Наличие управленческой деятельности государства обусловило появление в федеральном бюджете расходов на управление. Данные расходы выступают материально-финансовой базой деятельность государственных органов, осуществляющих руководство экономикой.
Расходы на содержание всех органов государственного управления лимитируются государством на основании утвержденного штатного расписания и сметы расходов с учетом инфляции. В расходах на управление преобладающую часть составляют затраты на оплату труда.
В ст. 124 Конституции Российской Федерации записано: «Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом».
Финансирование Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов. Объем бюджетного финансирования указывается отдельными строками в федеральном бюджете.
Составление проекта федерального бюджета в части финансирования судов проводится Правительством РФ во взаимодействии с председателями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.
Уменьшение размера бюджетных средств, предоставленных на финансирование судов РФ в текущем финансовом году либо подлежащих выделению на очередной финансовый год более чем на 5% может осуществляться только с согласия Всероссийского съезда судей Российской Федерации. Финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляется за счет средств федерального бюджета при участии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Более 90 процентов расходов федерального бюджета идет на покрытие текущих расходов судебной системы, большая часть которых состоит из денежного содержания судей и оплаты труда служащих судебной системы.
Таблица 7. Структура расходов федерального бюджета на федеральную судебную систему по видам расходов 2010-2011
Главной задачей реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики, а, следовательно, и повышение эффективности бюджетного планирования.
Одна из задач совершенствования заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Исходя из необходимости перехода к управлению результатами, бюджет должен формироваться на основании целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям, при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
Расширяются самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств; устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой, в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функции и программ; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть -- распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
Система результативного бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента РФ. Кроме того, система бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов РФ и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).
Среднесрочное финансовое планирование в России не лишено недостатков.
При разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана отдельно для каждого года утверждается лишь годовой бюджет. Данные на три года носят справочный характер и при составлении годовых бюджетов каждый раз разрабатываются заново. В результате теряется предсказуемость бюджетных ассигнований на трехлетний период и подрывается основа трехлетнего планирования для бюджетополучателей. Очевидно, в перспективе среднесрочный финансовый план должен приобрести статус законодательно утверждаемого документа. Для этого должен быть разработан порядок и методология ежегодной корректировки ранее принятых проектировок, определены приоритеты среднесрочной государственной политики и обеспечена увязка с ними среднесрочного финансового плана.
Выделяемые бюджетные средства формируются на основе корректировки величины бюджетных ассигнований прошлых лет при крайне слабом учете ведущих направлений развития в соответствии с приоритетами государственной региональной экономической политики.
Практически не используется механизм выделения средств на основе определения целей, результатов использования выделенных ресурсов и оценки финансовой деятельности федеральных, региональных и местных органов власти. В итоге, деятельность органов власти ориентирована в основном на освоение выделенных бюджетных ассигнований, в то время как ее следует ориентировать на достижение существенных социально-экономических результатов по приоритетным направлениям.
В России необходимо повысить достоверность и надежность макроэкономических прогнозов. В настоящее время прогнозирование не позволяет с должной степенью достоверности осуществлять даже годовое бюджетное планирование: фактические показатели исполнения федерального бюджета существенно отклоняются от запланированных параметров, а изменения в законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносятся, как правило, несколько раз в течение года.
Однако необходимо отметить, что это во многом обусловлено не только качеством прогнозов, но и нестабильностью отечественной экономики и мировых рынков.
Решение задачи по повышению качества макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования требует создания системы мониторинга, соответствия достигнутых в отчетном году параметров показателям, установленным на трехлетний период, и, что особенно важно, анализа причин их отклонения от ранее утвержденных показателей; формирования информационной базы, позволяющей учесть максимально возможное количество факторов, влияющих на значение показателей экономического развития и параметров бюджетной системы; стабильного бюджетного и налогового законодательства; четкого определения приоритетов государственной политики; материально-технического и кадрового обеспечения разработки прогнозов.
Следует принять меры для снижения зависимости российской экономики от конъюнктуры мирового рынка, в том числе посредством развития потенциала не только добывающих отраслей экономики, но обрабатывающих.
Бюджетная политика является частью экономической политики. В связи с этим выработка бюджетной политики не должна ограничиваться исключительно полномочиями финансового органа. В противном случае бюджетный процесс будет в большой степени подвержен влиянию субъективных решений и ведомственных интересов, и не будет обеспечивать реализации приоритетных целей развития.
Выработку направлений государственной политики и определение возможностей использования бюджета как инструмента социально-экономического развития необходимо отнести к полномочиям органа, отвечающего за реализацию экономической политики, который совместно с отраслевыми ведомствами определяет потребности экономики и перспективы ее развития. В его функции должна входить оценка соответствия направлений использования бюджетных средств приоритетам государственной политики. Финансовый орган отвечает за обоснованность бюджетных ассигнований, учет соответствующих расходов при формировании проекта бюджета, сбалансированность бюджета и стабильность финансирования утвержденных программ.
Важным фактором развития среднесрочного бюджетного планирования является координация и повышение взаимосвязи в деятельности органов государственной власти. Такое взаимодействие должно предполагать обмен информацией, обеспечение соответствия программ и мероприятий, реализуемых ведомствами, целям государственной политики и решение тактических задач, не противоречащих задачам других органов власти.
В настоящее время также существует потребность в расширении применяемых методов бюджетного планирования и разработке методологии расчета потребности органов государственной власти и бюджетных учреждений в бюджетных ассигнованиях, необходимых для реализации их функций и задач.
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ФИНАНСИРОВАНИИ СУДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Суды Российской Федерации финансируются только за счет средств федерального бюджета.
2. В федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
1. Финансирование судов Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
2. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Совета судей Российской Федерации.
3. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Всероссийского съезда судей Российской Федерации.
Финансирование федеральных судов Российской Федерации, мировых судей, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации осуществляется ежемесячно равными долями в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на истекший год.
Указанные суммы перечисляются до 10-го числа текущего месяца.
В случае неперечисления указанных сумм либо неполного их перечисления в указанный срок их списание со счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Суды Российской Федерации самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами.
Правительство Российской Федерации:
при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год в части финансирования судов Российской Федерации учитывает в числе прочих расходов расходы на материальное обеспечение судей, работников аппаратов судов Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, социальные гарантии судей и членов их семей, защиту судей, ресурсное обеспечение судов Российской Федерации в целях создания условий для осуществления правосудия, обеспечения правового порядка и укрепления государственной власти;
при исполнении федерального бюджета не может использовать свои полномочия по сокращению расходов на финансирование судов Российской Федерации в зависимости от поступления средств в доходную часть федерального бюджета.
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
Принят Государственной Думой 22 января 1999 года
Одобрен Советом Федерации 27 января 1999 года
Статья 1
1. Суды Российской Федерации финансируются только за счет средств федерального бюджета.
2. В федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств отдельными строками на обеспечение деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и других судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и других арбитражных судов.
Статья 2
1. Финансирование судов Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
2. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Совета судей Российской Федерации.
3. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Всероссийского съезда судей Российской Федерации.
Статья 3
Финансирование федеральных судов Российской Федерации, мировых судей, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации осуществляется ежемесячно равными долями в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на истекший год.
Указанные суммы перечисляются до 10-го числа текущего месяца.
В случае неперечисления указанных сумм либо неполного их перечисления в указанный срок их списание со счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Статья 4
Суды Российской Федерации самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами.
Статья 5
Правительство Российской Федерации:
при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год в части финансирования судов Российской Федерации учитывает в числе прочих расходов расходы на материальное обеспечение судей, работников аппаратов судов Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, социальные гарантии судей и членов их семей, защиту судей, ресурсное обеспечение судов Российской Федерации в целях создания условий для осуществления правосудия, обеспечения правового порядка и укрепления государственной власти;
при исполнении федерального бюджета не может использовать свои полномочия по сокращению расходов на финансирование судов Российской Федерации в зависимости от поступления средств в доходную часть федерального бюджета.
Статья 6
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Функционирование судебной системы требует финансового обеспечения со стороны государства. Согласно ст. 124 Конституции РФ, «финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом».
Однако федеральным законодательством предусмотрены особенности финансирования деятельности мировых судей и конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Согласно Федеральному закону от 17 декабря 1998 г. (в ред. от 23 декабря 2010 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации» (п. 1 ст. 10), финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляется из федерального бюджета; однако материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном законом этого субъекта РФ. Согласно п. 2 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», финансирование конституционного (уставного) суда субъекта РФ производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
В силу приведенных норм, по общему правилу, суды не имеют иных источников финансирования. Это является их особенностью как субъектов права - «получателей бюджетных средств», накладывает отпечаток на порядок составления и исполнения сметы их расходов. В целях конкретизации положения ст. 124 Конституции РФ принят Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. «О финансировании судов Российской Федерации» 1 . В субъектах РФ принимаются законодательные акты, конкретизирующие финансовые основы функционирования судебных органов в пределах территории соответствующих субъектов РФ (например, Закон Санкт-Петербурга от 24 января 1997 г. «О внебюджетном фонде поддержки судебных органов Санкт-Петербурга в 1997-1998 годах») .
Возложение бремени финансирования судебной системы прежде всего на федеральный бюджет обусловлено тем, что функционирование судебной системы относится к вопросам государственной значимости . Государство выделяет судебным органам денежные средства из федерального бюджета в рамках исполнения своих расходных обязательств. Расходные обязательства представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного (бюджетного) учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, казенному учреждению, иному публичноправовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).
Исходя из приведенного определения расходного обязательства, суды, будучи бюджетными учреждениями, выступают как получатели бюджетных средств. Согласно бюджетному законодательству, получатель бюджетных средств - это бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение средств из бюджета в соответствии с бюджетной росписью (казенное учреждение). Как получатели бюджетных средств суды обладают следующими финансовыми полномочиями: принимают и (или) исполняют в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований; ведут бюджетный учет либо передают на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, а также другими полномочиями, предусмотренными БК РФ (в том числе ст. 162 и иными положениями).
Главным распорядителем федерального бюджета в отношении судов общей юрисдикции является Судебный департамент при Верховном Суде РФ (исходя из п. 5, 6 ст. 158 БК РФ и ст. ст. 1,5 Федерального закона от 8 января 1998 г. (в ред. от 9 ноября 2009 г.) «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» 1). Главный распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ). Судебный департамент при Верховном Суде РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. Организационное обеспечение деятельности судов включает мероприятия финансового, материально-технического, кадрового и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (ст. 1, 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ»),
Судебный департамент при Верховном Суде РФ как главный распорядитель бюджетных средств выступает участником бюджетного процесса (по анализу ст. 6, 152, 164 БК РФ, ст. 2, 5 Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».).
Относительно статуса Судебного департамента при Верховном Суде РФ как главного распорядителя бюджетных средств см. судебную практику: Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 27 сентября 2004 г. 1 ; Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Пермской области от 13 мая 2005 г., 6 мая 2005 г. ; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 15 июня 2006 г. ; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-западного округа от 22 октября 2007 г. и др.
Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ в установленный Правительством РФ срок представляет в Правительство РФ предложения о финансировании судов, мировых судей и органов судейского сообщества на очередной финансовый год, согласованные с Председателем Верховного Суда РФ и Советом судей Российской Федерации. Генеральный директор Судебного департамента вправе участвовать в обсуждении Правительством РФ проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, а также в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании по вопросам, относящимся к компетенции Судебного департамента. При наличии разногласий Правительство РФ прилагает к проекту федерального бюджета предложения о финансировании судов, представленные Генеральным директором Судебного департамента, вместе со своим заключением.
Акты Судебного департамента при Верховном Суде РФ, выступающего в качестве участника бюджетного процесса, например:
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 1 апреля 2008 г. № 71 «Об утверждении порядка составления, утверждения и ведения бюджетной росписи Судебного департамента при Верховном Суде РФ, распределения лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств на 2008 год и плановый период 2009 - 2010 годов» ;
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 27 марта 2008 г. № 63 «Об утверждении Порядка подготовки обоснований бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период» 1 ;
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 22 февраля 2007 г. № 24 (в ред. от 3 марта 2008 г.) «Об утверждении Положения о документах и документообороте в бюджетном учете Судебного департамента» ;
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26 февраля 2008 г. № 41 «О формировании Перечня подведомственных Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации получателей бюджетных средств» ;
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 18 января 2008 г. № 8 (в ред. от 25 января 2008 г.) «Об администрировании Судебным департаментом и его бюджетополучателями доходов бюджетов Российской Федерации» .
В целях осуществления своей деятельности, направленной на использование бюджетных средств, Судебный департамент и управления Судебного департамента в субъектах РФ имеют счета в банках, в том числе валютные, в силу чего соответствующие банки также «прилагают усилия» к формированию «элементов подконтрольности» в финансовых отношениях, задействовавших судебные органы.
Из приведенного перечня полномочий судов, составляющих часть их «финансово-правового статуса», следует, что их деятельность в части целевого расходования средств, предоставленных им из бюджета как «бюджетополучателям», подвергается жесткому контролю со стороны государства. Согласно ст. 4 Федерального закона «О финансировании судов Российской Федерации», суды самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами . Однако распоряжение судами средствами федерального бюджета может осуществляться в соответствии со следующими строго целевыми затратами: материальное обеспечение судей, работников аппаратов судов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ (оплата труда), социальные гарантии судьям и членам их семей, мероприятия по защите судей, материально-техническое обеспечение судов.
Расходы на функционирование судебной системы - важная составляющая расходов государства. Данные расходы стали планироваться государством одновременно с учреждением судов. В современный период принимая федеральный закон о федеральном бюджете, Российская Федерация в лице законодательного органа - Федерального Собрания -«закладывает» в бюджет расходные статьи, предусматривающие объемы финансирования судебной системы.
Финансирование судебных органов в процессе исполнения федерального бюджета производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый период. Финансирование федеральных судов Российской Федерации, мировых судей, Судебного департамента при Верховном Суде РФ осуществляется ежемесячно равными долями в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Указанные суммы перечисляются до десятого числа текущего месяца года исполнения бюджета. В случае неперечисления бюджетных средств на финансирование судов либо неполного их перечисления в указанный срок их списание со счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ (ст. ст. 2, 3 Федерального закона «О финансировании судов Российской Федерации). На практике имеют место ситуации, когда федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден. В таком случае суды финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на истекший год (ст. 3 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. «О финансировании судов Российской Федерации»).
В условиях недостатка финансовых ресурсов Правительство РФ при исполнении федерального бюджета не может использовать свои полномочия по сокращению расходов на финансирование судов Российской Федерации в зависимости от поступления средств в доходную часть федерального бюджета. В связи с этим Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 июля 1998 г. «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» , обозначая финансирование судебной системы как гарантию ее нормального функционирования, указывает на невозможность сокращения соответствующих расходов в нарушение требований закона (п. 3). Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5 процентов может осуществляться только с согласия Совета судей Российской Федерации, более чем на 5 процентов - только с согласия Всероссийского съезда судей Российской Федерации (ст. ст. 2, 3, 5 Федерального закона «О финансировании судов Российской Федерации»).
В целях конкретизации порядка финансирования отдельных судов в составе звеньев финансовой системы принимаются специальные нормативные правовые акты.
Так, Указ Президента РФ от 7 февраля 2000 г. (в ред. от 25 марта 2010 г.) «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей» 1 (п. 1) устанавливает, что при разработке проекта федерального бюджета на соответствующий год отдельной строкой предусматриваются расходы на содержание Конституционного Суда РФ, учитывающие в числе прочих следующие направления расходования указанных средств:
- выплата денежного вознаграждения судьям Конституционного Суда РФ и денежного содержания федеральным государственным служащим аппарата Конституционного Суда РФ;
- обеспечение Конституционного Суда РФ программнотехническими средствами, необходимыми для функционирования его информационных систем;
- выплата судьям Конституционного Суда РФ ежемесячной надбавки к денежному вознаграждению за знание иностранных языков и их использование при исполнении должностных обязанностей;
- выплата судьям Конституционного Суда РФ и федеральным государственным служащим аппарата Конституционного Суда РФ, имеющим классные чины, надбавки к должностному окладу за ученую степень и почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации»;
- предоставление судьям Конституционного Суда РФ жилой площади; обеспечение иных выплат судьям Конституционного Суда РФ и федеральным государственным служащим аппарата Конституционного Суда РФ.
Объем расходов на содержание Конституционного Суда РФ при разработке проекта федерального бюджета на соответствующий год определяется Правительством РФ по согласованию с Председателем Конституционного Суда РФ. Смета расходов Конституционного Суда РФ в пределах средств федерального бюджета, выделенных на его содержание, утверждается Председателем данного суда. Правительство РФ в недельный срок со дня получения сметы расходов Конституционного Суда РФ обеспечивает финансирование соответствующих расходов на основе указанной сметы.
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. (в ред. от 23 декабря 2010 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации» предусматривает особенности финансирования деятельности мировых судей. Согласно п. 1 ст. 10 данного закона, финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляется из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ. В то же время п. 3 ст. 10 Закона предусматривает, что материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном законом этого субъекта РФ (например: ст. 2, 11 Закона города Москвы от 31 мая 2000 г. (в ред. от 16 сентября 2009 г.) «О мировых судьях в городе Москве» 1 ; ст. 15 Закона Воронежской области от 13 декабря 2000 г. (в ред. от 5 апреля 2011 г.) «О мировых судьях Воронежской области» ; ст. 8 Закона города Санкт-Петербурга от 24 октября 2000 (в ред. от 25 мая 2011 г.) «О мировых судьях Санкт-Петербурга» ).
Приведенное выше положение Федерального закона от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» послужило предметом внимания судов.
Придя к выводу о том, что подлежащий применению п. 3 ст. 10 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации», позволяющий органам юстиции либо органам исполнительной власти субъекта РФ осуществлять материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей в установленном законом соответствующего субъекта РФ порядке, не соответствует ст. ст. 10, 118 (часть 3) и 120 (часть 1) Конституции РФ, Санкт-Петербургский городской суд обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности (Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. № 230-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации») . По мнению заявителя, п. 3 ст. 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» противоречит закрепленным Конституцией РФ принципам разделения властей (ст. 10) и независимости судей (ст. 120, часть 1). Заявитель также предположил, что реализация оспариваемого положения в любой из форм приводит к наделению мировых судей разных субъектов РФ неодинаковым статусом, в связи с чем нарушается единство статуса судей, а также единство судебной системы Российской Федерации, которая в соответствии со ст. 118 (часть 3) Конституции РФ устанавливается исключительно Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.
Рассмотрев спорный вопрос относительно финансирования материального обеспечения судей, Конституционный Суд констатировал следующее: «В пределах, предусмотренных федеральным законодательством, каждый субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает порядок организации и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей. ...Ни Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», ни Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации не лишены права участия в определении статуса мировых судей в рамках федерального законодательства, в том числе права наделять мировых судей дополнительными (по отношению к правам, установленным федеральным законом) правами» (П. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. № 230-0).
Такой же вывод Конституционный Суд РФ сформулировал в Определении от 4 октября 2001 г. № 182-0 «По запросам Правительства Мурманской области и Законодательного собрания Челябинской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 9 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» , отказав в принятии к рассмотрению сходных по содержанию запросов Правительства Мурманской области и Законодательного собрания Челябинской области в связи с отсутствием неопределенности в вопросе о конституционности п. 3 ст. 10 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации».
Таким образом, положения Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», не соответствующие прямому указанию ст. 124 Конституции РФ о финансировании судебной системы за счет средств федерального бюджета, не были признаны Конституционным Судом РФ неконституционными. В то же время на практике возникают проблемы с применением рассмотренного положения закона в силу нехватки объема финансовых ресурсов. Проблемы финансового обеспечения мировых судей в значительной степени обусловлены неготовностью субъектов РФ принять на себя расходы по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей. Особые сложности возникают в так называемых «дотационных» субъектах РФ. Зачастую субъекты РФ планируют выделение незначительных сумм из своих бюджетов на обеспечение деятельности судов данного уровня. На практике имеют место даже случаи, когда расходы именно на материально-техническое функционирование мировых судов в бюджете субъекта РФ не конкретизированы.
Например, в бюджете Воронежской области на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. указан общий объем расходов на судебную систему, на обеспечение деятельности аппарата судов без конкретизации затрат на мировые суды - в составе ведомственной структуры расходов областного бюджета (приложение 7 к Закону Воронежской области от 2 декабря 2010 г. (в ред. от 28 апреля 2011 г.) «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов») .
Поэтому, на наш взгляд, целесообразно внимательно рассматривать уровень расходов на судебную систему при планировании межбюджетных отношений - и прежде всего при выделении средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Возможно также внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ (гл. 16) в части регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и субъектами РФ. Тем более что практика предоставления средств в порядке межбюджетных отношений на отдельные расходы, связанные с функционированием судебной системы, уже имеется.
Например, Приложение 26 Закона Воронежской области от 2 декабря 2010 г. (в ред. от 28 апреля 2011 г.) «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» предусматривает субвенции бюджету соответствующего субъекта РФ на составление (изменение и дополнение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции, регулируя соответствующие методики межбюджетных отношений.
Выделение средств из бюджета обеспечивает финансовую реализацию разного рода гарантий правового статуса судей - социально-экономических, материально-технических, организационных и других гарантий, направленных на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (расходы федерального бюджета на обеспечение судей жильем, различные компенсационные выплаты и т. д.). Согласно ч. 3 ст. 11 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» и ст. 1 Федерального закона «О финансировании судов Российской Федерации», материальное и социально-бытовое обеспечение предоставляется судьям за счет государства. Бюджетное финансирование в форме субсидий играет важную роль для улучшения жилищных условий работников судебной системы. В целях конкретизации данного направления расходования бюджетных средств была принята специальная программа -Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. (в ред. от 17 марта 2009 г.) . Однако в условиях противоречивой экономической обстановки, периодического недостатка бюджетных средств финансовые обязательства государства по выделению ресурсов на «жилищные» расходы судов не всегда выполняются эффективно, что служит предметом судебных разбирательств:
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-западного округа от 5 мая 2004 г. // Дело № А26-1572/03-13;
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-западного округа от 29 декабря 2004 г. // Дело № Ф04-9137/2004(7319-А75-15);
Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 октября 2006 г. //Дело № А 12-35533/05-С 15;
Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 июля 2007 г. // Дело № КГ-А40/5961-07;
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-западного округа от 20 декабря 2007 г. // Дело № А13-1974/2006-20.
Возникающие судебные споры служат свидетельством того, как важно в ходе исполнения бюджета в части осуществления расходов, а именно при направлении платежных поручений в Федеральное казначейство на перечисление из бюджета средств в судебную систему на жилищные расходы, соблюдать правильность кода бюджетной классификации расхода (в противном случае управление Федерального казначейства возвращает платежное поручение без исполнения, что анализируется самими судами с точки зрения законности и обоснованности действий уполномоченного государственного органа)
Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
Комментарий к Статье 124 Конституции РФ
1. От источников, размеров и порядка финансирования судов прямо и существенно зависит независимость судей и эффективность работы судов, осуществление правосудия в целом - во всем многообразии понимания этих институтов. Поэтому данная проблема издавна и повсеместно была и остается острой.
На отдельных этапах (совсем недавно) положение с финансированием судебной системы России становилось катастрофическим, чему свидетельствуют, в частности, постановление Совета судей РФ от 16 октября 1996 г. с красноречивым названием "О кризисе судебной власти в России" (где в резолютивной части указывалось: "1) признать, что органы законодательной и исполнительной власти РФ не обеспечивают реализацию требований ст. 124 Конституции РФ...; 2) констатировать практически повсеместное вынужденное прекращение судопроизводства и считать, что вся ответственность за сложившееся положение с осуществлением правосудия ложится на Правительство РФ; 3) оценить как несоответствующую Конституции РФ практику привлечения для обеспечения судебной деятельности иных финансовых средств, кроме как из федерального бюджета") и принятое Советом судей РФ в тот же день обращение к гражданам России (где резолютивная часть звучала так: "Уважаемые сограждане! Нетерпимое и позорное положение, сложившееся с финансированием судебной системы, вынуждает нас констатировать невозможность судебной защиты ваших прав и интересов").
Подобные решения Совет судей РФ и его Президиум вынуждены были принимать и позднее. При этом адекватно оцениваемая органами судейского сообщества России сложившаяся ситуация с финансированием судов означала игнорирование федеральными органами исполнительной власти того периода: положений ст. 33 Закона о судебной системе РФ о том, что финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия, осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками (для разных ветвей судебной власти) в федеральном бюджете; прямых указаний Президента РФ, - например, п. 1 Указа Президента РФ от 23.05.1995 N 521 "О некоторых организационных мерах по ускорению проведения судебной реформы в Российской Федерации" (в ред. от 06.01.1999) предписывал Правительству РФ "в целях создания необходимых условий для деятельности судебной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 124 Конституции... при подготовке проекта федерального бюджета на очередной год предусмотреть приоритетное финансирование федеральных судов в соответствии с указанными расчетами и с учетом мнения Совета по судебной реформе при Президенте РФ и Совета судей РФ".
В этих условиях свое слово сказал и Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности ч. 1 ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год". В Постановлении от 17.07.1998 N 23-П*(1158) Конституционный Суд указал, что финансирование судов должно проводиться в порядке и объеме, гарантирующих надлежащие экономические условия осуществления судебной власти на основе принципов и положений Конституции; конкретизируя конституционные гарантии, ст. 33 Закона о судебной системе РФ предписывает, что размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ. И отсутствие утвержденных федеральным законом нормативов финансирования судов само по себе не может служить основанием для определения этого финансирования по усмотрению законодательной или исполнительной власти, поскольку необходимые расходы федерального бюджета на суды защищены непосредственно самой Конституцией и не могут быть ниже такого уровня, который обеспечивает выполнение требований ее ст. 124. Таким образом, указал Конституционный Суд РФ, положения Конституции, прежде всего ее ст. 124, во взаимосвязи с конкретизирующими ее положениями ст. 33 Закона о судебной системе РФ создают механизм защищенности финансирования судебной власти, который обязателен как для Федерального Собрания, принимающего бюджет на соответствующий финансовый год, так и для Правительства РФ, обеспечивающего его исполнение. А сокращая расходы федерального бюджета на финансирование судебной системы, Правительство РФ и Минфин России не обеспечивают полное и независимое осуществление правосудия, нормальное функционирование судебной власти, что снижает доверие граждан к государственной власти, а в конечном счете ставит под угрозу гарантированное Конституцией право человека и гражданина на судебную защиту, поскольку реализация конституционных положений о гарантиях судебной защиты прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с созданием государством надлежащих условий для деятельности судов. Учитывая общепризнанный международно-правовой принцип независимости суда, следует иметь в виду, подчеркнул Конституционный Суд, что Венская декларация и программа действий, принятая на II Всемирной конференции по правам человека (июнь 1993 г.), содержит конкретизирующее его положение о необходимости надлежащего финансирования учреждений, занимающихся отправлением правосудия. Статья 2 Федерального закона от 30.03.1998 N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" предписывает предусмотреть в федеральном бюджете начиная с 1998 г. необходимое увеличение расходов на содержание федеральной судебной системы в целях приведения правоприменительной практики в полное соответствие с обязательствами России, вытекающими из ее участия в Конвенции и Протоколах к ней. Естественно, Конституционный Суд РФ данным Постановлением признал не соответствующим Конституции, ее ч. 3 ст. 76 и ст. 124, положение ч. 1 ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" постольку, поскольку оно позволяет Правительству РФ самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без учета конституционных гарантий ее финансирования.
Помимо названного в Постановлении КС РФ международного акта, соответствующая обязанность государства - в данном случае обеспечить такое положение, при котором судьям предоставляются средства, необходимые для полного осуществления их обязанностей и, в частности, для разбирательства дел в разумные сроки, установлена п. 1.6 Европейской хартии о статусе судей, а в Процедурах эффективного осуществления основных принципов независимости судебных органов, принятых Резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от 24.05.1989 N 1989/60, установлена обязанность государства уделять особое внимание необходимости выделения соответствующих ресурсов для функционирования судебной системы, включая назначение достаточного числа судей сообразно числу рассматриваемых дел, обеспечение судов необходимым техническим персоналом и оборудованием и обеспечение для судей соответствующей личной безопасности, вознаграждения и выплат.
Ситуация с финансированием судов в России радикально, хотя и не стопроцентно, изменилась лишь с принятием Федерального закона от 10.02.1999 N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации". В нем закреплены важные положения, согласно которым в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств отдельными строками на обеспечение деятельности КС РФ, ВС РФ и других судов общей юрисдикции, Судебного департамента при ВС РФ; ВАС РФ и других арбитражных судов, и установлено, что финансирование судов РФ в процессе исполнения федерального бюджета производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. При этом уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов России в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5% может осуществляться только с согласия Совета судей РФ, а более чем на 5% - только с согласия Всероссийского съезда судей. И именно эти "страхующие" нормы сыграли свою последующую позитивную роль против попыток федеральной исполнительной власти недофинансировать суды.
Названным Законом также установлено, что финансирование федеральных судов РФ, мировых судей, Судебного департамента при Верховном Суде РФ осуществляется ежемесячно равными долями в размере 1/12 суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. А если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды финансируются ежемесячно в размере 1/12 суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на истекший год. И указанные суммы перечисляются до 10-го числа текущего месяца. В случае же неперечисления указанных сумм либо неполного их перечисления в указанный срок их списание со счета Главного управления федерального казначейства Минфина России осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ.
Независимость судебной власти обеспечивается и тем, что в этом Законе сказано: суды самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами. На Правительство РФ законом возложено: при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год в части финансирования судов России учитывать в числе прочих расходов расходы на материальное обеспечение судей, работников аппаратов судов, Судебного департамента при ВС РФ, социальные гарантии судей и членов их семей, защиту судей, ресурсное обеспечение судов России в целях создания условий для осуществления правосудия, обеспечения правового порядка и укрепления государственной власти; а при исполнении федерального бюджета не использовать свои полномочия по сокращению расходов на финансирование судов РФ в зависимости от поступления средств в доходную часть федерального бюджета.
Затем базовые положения указанного Закона легли в основу дальнейшего развития федерального законодательства о финансировании судов, хотя некоторые положения были законодательно закреплены несколько раньше.
2. В настоящее время создан и более-менее действует (хотя далеко не в достаточной мере) законодательный механизм гарантированного финансирования всех судов страны. Основными звеньями этого механизма являются:
Положения федеральных законов о финансировании федеральных судов исключительно из федерального бюджета, среди которых немаловажное место занимают положения ст. 84 БК РФ ;
Положение Закона о судебной системе РФ, содержащееся в ч. 2 ст. 27, о финансировании конституционного (уставного) суда субъекта Федерации за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации; эти же нормы закрепляются в законах субъектов РФ;
Положение п. 3 и 4 ст. 33 Закона о судебной системе РФ о том, что Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями высших судов страны, руководителем Судебного департамента при ВС РФ и с Советом судей РФ, и при наличии разногласий Правительство РФ прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента и Совета судей вместе со своим заключением. Кроме того, представители высших судов и Совета судей РФ, руководитель Судебного департамента вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании РФ;
Положения соответствующих федеральных конституционных законов о финансировании судов в разрезе судебных систем (подсистем). Речь идет о: а) ст. 7 Закона о Конституционном Суде РФ, в силу которой Суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов; его финансирование производится за счет федерального бюджета и обеспечивает возможность независимого осуществления конституционного судопроизводства в полном объеме; в федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной строкой необходимые для обеспечения деятельности Конституционного Суда средства, которыми он распоряжается самостоятельно, а смета расходов суда не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим финансовым годом; б) ст. 46 Закона об арбитражных судах, в силу которой финансирование арбитражных судов производится за счет средств федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом; расходы на содержание арбитражных судов предусматриваются отдельной строкой в бюджете; а размер расходов на содержание арбитражных кассационных судов округов, арбитражных апелляционных судов и арбитражных судов субъектов РФ устанавливается ВАС РФ с учетом мнения Совета председателей арбитражных судов; в) ст. 32 Закона о военных судах (в ред. от 29.06.2009 N 3-ФКЗ), в силу которой финансирование и обеспечение военных судов и Военной коллегии ВС РФ осуществляется за счет средств федерального бюджета соответственно Судебным департаментом при ВС РФ и Верховным Судом РФ; г) ст. 5 Федерального закона от 08.01.1998 N 7-ФЗ "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (в ред. от 02.03.2007), в силу которой финансирование судов общей юрисдикции, в том числе мировых судей, и квалификационных коллегий судей осуществляется Судебным департаментом за счет средств федерального бюджета; д) ст. 10 Закона о мировых судьях, в силу которой обеспечение заработной платой мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, является расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется через органы Судебного департамента при ВС РФ, через органы Судебного департамента также осуществляется возмещение издержек, покрываемых за счет федерального бюджета по делам, рассматриваемым мировыми судьями, а материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном законом этого субъекта. Конституционный Суд РФ в Определениях от 04.10.2001 N 182-О и от 08.11.2005 N 366-О *(1159) не усмотрел неопределенности в законодательном закреплении положения о том, что работники аппарата мирового судьи отнесены к государственным служащим соответствующего субъекта Федерации, предполагающем финансирование расходов на оплату их труда, иное материально-техническое и социально-бытовое обеспечение за счет бюджетов субъектов РФ; е) ст. 28 Закона о судебной системе РФ, в силу которой создание надлежащих условий для деятельности органов судейского сообщества, в том числе для содержания их аппарата, учреждения печатных изданий органов судейского сообщества, а также финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности органов судейского сообщества возлагаются на Судебный департамент при ВС РФ и входящие в его систему органы.
Большое позитивное - системообразующее в вопросах комплексного финансирования судов из федерального бюджета - значение имеет переход на целевое программное решение проблемы. Утвержденная постановлением Правительства РФ от 20.11.2001 N 805 Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 гг. (в ред. от 06.02.2004), которой было предусмотрено финансирование программы за счет средств федерального бюджета в размере 44 865 млн руб., была в основном успешно реализована, что позволило решить ряд задач, в том числе связанных с улучшением материального положения судов, но не до конца были решены вопросы укрепления и совершенствования организационно-правовой и материально-технической базы правосудия. Действующая сегодня Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 21.09.2006 N 583 (в ред. от 17.03.2009), предусмотрела финансирование программы за счет средств федерального бюджета в 2007-2011 гг. в объеме 56 072,7 млн руб., а в числе ожидаемых конечных результатов реализации программы: создание 75 тыс. автоматизированных рабочих мест в судах общей юрисдикции и 14 тыс. - в арбитражных судах; формирование системы электронного документооборота; осуществление обязательной аудиозаписи судебного заседания; обеспечение жильем 1913 судей, 1215 работников аппаратов судов и т.д. Безусловно, реализация Программы позволит обеспечить возможность более полного и независимого осуществления правосудия. Разработана и Программа развития системы судов общей юрисдикции РФ и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года, одобренная Постановлением Президиума Совета судей РФ от 26 декабря 2007 г. N 133.
3. Тем не менее ряд рассматриваемых вопросов потребует серьезной и разновекторной корректировки федерального законодательства. Прежде всего речь идет о полной реализации закрепленного в комментируемой статье требования о финансировании судов только из федерального бюджета.
Понятно, что осуществлять непосредственное - именно прямое и непосредственное - из федерального бюджета финансирование всех нужд каждого из федеральных судов (их более 3 тыс.) попросту невозможно. Поэтому законодатель решает этот вопрос через корреспондируемые законодательные нормы. В п. 4 ст. 44 Закона об арбитражных судах закреплено положение, согласно которому "материально-техническое снабжение и обеспечение служебными помещениями арбитражных судов в Российской Федерации, а также медицинское, жилищное и социально-бытовое обслуживание судей и работников аппаратов арбитражных судов осуществляется соответствующим органом исполнительной власти по месту нахождения арбитражного суда за счет средств федерального бюджета". До изменений, внесенных Федеральным законом от 22.08.2004 N 122, столь же определенной была редакция п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей, где говорилось: "Местная администрация обязана не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями и (или) в случае необходимости улучшения его жилищных условий предоставить ему во внеочередном порядке по месту нахождения суда благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты. Указанное жилое помещение предоставляется судье за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на эти цели...". И далее: "с согласия судьи вместо предоставления жилого помещения ему выдается из средств федерального бюджета беспроцентная ссуда на приобретение или строительство жилья, которая погашается при условии 10 лет его работы в должности судьи".
Сейчас редакция этой нормы закрепляет право судьи на компенсацию расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений, до представления им в установленном порядке жилого помещения для постоянного проживания, и предполагает установление порядка представления жилья судье Правительством РФ, которое до сих пор данный порядок не установило. Конституционный Суд РФ Постановлением от 31.01.2008 N 2-П*(1160) признал не соответствующим Конституции положение п. 2 ст. 14 Федерального закона от 22.08.2004 N 122 в той мере, в какой оно в силу своей неопределенности создает возможность необоснованного расширения компетенции Правительства РФ и тем самым - снижения уровня гарантий материального обеспечения судей, и обязал федерального законодателя надлежащим образом установить порядок обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Как бы то ни было, названные выше правовые нормы, как известно, совершенно не работают - ни в части предоставления судье кредита на жилье из федерального бюджета, ни в части приобретения ему местной администрацией жилья с последующей компенсацией (в течение шести месяцев) этих расходов из федерального бюджета, ни в части обеспечения местными органами исполнительной власти арбитражных судов служебными помещениями (и другими маттехценностями) за счет средств федерального бюджета, а в части денежной компенсации за наемное жилье Совет судей РФ вынужден был принять отдельное Постановление - от 21 мая 2009 г. N 234 "О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений судьями Российской Федерации".
Дело не в том, что в целом федеральная судебная система страны финансируются недостаточно, это общеизвестно (редко в какой стране доля финансирования судов ниже 2% ВВП), а рост расходов нынешней программы по сравнению с предыдущей незначителен; и не в том, что неэффективен порядок выделения средств и их распределение; и даже не в том, что существовавшее до принятия Конституции 1993 г. финансирование судов из местных бюджетов, включаемое в бюджеты соответствующего уровня в качестве самостоятельных статей расходов, кое-где сохраняется, хотя в малых объемах, и поныне - исполнительная власть субъектов РФ предоставляет жилье судьям и производит федеральным судам и федеральным судьям иные выплаты, хотя в самом судейском сообществе подобные вещи вызывают резкое осуждение. Например, 29 июня 2004 г. Президиум Совета судей РФ принял постановление "О компенсационных выплатах, связанных с неблагоприятными условиями проживания в городе Норильске, судьям и работникам аппарата Норильского городского суда Красноярского края", которым поведение судей этого суда, выразившееся в незаконном получении компенсационных выплат из местного бюджета, было признано умаляющим авторитет судебной власти и не отвечающим требованиям, предъявляемым к судье.
Дело в нестыковке механизмов возложения на местные власти обязанностей финансирования названных расходов на судебные нужды с реальной невозможностью компенсировать эти - уже израсходованные - суммы именно из федерального бюджета. В итоге все упирается в несовершенную технологию бюджетного процесса: сегодня при формировании бюджета на каждый год Минфин России устанавливает для судебной системы контрольную цифру годовых расходов, не включая (за редким исключением) в эти показатели уже произведенные местными властями расходы на судебные нужды, т.е. игнорируя цитируемое выше требование закона "...с последующей компенсацией этих расходов из федерального бюджета".
Особенную остроту в последние годы приобретает проблема несовершенства механизма предоставления нуждающимся судьям жилья за счет местных бюджетов, что вызвано как новеллами Федерального закона от 22.08.2004 N 122, так и новой редакцией ЖК. В настоящее время Правительством РФ разрабатывается соответствующий нормативный правовой акт по этому вопросу (по всей видимости, его к этому подтолкнуло принятие Конституционным Судом к рассмотрению в публичном слушании запроса Верховного Суда РФ), и определенным ориентиром нормопроектирования здесь может служить следующая правовая позиция Конституционного Суда РФ.
В Определении КС РФ от 09.04.2003 N 132-О*(1161) в связи с жалобой администрации города Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей сказано, что финансирование судов, в том числе материальное и социальное обеспечение судей, как следует из ст. 124 Конституции, производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Возлагая на местную администрацию обязанность по предоставлению судьям жилья, оспариваемые администрацией Волгограда положения - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и независимость судей, - предусматривают полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципальных образований; при этом не происходит изъятия муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом. Указанная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем судей того суда, который находится на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления.
Таким образом, с одной стороны: некоторые местные, особенно в недотационных регионах, власти без особых для себя сложностей "с удовольствием финансируют расположенные на их территории федеральные суды, приобретают судьям квартиры и т.д., после чего становятся практически беспроигрышными в местных судах"*(1162). Понятно, что при таком раскладе принцип независимости судебной власти не только не гарантируется, он, наоборот, гарантировано нарушается.
С другой стороны, понимая невозможность (в самом лучшем случае - затруднительность) получения компенсации этих расходов из федерального бюджета, местные власти не спешат с исполнением возложенных на них федеральным законодательством обязанностей по финансированию названных расходов федеральных судов, расположенных на их территории. В результате суды судятся с этими местными властями, т.е. в свою очередь требуют возмещения этих затрат от федерального бюджетополучателя*(1163). Но этот федеральный бюджетополучатель (судебный ли это департамент - для судов общей юрисдикции, ВАС РФ для арбитражных судов) либо даже сам Минфин России может компенсировать расходы только в пределах выделенных федеральным бюджетом средств судебной системе страны на этот год с учетом бюджетной классификации расходов. И при этом действует установленный БК иммунитет бюджетных статей. Другими словами: если в федеральном бюджете в статьях финансирования судебной системы предусмотрены конкретные суммы в возмещение произведенных местными властями расходов на судебные нужды (а это, если и бывает, то крайне редко), то местные власти получают возмещение из федерального бюджета, но лишь в запланированных заранее объемах, а не по объему истраченного на местах. В противном случае даже судебное решение, обязывающее - и правомерно - основного бюджетополучателя возместить понесенные местной властью расходы на судебные нужды, оказывается блокированным названным иммунитетом целевого постатейного бюджетного финансирования. И здесь предъявление исковых требований к органам исполнения судебных решений, не обеспечивших исполнение судебного решения о взыскании в порядке компенсации средств с основного бюджетополучателя, оказывается бесполезным в силу наличия этого самого бюджетного иммунитета.
Решение поставленной - в самом широком исполнении - проблемы может быть осуществлено не в виде улучшения действующего механизма - ведь его попросту не существует, а путем создания и закрепления посредством соответствующего дополнения названного Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации" либо принятием федерального закона целевой направленности, который еще предстоит разработать - "О реализации положений статьи 124 Конституции Российской Федерации".
И в этом предлагаемом законопроекте должна найти решение еще одна проблема, вызванная, как ни странно, возросшими объемами финансирования федеральных судов непосредственно из федерального бюджета. Она заключается в том, что финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета сегодня осуществляет, помимо Счетной палаты РФ, и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (федеральный орган исполнительной власти), что предусмотрено п. 1 ст. 268 БК , и эта служба наделена правомочиями представлять в судах права и интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ее компетенции. Совмещение финансово-контрольных полномочий в отношении судов и полномочий представителя стороны в судебных процессах не может не создавать условия для возникновения конфликта интересов вплоть до вмешательства в деятельность судов по осуществлению правосудия, что недопустимо.
