение Верховного Суда РФ от 16 мая 2007 г. N ГКПИ07-466). В этой связи по вопросу установления Президентом РФ в Положении перечня документов, удостоверяющих гражданство РФ, было установлено, что поскольку до настоящего времени закон, устанавливающий виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, не принят, Президент РФ вправе установить в том числе перечень документов, удостоверяющих гражданство, для целей применения Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, регулирующего порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, в т.ч. по оформлению и определению наличия гражданства Российской Федерации. Доводы заявителя о том, что Президент РФ не вправе устанавливать виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, т.к. такой перечень должен определяться федеральным законом, были признаны Верховным Судом РФ необоснованными.
- Реализация Президентом РФ правоприменительных полномочий играет не менее важную роль в решении вопросов гражданства. К ним следует отнести полномочия, непосредственно связанные с принятием решений по вопросам о гражданстве: о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве и выходе из гражданства в общем порядке, отмене решений по вопросам гражданства. К этой группе также следует отнести такое исключительное полномочие Президента РФ, как право рассмотрения вопроса о приеме в гражданство Российской Федерации или восстановлении в нем иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих обстоятельства, служащие основанием отклонения заявлений по соответствующим вопросам.
- При осуществлении своих полномочий Президент РФ издает указы: при реализации координационно-обеспечительных полномочий – правоустанавливающие указы, рассчитанные на многократное применение и касающиеся неограниченного круга лиц. Примером реализации правоустановительных полномочий является принятие Президентом РФ Положения, которое устанавливает порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства РФ, принятия, исполнения и отмены решений по вопросам гражданства, а также формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ. В случае правоприменительных полномочий – правоприменительные указы, не содержащие норм права и касающиеся интересов определенных лиц (указы о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве, выходе из гражданства). В отношении правоприменительных актов Президента РФ Верховным Судом РФ было установлено, что указ Президента РФ о приеме в гражданство на основании ходатайства лица о приеме в гражданство Российской Федерации не может быть признан недействительным в судебном порядке (подробнее см.: решение Верховного Суда РФ от 11 мая 2000 г. N ГКПИ2000-225, Определение Верховного Суда РФ от 4 июля 2000 г. N КАС00-247).
- В целях реализации полномочий в сфере гражданства Российской Федерации, в том числе предварительного рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Президент РФ образует специальный орган – Комиссию по вопросам гражданства.
Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ (далее – Комиссия) является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов российского гражданства и предоставления политического убежища. Статус Комиссии определен Положением о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1318. Состав комиссии определен Указом Президента РФ от 30 сентября 2012 г. N 1330 “Об утверждении состава Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации”.
- Для обеспечения реализации Президентом РФ полномочий в сфере гражданства в структуре Администрации Президента РФ создано самостоятельное подразделение – Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан. В соответствии с Положением об Управлении Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, утв. Указом Президента РФ от 22 мая 2004 г. N 662, настоящее Управление осуществляет подготовку, согласование и представление в установленном порядке Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений и др.
Руководство деятельностью Управления осуществляет начальник, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя его Администрации.
Статья 30. Полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальных органов
Комментарий к статье 30
- Федеральным органом исполнительной власти, реализующим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг в сфере миграции, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. N 711 “О вопросах Федеральной миграционной службы” является ФМС России.
Функции ФМС России по принятию нормативных правовых актов заключаются в издании на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. В сфере гражданства ФМС России, например, принят Административный регламент исполнения ФМС государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации (Приказ ФМС России от 19 марта 2008 г. N 64).
Под функциями контроля и надзора ФМС России понимаются:
– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством РФ общеобязательных правил поведения в сфере миграции;
– выдача должностными лицами органов ФМС России, юридическим лицам и гражданам разрешений на осуществление деятельности и (или) конкретных действий, определенных законодательством в сфере миграции;
– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Функции ФМС России по предоставлению (исполнению) государственных услуг в сфере миграции выражаются в предоставлении ФМС России непосредственно или через территориальные органы и учреждения безвозмездном или по регулируемым законодательство ценам услуг гражданам и организациям в области миграции.
- История создания и развития органов ФМС России берет свое начало от образованных в 30-х гг. прошлого столетия подразделений виз и регистрации иностранцев (ОВиР), просуществовавших до 1993 г. Основой их создания послужили созданные ранее паспортные отделы, столы милиции, местные органы иностранных отделов и столы исполнительных комитетов.
Усиление миграционных процессов на постсоветском пространстве вызвало необходимость реорганизации существовавшей системы государственного управления. В этой связи в 1992 г. была создана ФМС, задачами которой первоначально стали: создание иммиграционного контроля и регулирование внешней трудовой миграции. Одновременно с этим подразделения ОВиР были преобразованы в паспортно-визовую службу ОВД, при этом компетенция службы существенно расширялась. В 2002 г. исполнительные функции в сфере миграции были возложены на МВД России, ФМС была реорганизована в подразделение центрального аппарата МВД России. В 2004 г. в целях совершенствования государственного управления в области миграционной политики на основе ФМС и паспортно-визовой службы ОВД была создана вновь ФМС России в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти, сосредоточившего теперь весь комплекс правоприменительных функций в сфере миграции.
- Правовой основой деятельности ФМС России в сфере гражданства Российской Федерации являются Конституция РФ, комментируемый Закон, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”, Положение, Положение о ФМС, Административный регламент ФМС и другие нормативные правовые акты.
ФМС России относится к группе федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ и обладает особенностями правового статуса федеральной службы, что заключается в наделении ФМС России функцией по самостоятельному нормативному правовому регулированию в сфере миграции.
Деятельность ФМС России осуществляется на основе двухзвенной схемы управления: непосредственно через центральный аппарат и (или) через территориальные органы на окружном, межрегиональном уровнях и в субъектах Российской Федерации, загранаппарат, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения. Организационная структура ФМС России представлена руководством ФМС России, управлениями центрального аппарата, подразделениями, непосредственно подчиненными ФМС России, организациями и представительствами ФМС и территориальными органами.
В сфере гражданства организационная структура ФМС представлена Управлением по делам гражданства ФМС России и системой подразделений ФМС России по вопросам гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев территориальных органов ФМС России (отделы, отделения, группы по вопросам гражданства). Структура подразделений по вопросам гражданства в территориальных органах может носить определенную специфику, что обусловлено численностью личного состава территориального органа, особенностями обслуживаемой территории, объемом выполняемой работы.
Основными исполнителями административных процедур ФМС России по решению вопросов гражданства являются ее территориальные органы. ФМС России при осуществлении полномочий по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации вправе исполнять государственные функции, возложенные на ее территориальные органы.
При осуществлении полномочий в сфере гражданства Российской Федерации ФМС России, территориальные органы и их структурные подразделения взаимодействуют с Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, Управлением Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, ФСБ России, ФНС России, МИД России, Минобрнауки России, Минобороны России, Минюстом России, иными органами государственной власти, учреждениями и организациями.
- Представленный в комментируемой статье перечень полномочий следует охарактеризовать как комплекс административных процедур, осуществляемых в целях подготовки материалов для принятия решения вопроса о гражданстве в общем порядке и его исполнения, непосредственного решения вопросов приобретения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке и документирования гражданства Российской Федерации. Порядок реализации каждой из административных процедур устанавливается Положением и Административным регламентом ФМС. Реализация одного из новых полномочий ФМС России – ведение учета уведомлений граждан Российской Федерации о наличии у них гражданства иного государства определяются Правительством Российской Федерации.
Отличительная особенность полномочий ФМС России и ее территориальных органов в сфере гражданства заключается в том, что они реализуются в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ. Реализация компетенции в области гражданства за пределами Российской Федерации относится к ведению МИД России, консульских учреждений и дипломатических представительств Российской Федерации.
- Следует обратить внимание на некоторую несогласованность Положения с комментируемой статьей в части определения компетенции ФМС России и ее территориальных органов. Комментируемый Закон устанавливает единый объем полномочий по решению вопросов гражданства как для ФМС России, так и территориальных органов ФМС России. Положение в п. п. 29 и 30, напротив, дифференцирует их полномочия между ФМС России. В результате ряд полномочий, например, ведение учета лиц, в отношении которых приняты решения об изменении гражданства, исключены Положением из компетенции территориальных органов ФМС России.
