Административная процедура - это понятие, которое довольно часто встречается в юридической практике. Что это такое? Какие бывают виды административных процедур и каковы их особенности? Рассмотрим это далее более детально.
Общее понятие
Что подразумевает под собой понятие "административная процедура"? Законодатель приводит его четкое толкование, которое определяет, что под ним подразумевается установленный определенными нормами, предписанными в регламентах, порядок осуществления полномочий властного характера. Их действие всегда направлено на разрешение хода определенного административного дела, а в некоторых случаях - на исполнение функций управленческого характера.
Таким образом, если выразить данное понятие административной процедуры несколько иными словами, то под ним следует подразумевать установленные алгоритмы конкретного типа действий, которые подлежат исполнению государственной администрацией для осуществления решения по какому-либо делу.
Задачи и цели
Как и любое другое понятие в праве, процедуры административного характера имеют определенные задачи, на решение которых направлено их воздействие. Так, в первую очередь их воздействие направлено на обеспечение максимальной эффективности деятельности органов, попадающих под категорию публичной власти В число таковых структур также входит и публичная администрация.
Во-вторых, административные процедуры преследуют задачу создания наиболее положительных условий, в которых гражданам будет удобно участвовать в публичных отношениях, а также заниматься их организацией.
Что касается целей таких процедур, то их воздействие, прежде всего, направлено на создание равного правового положения субъектов двух различных характеров: властного и невластного. Кроме этого, данные действия способствуют превращению прав каждого представителя органов публичной администрации в некие обязанности и, кроме этого, предоставлению субъектам невластного характера определенных дополнительных прав.
Свойства
Всем административным процедурам из перечня, представленного ниже, присущи два основных свойства. Первое из них касается детальности проведения действий. Так, чем более детальной она является, тем более крупными будут материальные затраты, которые потребуются для ее осуществления. Причем в данном случае затраты будут производиться как со стороны самой администрации, так и представителей гражданской общественности.
Из вышесказанного можно выделить и другое свойство процедуры данного характера. Оно заключается в том, что чем большее значение имеет ее предмет, тем более детальной будет сама процедура и, как следствие, более затратной.
Значение
Административные процедуры - это действия, которые имеют определенное значение в юридической практике. В чем оно заключается? Рассмотрим это далее.
В первую очередь следует понимать то, что их действие существенным образом способствует уменьшению риска отклонений от цели, которую преследуют правоотношения. Так, если, например, конкретное правоотношение преследует целью наличие факта установления разрешения на ношения оружия, то для этого потребуется исключительно только то, что понадобится для его реализации.
Кроме этого, действия данного вида отлично снижают уровень усмотрения. Это означает, что существует определенный, установленный законодательством срок административной процедуры (30 дней), который не может быть нарушен в большую сторону по усмотрению конкретного органа.
Многие административные действия имеют еще одно немаловажное значение - они обеспечивают направленный и довольно эффективный контроль за той деятельностью, которую совершают органы публичной администрации. Следует отметить, что данный контроль осуществляется в двух видах: с внешней и с внутренней стороны. Он осуществляется привлеченными к этому судебными органами, а также институтами, которые занимаются защитой законных интересов и прав всего гражданского общества.
Все процедуры, которые имеют административный характер, имеют еще одно ценное свойство и, как следствие, значение - они придают всей практике по применению норм права единообразие. На деле, когда присутствует однообразный характер ситуаций, все они решаются по одной схеме, что довольно удобно.
Еще одно значение данных действий заключается в том, что все они способствуют приданию правоотношениям административного типа гласности. Это означает, что абсолютно каждый участник гражданского общества осведомлен в четкости поэтапного проведения каждой процедуры.
Стороны
Что касается участников процедур рассматриваемого характера, то ими могут выступать лица, которые наделены определенным правомочием осуществления функций публичного типа, а также простые граждане или организации.
Что касается первого вида субъектов, то к их числу относятся различные муниципальные учреждения, а также государственные органы. В некоторых случаях субъектами властного типа могут выступать и другие организации или учреждения, но это возможно лишь в том случае, если они были наделены на то специальными правами.
Что касается стороны, с которой выступают простые граждане и физические лица, то они относятся к группе неправомочных субъектов. Это означает, что их обязанности и реализация предусмотренных законом прав будут напрямую зависеть от тех решений, которые принимают должностные органы.
Все стороны имеют определенные обязанности и права, которые должны не только соблюдаться, но и уважаться взаимно.
Когда используется процедура, имеющая административный характер
Следует отметить то, что далеко не во всех правоотношениях могут быть применены в действии административные процедуры. В каких они просто необходимы и возможны?
В первую очередь к числу таковых можно отнести те ситуации, когда производится урегулирование обязанностей юридического характера и субъективных прав как отдельных граждан, так и целых организаций в процессе проведения взаимоотношений с публичной властью. В данном случае вытекает то, что за неимением проведенной процедуры, носящей административный характер, не будет возможности реализовать законное право.
Осуществление административных процедур также необходимо тогда, когда создаются отношения, в рамках которых определенные органы, имеющие властные полномочия, осуществляют определенные меры воздействия на граждан. К числу таковых мер можно отнести те, которые подразумевают принуждение или, например, произведение надзора, контроля.
Определенные процедуры, производимые органами администраций, публичного характера также обязательны для исполнения. Они требуются в то время, когда производятся процедуры нормотворческого характера (издания актов, законов и т.п.), закрепления прав отдельных представителей администрации, а также принятия особенно важных решений.
Законодательное регулирование в России и в соседних государствах
Все моменты, связанные с осуществлением процедур данного характера, регламентированы отдельными нормативными актами и регламентами. Что касается закрепления как самого понятия, так и его особенностей на общегосударственном уровне, то это производится в Законе "Об административных процедурах", а также в Указе № 200 с одноименным названием.
Кроме этого, порядок совершения данных действий прописан в различных регламентах для специализированных органов.
Что касается регулирования действий данного рода в иных странах, то оно также производится на основании нормативных документов. Так, например, административные процедуры в РБ (Республика Беларусь) производятся на основании положений, предписанных законом, название которого полностью совпадает с российским. Если говорить об Украине, то в законодательной базе данного государства предусматривается целый спектр актов, которые предусматривают их совершение в разных сферах деятельности государственных органов.
Реализация прав путем совершения обращений в органы государственной власти
Это один из видов административных процедур. Они очень часто применяются на практике. Данная группа закрепляет в своем составе целый набор прав и специальных возможностей. К числу таковых относятся возможности подачи заявлений и ходатайств, отзывы представленных ранее заявлений, а также подача дополнительных документов.
Что касается обязанностей в данном виде правоотношений, то они заключаются в необходимости предоставления определенного рода документов, получении согласований, даче пояснений по ходу конкретного события или, например, совершения явки в определенный орган.
Контрольно-надзорные
Данный вид административных процедур предполагает проведение мероприятий контрольного характера, которые осуществляются специально уполномоченными на то органами. Если говорить о правах и обязанностях, что возникают между сторонами в процессе их исполнения, то та сторона, в отношении которой проводятся все контрольные действия, должна быть заранее уведомлена о предстоящих событиях. Кроме этого, уведомление должно осуществиться в установленном законом порядке. Данная сторона имеет право присутствовать при процессе осуществления контрольных мероприятий, ознакамливаться со всеми составленными по ходу дела документами. Что касается обязанностей, то в их число входит невмешательство в процесс проведения работы контролирующими органами, а также максимально возможное способствование обеспечению доступа к необходимым материалам.
Процедуры разрешения споров
В юридической практике встречаются ситуации, когда просто необходимо разрешение спора в отношении какого-либо предмета. Особенность данного вида процедур состоит в том, что при их осуществлении у сторон отсутствуют обязанности как таковые. Однако, несмотря на это, они имеют определенные права. В частности, они заключаются в том, что сторона может заявлять ходатайства или отводы, предоставлять определенный ряд доказательств, которые имеют прямое или косвенное отношение к предмету спора. Кроме всего этого, стороны разбирательства имеют право присутствовать на процессе рассмотрения ситуации по существу, а также ознакамливаться со всеми документами, которые были составлены в процессе, в том числе и с заключительным решением.
Конкурсные процедуры
К данному перечню административных процедур также относятся и аукционные. Что касается данного вида действий, то стороны, которые принимают в них участие, имеют одну общую обязанность - соблюдать все требования, которые предписаны для участников самого процесса. Что касается прав, которыми обладают участники, то их спектр более широк. В частности, в их число входит право на своевременное информирование относительно сроков порядков проведения конкурсов. Кроме этого, они могут присутствовать при вынесении решения, а также знать те причины, по которым был сделан именно такой выбор. Перед началом и в течение самого процесса производства данного типа процедуры стороны могут ознакамливаться с основными этапами проведения конкурса, а также со всеми особенностями, связанными с ходом всей процедуры.
Регистрационные
Данный вид процедур также очень популярен, если оценивать статистику применения на практике всех действий данного характера. Данные действия, как правило, связаны с производством регистрации особого акта, имеющего правовой или нормативный характер. Кроме этого, на основании Указа № 200 "Об административных процедурах" действия данного рода могут быть произведены и по поводу регистрации конкретных прав (например, на недвижимость) или юридических лиц.
Сроки
Как и многие другие действия, применяемые в юридической практике, все процедуры по административным правонарушениям и относительно остальных обязательных вопросов, по которым они проводятся, должны быть осуществлены в определенные сроки. Основное правило, которое свойственно для действий данного характера, - ограниченность в сроках.
В Указе "Об административных процедурах" говорится о том, что на проведение определенного действия должно отводиться ровно такое количество времени, за которое оно фактически может быть произведено. Так, например, если на процедуру рассмотрения законодатель отводит 15 рабочих дней, то в случае необходимости осуществления его дополнительной проверки процедура должна быть осуществлена суммарно за 45 дней.
Что касается стандартного срока, отведенного на рассмотрение заявки и совершение действий по ней, то он, в соответствии с положениями Указа № 200 "Об административных правонарушениях" составляет 30 дней. Однако, как показывает практика, он нередко смещается в большую сторону, что связано с частым возникновением необходимости проведения дополнительных действий.
Решения
По итогу проведения процедуры, имеющей административный характер, обязательно должно быть принято определенное решение, которое выносится специализированным органом, в производстве которого находится дело. Такие решения могут быть двух видов: итоговые и промежуточные.
Что касается промежуточных решений, то они, как правило, принимаются в ходе совершения определенных этапов. Это свойственно для сложных процедур, которые требуют поэтапного рассмотрения ситуации. В некоторых случаях промежуточное решение требуется тогда, когда рассмотрение ситуации по факту переходит от одного лица (или органа) к другому. В случае приостановления хода рассмотрения дела в связи с необходимостью выяснения обстоятельств также следует сделать промежуточное решение.
Итоговое решение принимается на финальном этапе совершения административной процедуры. Из понятия становится понятно то, что данное решение является окончательным, в нем должны быть выражены все выводы, которые были сделаны в ходе рассмотрения отдельных этапов сложной ситуации, а также в конце проведения одноэтапного действия.
Все решения, в том числе и итоговое, должны быть отражены в конечном акте. Данный документ считается действительным только при наличии подписи должностного лица.
Тема 1.5. Административные процедуры.
Основные принципы административных процедур.
Участники административных процедур.
Сроки осуществления административных процедур.
Порядок подачи и рассмотрения заявления заинтересованного лица.
Порядок вынесения административного решения.
Обжалования и исполнения административного решения и решения по административной жалобе.
Понятие административной процедуры.
Под административной процедурой следует понимать урегулированный законодательством порядок деятельности административных органов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, в отношении не подчиненных им субъектов.
В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об основах административных процедур» административная процедура представляет собой действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица по установлению (представлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей.
Административная процедура – это, по сути, алгоритм действий, который должна выполнить публичная администрация (орган государственной власти или орган местного самоуправления) для решения конкретного дела.
Задачи административных процедур (которые они решают):
1. обеспечивается эффективность деятельности публичной администрации (публичной власти);
2. создание благоприятных условий для участия граждан и организаций в публичных правоотношениях.
Значение административных процедур :
1. уменьшают риск отклонения от цели правоотношения. Если целью правоотношения является установить право на ношение огнестрельного оружия – требуют только то, что необходимо для установления этого права;
2. административные процедуры снижают степень усмотрения . Решение должно быть принято в течение 30 дней, т.е. нет возможности рассматривать дело столько, сколько хочется должностному лицу;
3. административные процедуры обеспечивают эффективный контроля за деятельностью публичной администрации (публичной власти; органов власти), причем как контроля внутреннего, так и внешнего – со стороны судебной системы, или институтов защиты прав гражданского общества;
4. создают единообразие в правоприменительной практике . Единый алгоритм обеспечивают ситуацию, при которой схожие дела разрешаются примерно одинаковым образом;
5. обеспечивают гласность правоотношения . Все участники от служащего до гражданина и организации знают все этапы и функционирование публичной администрации.
Виды процедур:
Админстративные процедуры реализации права посредством обращения в орган власти. Возможность закрепления следующих прав: предоставления дополнительных документов, заявление ходатайств, право быть проинформированным о ходе процедуры, право отозвать заявление. Н-р: регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Обязанности: предоставить доп.документы, получить согласование, явиться в орган, дать пояснения;
- контрольно-надзорная административная процедура . Права: знать о проведении проверки и присутствовать при её проведении, право давать пояснения с занесением их в акт проверки, знакомиться с документами, оформляющими наиболее важные этапы проверки и её результат. Обязанности: не препятствовать проведению проверки, в том числе в предоставлении доступа к объекту проверки;
- процедура разрешения споров . Права: присутствовать при разрешении споров, заявлять ходатайства, представлять доказательства, получить итоговое решение. Как таковой обязанности нет;
- конкурсные или аукционные процедуры . Права: право быть проинформированным о проведении конкурса, знакомиться с результатами основных этапов конкурсной или аукционной процедуры, присутствовать при вынесении решения, право знать о мотивах принятия решения. Общая обязанность – соблюдение требований, предъявляемых к участникам процедур;
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Н.В. Ковалева*
ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР
В статье раскрываются понятие, цель и признаки административной процедуры. Предпринята попытка показать ее роль в административном процессе и государственном управлении в целом с учетом видового многообразия данной категории. В то же время указывается на малоэффективность административных процедур при «нестабильности» структуры правоотношений.
8 Административная процедура, управленческая деятельность, административный процесс, управляющее воздействие, структура правоотношений, правовое регулирование, государственное управление.
В юридической литературе достаточно подробно изложены положения, раскрывающие природу, назначение и особенности такой правовой категории, как административная процедура. Так, административная процедура определяется как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектом права для реализации прав и обязанностей1.
Управленческий и административный процессы нередко отождествляют, при этом выделяют собственно управленческие процедуры, где последние представляют собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их
компетенций, законодательных и иных правовых актов2.
* Заведующая кафедрой административного права Костромского государственного технологического университета (КГТУ), доктор юридических наук (e-mail: [email protected]).
1 См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.
См.: Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 124.
В целом под административными процедурами понимают: «1) порядок принятия нормативных актов государственного управления; 2) процедуры организации работы органов государственного управления; 3) процедуры рассмотрения обращений (предложений и заявлений) граждан и организаций по реализации их прав и законных интересов в сфере государственного управления; 4) определенные процедуры в сфере экономики (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; лицензирование отдельных видов деятельности; контрольно-надзорные процедуры; процедуры технического регулирования и т.д.); 5) разрешительные процедуры (разрешения на частную охранную и детективную деятельность, на владение, ношение и перевозку оружия и боеприпасов); 6) поощрительные процедуры со стороны государства и др.»3.
Таким образом, рассматриваемой дефиницией охватывается значительный спектр отношений и фактически описывается деятельность органов власти, в том числе организационная, нормо-творческая, контрольно-надзорная и др.4
В связи с тем, что целью установления административной процедуры является выполнение государственных и муниципальных функций и оказание публичных услуг, ее назначение - «ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности, прозрачности и демократичности»5.
При изучении правовой процедуры6 делается акцент на ее главной составляющей - реализации основной, т.е. материальной, юридической нормы, основанного на ней материального основно-
Лапина М.А. Система административного процесса // Вопросы экономики и права. 2012. № 1. С. 36.
4 См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010. С. 19.
Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011. С. 140.
6 Административные процедуры можно рассматривать как один из видов юридических, или, как их еще иногда называют, правовых, процедур с характерными схожими признаками.
го правоотношения, без чего сложно понять природу юридической процедуры и механизм ее функционирования7. В то же время необходимо учитывать, что «процессуальная процедура или процесс имеетдве цели: а) выявление (установление существования) охранительного правоотношения; б) непосредственная реализация»8.
Относительно административных процедур было высказано мнение о том, что в отношении неопределенных правовых понятий они «неприменимы, так как первые, говоря языком российской теории права, являются «нетипичными нормами» (т.е. лишенными конкретных правил поведения), а вторые воплощают собой логическую вершину формально-юридической конкретной регламентации»9.
В контексте заявленной тематики уместным представляется обозначить признаки юридической процедуры. В частности, в правовой литературе называются следующие: закрепление за совокупностью действий субъектов права наименования процедуры; содержание (обязательная последовательность строго установленных действий); наличие обязательных правовых последствий процедуры, изменяющих, отменяющих или устанавливающих права и обязанности субъектов процедур10. Называются и характерные черты изучаемой категории (изложение и закрепление в законах и подзаконных нормативных актах; нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности; обеспечение охраны нормативного режима от нарушений посредством правовых санкций, представляющих собой вид и меру юридической ответственности; ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, гарантирующее правомерность и результативность юридической деятельности)11.
Важным признаком юридической процедуры является ее предварительная официальная определенность (формальная опреде-
Саратов, 1999. С. 19.
9 Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2. С. 123.
См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 29.
11 Подробнее см.: Яковенко О.В. Указ. соч. С. 20.
ленность). Высказывалось мнение, что правовая процедура - это заранее и официально установленная модель (программа) поведения субъектов. Предварительную официальную определенность юридической процедуры чаще всего связывают с ее установлением в нормативных правовых актах, где наиболее значимыми являются процедурные нормы, гарантирующие соблюдение фундаментальных прав человека. При этом указывается на необходимость их за-
крепления на самом высоком законодательном уровне12.
Однако следует иметь в виду, что «нормы, опосредующие юридическую процедуру, не просто устанавливают границы, меру поведения публично-властных субъектов, но подробно определяют их действия, способ, порядок, последовательность их совершения, а также форму закрепления результатов этих действий»13. Вместе с тем «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может называться юридическим процессом, исторически сложившимся, принятым в законодательстве, на
практике и в науке»14.
В юридической науке неоднократно предпринималась попытка разделить административные процедуры на виды по ряду специальных критериев. Так, в зависимости от характера прав и обязанностей участников они классифицируются на: правопредо-ставительные; связанные с исполнением обязанностей; разрешительные; регистрационные; контрольно-надзорные; государственно-поощрительные15. Нередко выделяют юрисдикционные процедуры; процедуры организации деятельности исполнительной власти (обращения, аттестация, процедуры принятия правовых актов управления); процедуры совершения юридически значимых действий органами исполнительной власти (лицензирование, регистрация, контроль, надзор)16.
См.: Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры //Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6. С. 29.
Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004. С. 210.
14 Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122-123.
15 См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 18.
16 См.: Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 9.
Предлагается также разграничить позитивные и юрисдикцион-ные административные процедуры. Позитивные, в свою очередь, делят на внутренние, участники которых находятся в отношениях власти - подчинения, и внешние, участники которых в отношениях прямого подчинения не состоят. Внешние процедуры предлагается подразделять на вертикальные (право требования принадлежит заявителю) и горизонтальные (право требования принадлежит уполномоченному органу)17.
Небезынтересным представляется предлагаемый примерный перечень позитивных административных процедур, включающий: организационные процедуры (делопроизводство); нормотворче-ские процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов); информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание); процедуры, связанные с совершением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.); административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий; административные процедуры, связанные с юридически значимыми действиями (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.); контрольно-надзорные процедуры; процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений; процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах; коллизионные процедуры (административно-защитные), связанные с рассмотрением жалоб, разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления18.
В зависимости от первостепенности задачи, стоящей перед государством при реализации его функций в рамках соответствующих административных процедур, выделяют охранно-ограничи-тельные и наделительные процедуры. Первые направлены на обеспечение, в первую очередь, публичного интереса государства, что выражается в установлении специальных требований и ограничений для частных лиц, а также контроле над их соблюдением. Задача же наделительных процедур состоит в содействии реализации прав частных лиц, т.е. удовлетворении частного интереса путем принятия государственно-властных актов или совершении юриди-
См.: Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 96.
18 См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 28-29.
чески значимых действий. В рамках данных основополагающих категорий виды административных процедур приводятся в соответствии с содержательным подходом, т.е. классифицируются в за-
В зависимости от процессуальных особенностей осуществления правоприменительной административно-публичной деятельности можно выделить процессуальные административно-правовые процедуры осуществления административно-публичной деятельности по разрешению административными органами индивидуальных административных дел в рамках соответствующих производств и внепроцессуальные административно-правовые процедуры осуществления административными органами административной деятельности или совершения ими отдельных административно-правовых действий, не связанных с разрешением индивидуального административного дела, вне рамок какого-либо административного производства20.
В связи с тем, что «управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан»21, его совершенствование и эффективность приобретают особое значение в настоящее время. Справедливо указывается на совершенствование государственного управления и его эволюционирование, где «при коренном изменении принципов построения государства эволюционное развитие уступает место кардинальной перестройке всего государственного аппарата, сопровождаемой установлением новых и отменой части или всех институтов прежней системы государственных учреждений. Позитивный результат реформирования достигается при своевременном установлении адекватных новым
условиям институтов государства, а также при адаптации к назван-
ным условиям действовавших учреждений»22.
19 См.: Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16-17.
См.: Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова,
B.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009. С. 427-428.
Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 17.
Исходя из того, что «правовые процедуры составляют существо механизма реализации закона»23, можно говорить об определенной зависимости эффективности государственного управления от качества (содержания, содержательной наполненности) административных процедур. Весьма условной может быть аналогия «административной процедуры» с неким «порядком взаимодействия», тем самым механизмом, который способствует более эффективному государственному управлению24. Это закономерно, так как «юридически закрепленная процедура позволяет поэтапно регламентировать акты поведения субъектов отношений, устанавливая оптимальный с точки зрения соблюдения интересов сторон путь
достижения социальной цели»25.
Обращает на себя внимание и то, что на современном этапе развития общества наблюдаются устойчивые тенденции, влияющие на базовые элементы структуры правоотношений. В частности, усматривается видоизменение субъектного состава правоотношений. На этот процесс оказывают влияние многочисленные объективные факторы (переход к кибер-физическим системам, объединение аппаратной, логистической и технологической систем), а также формирование объединенных систем управления на основе слияния систем управления технологическими процессами и систем организационного управления26. Нельзя не отметить и тенденцию к необоснованному и малокон-тролируемому расширению содержания правоотношения. Приходится констатировать, что в большинстве случаев искусственно расширяется содержание правоотношения с использованием существенного и не всегда оправданного объема нормативных регуляторов.
Таким образом, административная процедура наряду с государственной функцией и государственной услугой - важнейший элемент, неразрывно связанный с осуществлением гражданами своих законных прав и обязанностей. В известной мере она отра-
24 См., например: Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 138-148.
Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 29.
26 См.: Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015. С. 13, 35.
жает уровень демократизации современного общества и состояние
законности2".
Совершенствование управления в целом зависит, в том числе, и от конкретных управленческих действий, вариативность которых составляет непосредственно управленческую деятельность. В то же время необходимо отметить, что административные процедуры представляют собой малоэффективный инструмент регулирующего воздействия (управленческой конструкции) при нестабильности структуры правоотношений.
Учитывая возрастающий объем общественных отношений и необходимость их регламентации, можно прогнозировать, что в ближайшей перспективе управленческая деятельность будет осуществляться преимущественно в рамках административных процедур (совокупность которых формирует и корректирует административный процесс). Поэтому рассматриваемая правовая категория требует серьезного научного изучения в контексте эффективности управляющего воздействия в целях совершенствования государственного управления.
БИБЛИОГРАФИЯ
Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009.
Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011.
Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2.
Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.
Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015.
Кузнецов В.И. Административная регламентация: трудное становление идеи // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1.
См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 19.
См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010.
Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
Лапина М.А. Система административного процесса //Вопросы экономики и права. 2012. № 1.
Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004.
Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.
Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.
Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.
Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры // Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6.
Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.
Юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и ряд других федеральных законов, в которых в той или иной мере определен процесс рассмотрения обращений граждан и их организаций в органы публичной власти.
В сфере социально-культурной деятельности федеральными законами определены многочисленные правила, связанные с реализацией гражданами их права на образование, охрану здоровья, социальное обеспечение , охрану труда и т.д. Административно-процессуальные нормы содержатся в Федеральных законах: «О воинской обязанности и военной службе », «О статусе военнослужащих », «Об альтернативной гражданской службе».
П.И. Кононов предлагает выделить административно-распорядительный процесс, состоящий из ряда производств (регистрационное, лицензионно-разрешительное, служебно-призывное).
И. В. Панова выделяет следующие виды производств «административно-правонаделительного процесса»: по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления, разрешительное, регистрационное, учредительное (организационное), кадровое.
Для государственной регистрации общественных объединений в органы Госрегистрации подаются: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда, сведения об учредителях и т.п. Документы подаются в течение 3 месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции). Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В таком случае оно не приобретает прав юридического лица.
Органы Госрегистрации, рассматривающие заявление общественного объединения о регистрации, принимают решение зарегистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о регистрации либо отказать в регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Основаниями для отказа в регистрации являются: противоречие устава Конституции РФ , конституциям (уставам) субъектов РФ , а также законодательству об общественных объединениях, непредставление всех необходимых документов или представление недостоверной информации и т.п.
- обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений;
- определяются типовые правила поведения различных субъектов;
- осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений и т.д.
Принятие нормативных актов государственного управления как вида производства состоит из нескольких последовательно осуществляемых стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников данного производства:
- подготовка проекта нормативного акта государственного управления;
- рассмотрение проекта и принятие нормативного акта государственного управления;
- государственная регистрация нормативного акта государственного управления;
- опубликование и вступление в силу нормативного акта государственного управления;
- оспаривание нормативного акта государственного управления.
Лицензионное и разрешительное производства
Лицензионное производство. В Российской Федерации отдельные виды деятельности осуществляются предприятиями , организациями и учреждениями независимо от организационно-правовой формы, а также физическими лицами , осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица , на основании лицензии — специального разрешения органов, уполномоченных на ведение лицензирования . Основы лицензирования закреплены в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.
Для получения лицензии заявитель должен представить в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности, ряд документов. В их числе: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе (для юридических лиц — наименование и организационно-правовая форма, номер расчетного счета и соответствующего банка), вид деятельности, срок действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа.
В зависимости от специфики деятельности может быть предусмотрено представление иных документов. Так, в некоторых случаях требуются сведения о технической или иной готовности к выполнению работ и профессиональной пригодности физических лиц (персонала). Требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных в положениях о лицензировании соответствующих видов деятельности, запрещается. Все документы, представленные для получения лицензии, регистрируются органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности.
При рассмотрении заявления о выдаче лицензии проводится экспертиза специальной экспертной комиссией. Возможно проведение дополнительной, в том числе независимой, экспертизы (например, в случае возникновения спорных вопросов).
Решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в срок, не превышающий 45 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. Уведомление об отказе в выдаче лицензии представляется заявителю в письменном виде в указанный срок с указанием причин отказа.
В ряде субъектов РФ установлены сокращенные сроки принятия решения о выдаче лицензии по принципу «одного окна», т.е. гражданин подает все необходимые документы в одно окно (одному должностному лицу) и через него получает ответ на свое заявление.
Основаниями для отказа в выдаче лицензии являются: наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации; отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.
В лицензии указываются: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физического лица; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности.
Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, однако он не может составлять менее пяти лет. Существуют также бессрочные лицензии. Продление срока действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения.
Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается.
Установлено, что при ликвидации предприятия, организации, учреждения или прекращении действия свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя выданная лицензия теряет юридическую силу.
Органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности, могут приостановить действие лицензии в случаях: представления владельцем лицензии соответствующего заявления; обнаружения недостоверных данных в представленных для получения лицензии документах; нарушения лицензиатом условий действия лицензии и т.п. Срок приостановления не может превышать шести месяцев. Лицензиат вправе обжаловать решение в судебном порядке.
Руководители и должностные лица органов лицензирования несут ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение установленного порядка лицензирования. Они же контролируют соблюдение условий, установленных в лицензии.
Лицензирование в настоящее время является одной из самых распространенных форм разрешительной системы.
Иные виды разрешительной системы. Разрешительная система широко используется органами Министерства внутренних дел РФ. Объясняется это тем, что в данном случае регламентируется деятельность, непосредственно связанная с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности.
Регулирование в этой области осуществляется на основе и Федеральных законов «О полиции» и «Об оружии ». МВД России в числе своих основных функций имеет следующую: организация деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащих лицензированию в системе ОВД РФ, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг).
Разрешительная (уведомительная) система в сфере охраны общественной безопасности представляет собой совокупность правил, регламентирующих и регулирующих порядок производства, приобретения, хранения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования оружейно-ремонтных, пиротехнических производств, стрелковых тиров. На основе разрешительной системы ведутся производство, продажа и приобретение оружия. Лицензии на производство оружия выдаются органами лицензирования, определяемыми Правительством РФ . Разрешение на его продажу или приобретение выдается органами внутренних дел (полицией).
Разрешения органов внутренних дел необходимы для производства взрывных работ, въезда в пограничную зону, а также в закрытые административно-территориальные образования. Органы внутренних дел осуществляют лицензирование частной детективной и охранной деятельности, а также осуществляют государственную функцию контроля — деятельности ведомственных охран.
Разрешительная система распространяется и на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования.
Исполнительные органы субъектов РФ, а также системы местного самоуправления дают разрешения на основе заявлений (уведомлений) уполномоченных трудовых коллективов предприятий и учреждений, общественных объединений и отдельных групп граждан. Заявление должно быть подано не позднее чем за 10 дней до проведения соответствующего мероприятия. В нем указываются: цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время начала и окончания, предполагаемая численность участников и т.п. Решение сообщается заявителям не позднее чем за 5 дней до времени проведения мероприятия. Решение может быть положительным, но с предложением другого места и иного времени проведения мероприятия. Решение может быть отрицательным, если цель проведения мероприятия противоречит закону либо угрожает общественному порядку и безопасности. Отказ может быть обжалован в судебном порядке.
Несанкционированные мероприятия подлежат прекращению. Участникам мероприятий запрещается иметь оружие или специально приготовленные предметы, использование которых может принести вред здоровью и жизни граждан либо причинить материальный вред.
В разрешительном производстве выделяются следующие стадии:
- предварительная (возбуждение разрешительного дела);
- принятия решения;
- исполнения решения;
- надзора за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;
- аттестация, аккредитация разрешенной деятельности;
- переоформление, продление разрешений;
- применение мер принуждения за допущенные нарушения определенных правил и условий.
Кроме того, все виды государственных или муниципальных услуг в Российской Федерации осуществляются только в соответствии с административными регламентами.
Административная процедура - это простейшая процессуальная форма в сфере действия публичной администрации (управленческая процедура). Представляет собой определенный порядок осуществления конкретного правового результата, а именно разрешения отдельного административного дела или принятия административного акта.
Административная процедура - определенный порядок взаимодействия публичной администрации с частными лицами, либо субъектов публичной администрации между собой в рамках рассмотрения дела, принятия административного акта.
Административная процедура не отделима от материальных прав и обязанностей их субъектов. О наличии административной процедуры можно говорить в следующих случаях (элементы процедуры ):
- - нормативно установлены действия участников административных отношений:
- - наличие сроков совершения действий;
- - возможность принятия публичной администрации различных видов решений;
- - установление перечня условий или документов, необходимых для принятия положительного решения, совершения нужного действия;
- - установление негативных правовых последствий в случае нарушения порядка совершения действий.
Регулирование внещнеаппаратных процедур имеет внешнее значение и должно обеспечиваться на законодательном уровне
Внутриаппаратные связаны с реализацией публичных прав и обязанностей, т.е. их нарушение не допустимо, т.к. ведет к ущемлению законных прав и обязанностей лиц (затягивание сроков обращения; предоставление дополнительных документов и т.д.)
Система административных процедур может образовывать, т.о. подразумевает более сложную форму. Под ним следует понимать особый вид исполнительной деятельности определенной категории, при этом то или иное административное производство можно разложить на некоторые категории, однако все они объединены общей задачей. Не все элементарные административные процедуры объединяются в какие-либо производства.
Административное производство - объединяет ряд административных процедур
Административное производство формируется в рамках обеспечения отдельных категорий дел.
Административное производство отличается от составляющих его административных процедур следующим:
- * едиными принципами и задачами этого вида административной деятельности;
- * закрепление процессуальных статусов производств: лицензиат и лицензирующий орган;
- * выделение этапов или стадий.
- * распространением на определенную категорию дел;
- * наличием четких процессуальных норм;
- * возможности принятия промежуточных решений
- * регламентирован процесс доказывания
Группы производств:
- - административно-правотворческие; по принятию нормативно-правовых актов Правительства РФ, по принятию нормативно актов НП ФОИВ, по принятию НП актов иными региональными органами исполнительной власти.
- - по предоставлению государственных услуг (в т.ч. административно-правонаделительные и иные распорядительные производства: приватизационные, лицензионные (по выдаче иных разрешений), аттестационные, регистрационные).
- - контрольно-надзорные производства
- - административно-юристдикционные: по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях, дисциплинарные, по принятию мер административного пресечения.
Данная модель представляется достаточно спорной, поскольку характеризует сколько не действительность, сколько результат, т.к. многие из производства еще только начинают формироваться - это правотворческие и правонаделительные производства. На данные момент это не более чем усложненные процедуры, которые необходимо усовершенствовать. В производственном виде существуют только юристдикционные доктрины.
