Правотворчество в российской федерации и его принципы. Ведомственное и локальное правотворчество

ФОРМЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РФ

FORMS OF THE RIGHT-CREATIVE ACTIVITY OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION

Краснослободцева Наталия Кузьминична,

кандидат юридических наук

Тамбовский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,

г. Тамбов, Россия

Krasnoslobodtseva Natalia K.,

Tambov branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,

E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

УДК 342.51

Аннотация: В статье проанализированы формы правотворческой деятельности Президента РФ, виды принимаемых им правовых актов, участие главы государства в законотворческом процессе.

Ключевые слова: правотворчество, правовые акты Президента РФ, законотворческий процесс.

Abstract: The article analyzes the forms of law-making activity of the President of the Russian Federation, the types of legal acts adopted by him, and the participation of the head of state in the legislative process.

Key words: Law-making, legal acts of the President of the Russian Federation, lawmaking process.

Правотворческий процесс в Российской Федерации характеризуется разнообразием форм и множественностью субъектов, в нём участвующих. Принципиальное теоретическое и практическое значение имеет ответ на вопрос: какое место в системе правотворчества занимает нормотворчество Президента РФ.

Анализ конституционных норм, которыми регламентируются статус Президента, показывает, что Президент РФ осуществляет свои правотворческие полномочия в двух формах: непосредственное и опосредованное правотворчество. Непосредственное правотворчество Президента РФ состоит в издании им указов и распоряжений в соответствии со ст. 90 Конституции РФ. С формально-юридической точки зрения акты Президента являются подзаконными, так как не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Подзаконность таких актов, как указы Президента РФ оценивается неоднозначно учёными. Во-первых, учёные-юристы ссылаются на «российскую специфику разделения властей», характеризующуюся «совершенно определённым приоритетом власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти», поэтому «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты» поскольку они обладают «явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства» . Во-вторых, Президент может осуществлять нормативное регулирование не только на основании закона, но и в его отсутствие. Это полномочие подтверждено Конституционным Судом, который указал, что «в соответствии со статьёй 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции РФ издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов» . Представляется, что отказ от принципа подзаконности актов Президента РФ способен внести дисбаланс в устоявшуюся систему иерархии правовых актов.

Право издавать указы и распоряжения Президент РФ получил с момента введения в России этого поста в 1991 г. При этом Съезд народных депутатов РСФСР имел право отменять акты Президента. Конституция РСФСР 1978 г. в последней редакции не указывала на обязательное противоречие актов Президента РСФСР Конституции РСФСР или законам, как основание их отмены. Президенту РФ дважды представлялись чрезвычайные полномочия по изданию указов законодательного характера. V Съезд народных депутатов России (1991 г.) предоставил Президенту РФ право издавать в течение года указы в сфере экономики, при этом они могли и не соответствовать закону, и подлежали утверждению на сессии Верховного Совета РСФСР . Президент в полной мере воспользовался этим правом.

Второй раз дополнительные полномочия глава государства предоставил себе сам в связи с изданием Указа Президента РФ №1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» от 21 сентября 1993 г. .

Своего апогея практика подмены законов указами Президента достигла в начале 90-х годов и в последующие годы. Пик «указного» нормотворчества пришёлся на 1993-1995 гг. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. №1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» до начала работы Федерального Собрания РФ правовое регулирование по отнесённым к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам республиканского бюджета, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения осуществлялось Президентом РФ в форме указов. Долгое время указами Президента РФ регламентировались вопросы государственной символики, право собственности на землю и некоторые другие. Столь широкое распространение указов Президента в правовой системе России обусловлен и социально-политической обстановкой того времени – после принятия Конституции РФ 1993 г. значительное число актов РСФСР противоречили Конституции РФ и не могли применяться. Для устранения правового вакуума, учитывая медлительность Государственной Думы, Президент РФ осуществлял собственное правовое регулирование по вопросам, требующего безотлагательного решения . С увеличением числа федеральных законов границы нормотворчества Президента РФ сузилась, и часть указов постепенно утратила силу.

По юридическим свойствам указы обычно являются нормативно-правовыми актами, а распоряжения носят индивидуальный характер. Однако правотворческая практика Президента показывает, что данный принцип соблюдается не всегда. Можно привести ряд примеров, характеризующих подобное несоответствие: распоряжением Президента РФ от 6 июля 1997 г. №276-рп утверждены Правила учёта нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности РФ, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Управления делами Президента РФ ; система мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера была создана на основании распоряжения Президента от 23 марта 2000 г. №86-рп - очевидно, что подобные решения должны оформляться в форме указов. В свою очередь решения о награждениях следует издавать не в форме указов, а в форме распоряжений.

В своей деятельности Президент РФ использует такой вид актов как письма. В форме писем Президент РФ реализует своё право законодательной инициативы и право вето (например, письмо Президента РФ от 3 января 2000 г. №Пр-8 «Об отклонении проекта федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации»»). Эти акты публикуются в Российской газете только выборочно и в основном не доступны большинству населения. Статус подобных актов не установлен, не ясна их юридическая сила. Однако в письмах, которыми налагается вето, излагаются мотивы такого действия Президента РФ, что имеет важное значение не только для Федерального Собрания. Представляется, что юридическая природа подобных актов также должна получить официальное закрепление в законодательстве.

Актуальным является вопрос о необходимости определения правового режима ежегодного послания Президента Федеральному Собранию РФ. Отдельные исследователи искусственно повышают авторитет послания, объявляют его конституционным актом, стоящим выше закона . Но следует согласиться всё же с учёными, утверждающими, что послание не является нормативным актом, так как не содержит правовых норм, но имеет важное политическое значение, является источником правотворческих инициатив главы государства .

Опосредованная форма участия Президента РФ в правотворческой деятельности в свою очередь, может осуществляться в двух направлениях. Первое направление связано с осуществлением Президентом полномочий в области создания законов. Опосредованная форма, так как Президент РФ единолично законов не принимает, а участвует в процедурах их принятия и придания им соответствующей юридической силы .

Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:

1) внесение законопроекта по праву законодательной инициативы;

2) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или согласительных комиссиях;

3) подписание и обнародование закона;

4) отклонение федерального закона (президентское вето).

Законодательная инициатива Президента имеет особую значимость. Процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определён Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ, утверждённым Указом Президента . Президент России обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы – его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных. Как показывает практика, парламентарии одобряют практически все инициативы Президента РФ.

В Конституции недостаточно правовых норм, регулирующих порядок, формы и методы взаимодействия Государственной Думы и Президента в процессе законотворчества. Статьей 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ лишь определяется порядок рассмотрения Президентом принятого Государственной Думой федерального закона и процедуры федеральных органов государственной власти в случае его отклонения Президентом. При возникновении разногласий в процессе законотворчества между Государственной Думой и Президентом правовой основой создания согласительных комиссий становится содержание ч.2 ст.80 Конституции РФ. Учитывая важность укрепления взаимодействия с Президентом как федеральным органом государственной власти, принимающим окончательное решение о вводе принятого закона в действие, Государственная Дума и Совет Федерации предусмотрели в своих Регламентах возможность непосредственного участия представителя Президента РФ в обсуждении законопроекта в комитетах Государственной Думы и Совета Федерации.

Согласно п. 19 Положения о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, поступивший Президенту для подписания и обнародования, направляется в Государственно-правовое управление для подготовки предложений Президента о подписании и обнародовании федерального закона или его отклонении. Роль Государственно-правового управления в судьбе закона исключительно велика. Именно это подразделение Администрации Президента РФ рекомендует Президенту принять или отклонить федеральный закон.

Подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента РФ. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент в течение 14 дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует своё право «отлагательного вето». Конституция РФ не указывает перечня оснований для отклонения закона. Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом РФ позволяет условно разделить основания отклонения законов на две группы: 1) основания, отражающие несогласие Президента с принятым законом или с каким-то из его положений; 2) основания правового характера, начиная от противоречий Конституции РФ и заканчивая нарушениями правил законодательной техники . Для решения проблемы неожиданных оснований отклонения тех или иных федеральных законов необходимо законодательное урегулирование данного вопроса. Такая попытка была предпринята депутатом Е.Б. Мизулиной, которая внесла проект Федерального закона «О праве «вето» Президента РФ». В данном законопроекте предусматривались два основания отклонения Федерального закона: 1) в случае нарушения Государственной Думой и (или) Советом Федерации процедуры рассмотрения и принятия федеральных законов, установленной регламентами палат, 2) в случае отклонения Государственной Думой предложений Президента РФ, высказанных им при рассмотрении проекта федерального закона в первом и втором чтениях.

В практике взаимоотношений парламента и Президента РФ имеют место случаи возвращение Президентом законов без рассмотрения. По этому вопросу Государственная Дума 20 марта 1996 г. приняла постановление «О некоторых федеральных законах, возвращенных Президентом РФ без рассмотрения» , в котором говорится о необходимости строгого соблюдения требований статьи Конституции РФ, устанавливающей, что Президент подписывает и обнародует федеральный закон либо отклоняет его; возвращение Президентом без рассмотрения федеральных законов Конституцией РФ не предусмотрено.

Второй формой опосредованного правотворчества Президента РФ является «негативное правотворчество» или, охранительное. В данном случае Президент РФ не создаёт правовые нормы, а наоборот, ограничивает, приостанавливает действие норм уже существующих. Эта форма проявляется в следующих случаях: 1) направлении им запросов на основании ст.25 Конституции в Конституционный Суд РФ о соответствии нормативных правовых актов Российской Федерации и её субъектов Конституции РФ. Поднимая вопрос о соответствии того или иного акта Конституции, Президент, как правило, стремится доказать противоречие этого акта Основному закону, добиться признания его несоответствующим Конституции; 2) при использовании Президентом РФ право отмены им актов Правительства РФ в случае противоречия их федеральному законодательству и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ); 3) реализация правомочия Президента приостановить действие актов исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации до решения спора в судебном порядке в случае их противоречия их федеральному законодательству, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) .

В качестве дополнительной формы участия Президента РФ в правотворчестве отдельные учёные называют подписание Президентом РФ международных договоров и договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между РФ и её субъектами .

Основными факторами, определяющими формирование права, являются материальные условия жизни общества , обусловленные равноправным существованием различных форм собственности , свободой предпринимательства (экономические факторы). Под политическими факторами понимают влияние на формирование права политической обстановки в стране, характера взаимоотношений различных слоев общества и групп населения, уровня активности политических партий , движений и общественных объединений . Принципиальное значение при создании новых юридических норм имеет степень заботы общества и государства о личности , ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод (социальные факторы). Велика роль национальных факторов, под которыми понимаются взаимоотношения, формы сотрудничества между нациями и народностями. Международное положение государства, уровень взаимоотношений с другими государствами и международными организациями также оказывает существенное влияние на правотворчество (внешнеполитические факторы). Идеологическая база права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства (идеологические факторы) также имеют существенное воздействие на формирование права. Под организационно-волевыми факторами понимают юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты.

Виды правотворчества

Критериями выделения видов правотворчества служат: 1) субъекты правотворчества, т.е. орган или лицо, которые вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена нормативными актами ; 2) процедуры принятия правотворческих актов (законодательный процесс , индивидуальное или коллективное решение); 3) формы нормативных правовых актов (законы , подзаконные акты).

По названным основаниям выделяют следующие виды правотворчества:

1. законотворчество;
2. правотворчество органов исполнительной власти ;
3. правотворчество органов местного самоуправления ;
4. непосредственное правотворчество граждан ;
5. договорное правотворчество;
6. локальное правотворчество.

Рассмотрим особенности названных видов правотворчества.

Законотворчество - это процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, которые принимаются в результате этой деятельности:

1. принятие закона Российской Федерации;
2. принятие федерального конституционного закона;
3. принятие федерального закона;
4. принятие закона субъекта Российской Федерации .

Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется , Правительством Российской Федерации , органами исполнительной власти . На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правотворчество данного вида. Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласований. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласований, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

На данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется его состояние, практика применения. Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно разбалансированную и внутренне противоречивую систему законодательства . Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем нормативном материале по соответствующему вопросу. Велика польза сбора сведений о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Каждый закон должен иметь название, что позволяет сразу определить его предмет, круг регулируемых им общественных отношений. Название закона должно быть сформулировано кратко, но при этом отражать его основное содержание.

Название закона, регулирующего определенный круг общественных отношений, отличается от названия закона, изменяющего ранее принятые нормативные акты. В первом случае кратко указывается его основное содержание; во втором - приходится перечислять или воспроизводить полностью названия актов, которые новым законом изменяются.

Преамбула представляет собой вводную часть закона, в которой излагаются мотивы его принятия, задачи и цели. В преамбуле раскрываются причины принятия и направленность закона, политическое, экономическое или социально- культурное его значение. Наличие преамбулы не является необходимым.

Основной частью закона является его нормативно-правовое содержание, содержащее предписания, дозволения и запрещения. Нормативно-правовое содержание закона излагается в логической последовательности с разбивкой на статьи, которые в свою очередь делятся на пункты с цифровым обозначением либо на части, каждая из которых начинается с красной строки.

Статьи закона, параграфы, главы и разделы закона должны быть снабжены специальными подзаголовками, лаконично выражающими их суть, что позволяет быстро сориентироваться с предметом закона и легко найти в нем необходимую статью.

В большинстве случаев нормативно-правовая часть закона постатейно в соответствии со схемой «если-то», вслед за которой указываются те невыгодные последствия (санкции), которые наступают при неисполнении или нарушении статьи. Следует, однако, заметить, что невыгодные последствия (санкции) отнюдь не всегда содержатся в данной статье, они могут быть указаны в другой статье закона или даже в ином нормативном правовом акте.

Федеральные конституционные, федеральные законы, а также Законы РФ подписываются Президентом Российской Федерации , после чего они официально публикуются.

Опубликование закона и вступление его в силу происходит в соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания ».

Особый раздел законодательной техники - это язык закона. Право воздействует на волю и сознание людей при помощи языковых средств. Именно язык служит средством передачи информации о содержании правовых предписаний. Языковое воплощение нормативного правового акта придает воле законодателя цельность, законченность формы, обеспечивает удобства для изучения и применения. Нормативный правовой акт - это письменное литературное произведение, и к нему предъявляются такие же требования, как и к любому другому произведению книжнописьменной речи. Нормативный акт представляет собой один из подвидов официально-делового произведения наряду с другими актами-документами, имеющими юридическое значение.

При изложении законодательной мысли в форме нормативного акта используются языковые средства, выработанные специально для данной сферы правотворчества , т.е. употребляемые преимущественно или даже исключительно в данной области. Это дает основание выделить язык законодательства как самостоятельный стиль литературного языка, который обусловлен особыми социальными задачами, стоящими перед правом, специфическим способом отображения предмета и характеризуется специальными композиционными и стилистическими средствами, особым словарным составом языка для выражения мысли законодателя.

Выделим наиболее яркие особенности языка закона:

• официальный характер, документальность внешнего языкового выражения мысли законодателя;
• ясность и простота языка законодательства;
• максимальная точность выражения языка.

Можно выделить следующие требования к терминологии закона: использование терминов с четким и строго очерченным смыслом; употребление слов и выражений обычно в более узком или специальном значении по сравнению с тем, какое они имеют в общелитературном языке; использование слов и выражений в прямом и первичном их значении; отказ от двусмысленных и многозначных терминов; единство применяемой терминологии по всему законодательству или по крупным его разделам, которые выражается в первую очередь в том, что один и тот же термин в различных нормативных актах и разные правовые понятия не следует обозначать одним и тем же термином.

Законодательная техника содержит требования к стилю изложения: логическая последовательность и стройность изложения мысли законодателя, ее смысловая завершенность; единообразие способов изложения однотипных формулировок, хотя содержательно, с точки зрения информативности, они могут быть различными.

Соблюдение указанных условий повысит качество принимаемых актов с точки зрения совершенства их формы, послужит устойчивости нормативных актов.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

2) правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);

3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);

4) правотворчество органов местного самоуправления;

5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество делится на:

1) законотворчество (правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);

2) делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);

3) подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - президентом, правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций).

Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с “непрозрачностью” процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

По кругу субъектов правотворчество может быть:

1. Полисубъектным - разработка и принятие актов проходит в режиме коллегиальности.

2. Моносубъектным - разработка и принятие актов проходит в режиме единоначалия.

В Российской Федерации , согласно Конституции, существуют три основных формы правотворчества :

1. Принятие нормативных актов органами государства;

2. Принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума, как "высшего непосредственного выражения власти народа";

3. Заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между РФ и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами федерации, между государственными органами и общественными объединениями, между работодателем и работником и пр.).

С точки зрения субъектов правотворческая деятельность в России осуществляется:

· высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления;

· непосредственно народом путем референдума;

· субъектами федерации - республиками, краями и областями, городами федерального значения (Москвой и Санкт-Петербургом), автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления

Теперь рассмотрим подробнее каждый из указанных выше видов правотворчества.

Принятие нормативных актов органами государства . Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладает Государственная дума, представительные органы республик в составе РФ, представительные органы власти иных субъектов РФ (края, области, автономных областей и округов, г.г. Москвы и Санктпетербурга), а также органы местного самоуправления - районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

К числу правотворческих органов относятся также Президент РФ, Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и ведомства РФ; аналогичные органы республик в составе РФ; главы администраций административнотерриториальных образований.

В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладает администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество).

Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.

Референдум как вид правотворчества . Референдум - это форма непосредственного участия народа в правотворчестве, то есть принятие законов путем всенародного голосования. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

В соответствии с Законом "О референдуме в РСФСР" решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РФ. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Нормативные соглашения . Они содержат обязательные для исполнения правовые предписания и заключаются между различными субъектами права. Примерами могут послужить Федеративный договор о создании Российской Федерации; коллективные договоры, которые заключаются с одной стороны работодателем, а с другой стороны - работниками в лице одного или нескольких профсоюзов или иных уполномоченных работниками представительных органов. Общественные объединения и государственные структуры заключают и иные соглашения, больше всего это относится к сфере трудовых отношений. Профсоюзы различных уровней и соответствующие им по уровню государственные органы заключают генеральные, отраслевые и специальные соглашения.

Цель курсовой работы: рассмотреть вопросы правотворчества Президента Российской Федерации.
Для реализации цели необходимо решить следующие задачи:
- определить конституционный статус Президента РФ;
- определить границы компетенции Президента РФ в сфере правотворчества;
- выяснить полномочия Президента РФ в законотворческом процессе;
- рассмотреть правовые акты Президента РФ.
Работа написана и защищена в 2012 году на отлично.

Введение Содержание Список литературы Выдержка из работы

Правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовой жизни России. Оно выражается в издании актов Президента РФ и в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации.
Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием РФ.
Президент наделён обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны и закреплены, ввиду отсутстви я специального закона о президенте, в основном в статьях 83 - 90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.
В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем, практика идёт по этому пути. Например, право Президента РФ утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Вероятно, по мере укрепления законодательной основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий. Но акты Президента РФ все больше принимаются по наиболее актуальным и не урегулированным вопросам.
Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.
Законодательную власть могут осуществлять только представительные органы. Никакие иные государственные структуры не могут творить законы. Принятие нормативных актов другими органами не превращает их в законодателя. Но практика взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на принципе разделения властей, показала за прошедшее с декабря 1993 года время их достаточно высокую эффективность.
Актуальность темы «Правотворчество Президента РФ: вопросы теории и практики правового регулирования» заключается в том, что правотворчество Президента РФ является основательно новым явлением в правовом пространстве России. В конце XX в. процесс демократизации привел к принятию поста Президента СССР в 1990 г. Первый же Президент России был избран после распада СССР, путем Всенародных выборов 12 июня 1991 г. Благодаря Конституции РФ принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Президент наделен обширными конституционными функциями, его полномочия многочисленны и закреплены в основном в статьях 80-93, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других конституционных органов. Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента России Федерации и палат Федерального собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе..

Введение
1 Конституционный статус Президента РФ
2 Правовое регулирование правотворчества Президента РФ
2.1 Компетенция Президента РФ в сфере правотворчества
3 Акты Президента РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные и иные акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ. - М.: Юридическая литература, 2010. - 32 с.
2. Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (с изм. и доп. от 15 мая, 6 октября, 24 декабря 1997 г., 4 марта 1998 г., 7 ноября 2005 г., 15 июля 2008 г.) // - справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. - [М.:2012]. - Электрон. текст. дан. - Послед. Обновление 10.0 5.2012.

Материалы практики

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // - справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. - [М., 2012]. - Электрон. текст. дан. - Послед обновление 24.02.2012.

Научная литература

4. Абдулаев, М.И. Теория государства и права / М.И.Абдулаев // Изд. 2-е, доп. - М.: 2004. - 410 с.
5. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В.Баглай // Учебник. - М.: Юрист, 2007. - 784 с.
6. Безуглов, А.А. Конституционное право России / А.А. Безуглов, С.А. Солдатов // Учебник для юридических вузов. - М. : Профобразование, 2008. - Т. 1. - 2007. - 797 с.; Т. 2. - 2007. - 831 с.; Т. 3. - 2007. - 751 с.
7. Бельский, И.С. Конституционное право России / И.С. Бельский // Учебное пособие. - М.: Зерцало, 2005. - 340 с.
8. Бочарова, Е.П Правотворчество субъектов Российской Федерации / Е.П. Бочарова // Право и политика. - М.: Спарк, 2009. - №1. - 234 с.
9. Венгеров, А.Б. Теория государства и права / А.Б. Венгеров // Учебник. - М., «Экcмо», 3-e изд. М.: 2009. - 525 с.
10. Виев, Г.А. Президент Российской Федерации / Г.А. Виев // Учебник. - М.: Право, 2008. - 280 с.
11. Голубок, С.А. Конституционное право России / С.А. Голубок // Учебное пособие. - М.: НОРМА, 2008. -354 с.
12. Иксанов, И.С. Аппарат главы государства / И.С. Иксанов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 3. С. 24.
13. Карпович, В.Д. Конституционное право России / В.Д. Карпович // Учебное пособие. - М.: 2005. - 190 с.
14. Клименко, А.В., Румынина, В.В. Теория государства и права / А.В. Клименко, В.В. Румынина // Учебное пособие. - М.: НОРМА, 2009. - 255 с.
15. Козлова, Е.И., Кутафин, О.Е. Конституционное право России / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин // Учебник. - М.: Юристъ, 2006. - 420 с.
16. Мишарин, А.Г. Полномочия и компетенция Президента России / А.Г. Мишарин // Учебник. - М.: Юристъ, 2005. - 280 с.
17. Некрасов, С.И. Конституционное право Российской Федерации / С.И. Некрасов // Учебник. - М.: Юристъ, 2009. - 725 с.
18. Никулин, В.В. Конституционное право Российской Федерации / В.В. Никулин // Учебник. - Тамбов: 2008. - 425 с.
19. Окуньков, Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) / Л.А. Окуньков // Журнал российского права. 2001. № 2.
20. Спиридонов, Л.И. Теория государства и права / Л.И. Спиридонов // Учебник. - М.: 2008. - 401 с.
21. Студеникина, М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / М.С. Студеникина // Журнал российского права. - 2009. - №1. -250 с.
22. Таранов, А.А. Полномочия Президента РФ в сфере управления вооруженными силами РФ в мирное и военное время / А.А. Таранов // Черные дыры. - 2007 - № 2. С. 55.
23. Тарков, В.М. Полномочия Президента Российской Федерации / В.М. Тарков // Учебник. - М.: ВИА, 2009. - 170 с.
24. Толстик, В.А. Теория права и государства / В.А. Толстик // Учебник. - М.: Юристъ, 2007. -398 с.
25. Черданцев, А.Ф. Теория государства и права / А.Ф. Черданцев // Учебник для вузов. - М.: Юрайт-М, 2008. - 698 с.
26. Шувалов, Е.В. Конституционное право Российской Федерации / Е.В. Шувалов // Учебник. - М.: МЭСИ, 2009. - 515 с.
27. Юртаева, Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика Российского правотворчества / Е.А. Ютаева // Журнал российского права. М.: - 2009. - № 5. - 326 с.
28. Юртаева, Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика Российского правотворчества / Е.А. Юртаева // Журнал Российского права. М.: - 2006 г. № 5. - с. 12-22.
29. Яковлев, В.П. К вопросу о полномочиях Президента Российской Федерации / В.П. Яковлев // Российское Право. - М.: 2007. - № 5. - С. 34-39.
30. Якушев, А.В. Теория государства и права / А.В. Якушев // Учебник. - М.: 2008. - 655 с.
31. Ярин, Г.О. Российское право / Г.О. Ярин // Учебник. - М.: АРТ-ПРОФ, 2008. - 450 с

Отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.
К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы (ст. 84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс13.
Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает
возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума приобретает полномочие корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законодательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.
Президенту принадлежит также право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока14.
Законодательная «ветвь власти», в свою очередь, имеет свои «формы
влияния» на Президента, но это уже тема для другого исследования.
Исключительное право Президента - издавать указы и распоряжения, юридическая природа которых Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в тщательном изучении. Им будет посвящена отдельная глава15.
Ежедневное сотрудничество Президента РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате - новый институт конституционного права, доселе неизвестный конституционной практике России.
Эти полномочные представители представляют на заседаниях Совета
Федерации и Государственной Думы внесенные Президентом РФ законопроекты, выступают с обоснованием отклонения Президентом принятых палатами законов.
При рассмотрении законопроектов в палатах Президентом назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства РФ), при внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным представителем назначается Министр иностранных дел или один из его заместителей.
В действующем механизме взаимодействия Президента и Федерального Собрания важное место занимает обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Такое обращение является не только исключительным правом Президента, но и, исходя из смысла ст. 84 Конституции РФ, его обязанностью.
Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Так, ч. 3 ст. 115, посвящённая Правительству РФ, устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ16.
По Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право урегулирования возникающих споров между субъектами Российской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция РФ выразила это право в следующей формуле: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае
недостижения согласованного решения он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда» (ч. 1 ст. 85)17.
Отсюда следует вывод о том, что правотворчество имеет различные цели, формы, стадии, виды, субъекты и объекты. Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве.
Она складывается из функций и полномочий, которыми он наделяется как глава государства.
2.2 Полномочия Президента РФ в законотворческом процессе
Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих
воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.
Полномочия Президента РФ, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий - и участником правотворческого процесса в целом.
Порядок взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ18.
Одно из исключительных полномочий Президента России - право утверждать законы или отклонять их, право вето (ст. 107 Конституции)19. Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Собранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Это право вето у Президента РФ - отлагательное.
Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции РФ)20.
Особая юридическая сила федеральных конституционных законов
заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Федерального
Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями - от общего числа депутатов Государственной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент.
Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции подписать и обнародовать его21.
Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотношений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии.
Президент обратил особое внимание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников.
Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»22. В этом документе дается определение понятия “принятый федеральный закон» и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может произойти в следующих случаях:
- непрерывности законодательного процесса;
- несоблюдении сроков направления принятого федерального закона Президенту;
- если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;
- если установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса23.
Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе РФ обобщая практику рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией РФ условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:
- законопроект внесен ненадлежащим субъектом;
- отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;
- закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным;
- нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рассмотрения в Совете Федерации и направления Президента на промульгацию;
- федеральный конституционный закон принят по вопросу, не
предусмотренному Конституцией Российской Федерации;
- процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под
сомнение результаты волеизъявления палаты (прежде всего по количеству
голосов, установленному Конституцией для принятия закона);
- текст присланного для подписания и обнародования закона не
соответствует тексту, за который голосовали депутаты.
Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7.
Часть 2 статьи 107 Конституции России установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон24.
Двухнедельный срок для подписания Президентом закона установлен Конституцией для ознакомления с его содержанием специалистов аппарата Президента.
К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего,
относится право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ)25.
Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в
Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ
возможности выступить с законодательным почином. Но в первом случае
инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы
рассмотреть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.
По поручениям Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.
Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона26.
Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о
поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает
его и осуществляет официальное опубликование.
Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации27.
Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.
Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуждаются.
Президент России обращается с посланиями к Федеральному Собранию
лично. Послание Президента не является обязательным для исполнения
Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Федеральному Собранию по вопросам укрепления Российского государства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Президента Федеральному Собранию.
Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. - «Об укреплении Российского государства»; в 1995 г. - «О действенности государственной власти в России»; в 1996 г. - «Россия, за которую мы в ответе»; в 1997г. - «Порядок во власти - порядок в стране»; в 1998г. - «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»; в 1999 г. - «Россия на рубеже эпох» и так далее28.
Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию - это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства. Послание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депутатов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в марте 1999 г29.
Кроме того, ежегодное Послание Президента России - особая
разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.
3 АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РФ
Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения. Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Но это не так. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Правда, в последнее время наблюдается все-таки тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений формы указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ (например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования и др.). Поэтому граница между актами Президента порой условна30.
Но, пожалуй, в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом; указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.
Проблема соотношения указа и закона заслуживает того, чтобы на ней остановиться подробнее.
Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90, ч. 3).
Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: в том случае если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом.
Причем на практике могут возникать такие ситуации:
- вопрос юридически не урегулирован, и неясно, каким актом это должно быть сделано - законом, указом Президента, постановлением Правительства и т. д.;
- вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона31.
По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй - для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования32.
Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, - сделал вывод Президент, - пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений»

Введение 3

1. Правотворчество Президента РФ 5

2. Правотворчество Правительства РФ 14

3. Коллизия подзаконных нормативно-правовых актов Президента РФ законодательству 19

Заключение 23

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы курсового исследования . Наша работа посвящена изучению роли Президента и Правительства Российской Федерации (далее РФ) в законодательном процессе страны.

Президент РФ в соответствии с конституцией страны, обладает широким кругом полномочий, необходимых для реализации его функций как главы государства. Эти полномочия затрагивают, по сути дела, все стороны государственной деятельности, и резидент, в конечном счете, ответственен за слаженную и сбалансированную работу всех государственных структур.

В настоящее время роль Президента РФ в системе органов государственной власти чрезвычайно высока, заметна также его роль в законодательном процессе, которая представляет собой исключительное для российского права явление.

Право на правотворчество высшего органа исполнительной власти – Правительства РФ установлено нормами Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», процессуальные аспекты реализации итого права – Регламентом Правительства РФ.

Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют характер его правотворческих полномочий, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. Реализация Правительством своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только «вторичных» по отношению к закону и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм права (прямо не предусмотренных законом), в пределах его компетенции.

Этим определяется актуальность нашей работы.

Целью данной курсовой работы является изучение роли Президента и Правительства РФ в правотворческой деятельности государства.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

Рассмотреть роль Президента и Правительства РФ в системе органов государственной власти РФ; изучить основные полномочия Президента и Правительства РФ;

Выявить компетенцию и полномочия Президента и Правительства РФ в законодательном процессе; проанализировать юридическую природу правовых актов Президента и Правительства РФ.

Нормативная и эмпирическая база исследования. В процессе исследования данной темы мною были изучены нормативно-правовые материалы, а именно – федеральные законы, федеральные конституционные законы и подзаконные акты.

Особое внимание мы уделили Конституции РФ, так как она закрепляет принцип разделения властей и полномочия ветвей власти. А также дает перечень полномочий президента и правительства РФ в сфере подзаконного правотворчества.

Структура работы . Курсовая работа включает в себя введение, основную часть из двух глав, заключение и список использованных источников. Во введении поставлены цели и задачи работы, обоснована её актуальность и степень научной разработанности.

Выводы по проделанной работе формулируются в заключении, а завершает работу список использованных источников.

Правотворчество Президента РФ

Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве. Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан.

В отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134). Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.

Многогранная деятельность Пре­зидента РФ осуществляется через правовые акты, издаваемые им в соответствии со статьей 90 Конституции РФ. Президент Российской Федерации издает правовые акты (указы и распоряжения), которые по своим правовым свойствам делятся на нормативные и индивидуальные.К правовым актам относятся указы и распоряжения – содержащие правовые нормы, будучи обнародованными, они приобретают государственно-властный характер, т.е. становятся обязательными для исполнения либо всеми гражданами (нормативные акты) или должностными лицами, государственными органами (индивидуальные акты).Нормативные акты Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, индивидуальные (правоприменительные) - носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления. Они вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок. К индивидуальным актам могут относиться указы и распоряжения Президента РФ, которые касаются конкретных отношений или лиц. Например, указы Президента РФ о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства и так далее. Такого рода указы не содержат каких-либо общих правил, т.е. юридических норм. Указы и распоряжения Президент Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. Издаваемые Президентом правовые акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован. Согласно пункту 3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. “О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации”. Ненормативные указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности руководителей ис­полнительной власти и администрации Президента РФ, приобретения гражданства, предоставления политического убежища, награждения госу­дарственными наградами, присвоения классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий, помилования и др.Правовые акты Президента РФ являются подзаконными актами. В Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не называются подзаконными актами, но они таковыми яв­ляются, ибо, с одной стороны, указы и распоряжения Президента РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, с другой стороны. Они являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Понятие «на всей территории Российской Федерации» означает, что указы и распоряжения главы государства обязательны не только в отноше­нии лиц, непосредственно подчиненных ему, но и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом критерием законности акта Президента РФ и соот­ветственно обязательности его исполнения является не только не противоречие Конституции и федеральному законодательству, но и отнесение регулирования соответствующих отношений к исключительной компе­тенции Российской Федерации либо к совместной компетенции с ее субъ­ектами. При этом, если по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения акты субъекта Федерации противоречат акту Президента Российской Федерации (при отсутствии соответствую­щего федерального закона), то действует акт Президента Российской Федерации.Обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента РФ рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Прин­цип обязательности актов главы государства распространяется как на госу­дарственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента РФ регулировать отношения, устанавливать права и обязан­ности ограничено. По общему правилу такое регулирование осуществляет­ся главным образом посредством федеральных законов. Однако посколь­ку до настоящего времени законодательная база не в полной мере отвеча­ет потребностям развития страны, в короткие сроки сменившей свой го­сударственный и общественный строй, постольку нормативные акты гла­вы государства способствуют восполнению правовых пробелов. Они не заменяют собою законы, а только служат временным правовым средст­вом компенсации отсутствия правового регулирования в той или иной сфере. Принцип обязательности нужно относить только к актам, носящим нормативный и индивидуальный характер, так как к некоторым актам Президента принцип обязательности не применим. Например, послание Федеральному Собранию РФ, но его и правовым можно назвать с трудом. Нормативные указы Президента обязательны для Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. Это даёт основания рассматривать Президента РФ "как верховного руководителя исполнительной власти, даже как её фактического главу", многие исследователи последовательно придерживаются такого подхода и относят главу государства к исполнительной власти практически при любой форме правления. В условиях разделения властей глава государства является таким же подконтрольным в правовом отношении субъектом власти, как и все ос­тальные властные структуры. Значит его деятельность, а следовательно, и его правовые акты могут быть подвергнуты проверке на соответствие Конституции РФ и федеральным законам. Прежде всего, конституционность его нормативных актов может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации. И если он приходит к выводу о неконституционности такого акта, последний утрачи­вает силу и не подлежит применению. При этом не требуется, чтобы Президент РФ сам отменял такой акт. Но в отдельных случаях это происходит в качестве своеобразной морально-политической поддержки решения Кон­ституционного Суда. Существуют в судебной практике и дела об оспаривании отдельных нормативных указов Президента страны как нарушающих, по мнению зая­вителей, их права и свободы. Однако до сих пор не разрешен окончательно вопрос о том, должны ли быть подведомственны судам общей юрисдикции нормативные акты Президента Российской Федерации, учитывая, что рас­смотрение таких актов относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Соотношение актов Президента РФ и нормативно-правовых актов субъектов Федерации представляет собой большую проблему. Исходя из того, что Конституционным Судом РФ за Президентом РФ признано право издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения, соотношение указов Президента РФ и актов органов государственной власти субъектов Федерации можно признать аналогичным соотношению между актами субъектов и федеральными законами.Согласно части 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения России и ее субъектов. Таким образом, акты органов государственной власти субъектов Федерации должны соответствовать нормативным указам Президента РФ, временно заменяющим закон. По предметам совместного ведения указы Президента будут действовать до принятия как федеральных законов, так и законов субъектов РФ.На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с федеральными законами. Но считается, что по юридической силе акты Президента РФ занимают промежуточное положение между федеральными законами и актами Правительства.Таким образом, выделяются: акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами; официальные документы главы государства - запросы, заключения, письма, заявления. Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию. По юридической силе акты главы государства принято делить на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Указы ненормативного зна­чения издаются о назначении того или иного лица на определенную должность. Указами так же назначаются на должность и освобождаются от нее полномочные представители в регионах Российской Федерации. Указами оформляются и другие решения индивидуального харак­тера, прежде всего в экономической сфере, например в сфере управления федеральной собственностью. Нормативный указ Президента РФ - это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное, либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов. Указами главы государства оформляются решения нормативного харак­тера, решения о назначении и освобождении от должности руководителей в системе федеральной исполнительной власти и некоторых должностных лиц в составе Администрации Президента Российской Федерации, о граж­данстве, предоставлении политического убежища, награждении государст­венными наградами, присвоении высших воинских и высших специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о поми­ловании. Указ может носить и правоприменительный характер, а значит, не иметь нормативного значения, то есть быть индивидуальным. Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае пробелов в российском законодательстве. В условиях недостаточности правовой базы это особенно актуально. Динамика проис­ходящих в стране социально-экономических процессов настолько велика, что законодательный орган – Государственная Дума РФ, ввиду длительности процесса законотворчест­ва, не успевает регулировать все актуальные проблемы. Это приходится делатьПрезиденту страны, разумеется, при соблюдении принципа непротиворечия его актов Конституции РФ и федеральным законам.Возникает вопрос: а какова с точки зрения законности такое издание Президентом РФ нормативных актов, направленных на восполнение пробелов в праве? Законность такого способа восполнения Президентом Российской Фе­дерации пробелов в праве подтвердил Пленум Верховного Суда Российской Федерации. В своем постановлении от 31 октября 1995г. он установил: «Нормативные указы Президен­та Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоре­чат Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Это установ­ление весьма важно, поскольку мало, чтобы органы исполнительной вла­сти и должностные лица исполняли нормативные акты Президента. Необ­ходимо, чтобы судебная власть признавала эти акты в качестве юридиче­ской основы при разрешении конкретных ситуаций, в том числе в случае правовых споров.Порядок подготовки указов и распоряжений Президен­та РФ, предусматривающий согласование в Правительстве РФ и Администрации Президента, с помощниками Прези­дента и юридическую экспертизу, установлен распоряже­нием Президента РФ. Внесенный проект указа или распоряжения Президента РФ после прохождения необходимых согласований в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента РФ для согласования с соответствующим помощником Президента РФ. Согласованные с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и помощниками Президента РФ проекты указов и распоряжений Президента РФ представляются непосредственно заведующим Канцелярией Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ, который принимает решение о готовности проекта к представлению Президенту РФ либо о необходимости доработки проекта. Проекты указов и распоряжений, переданные Президенту РФ с нарушением установленного вышеуказанным распоряжением порядка и подписанные Президентом РФ, выпускаются Канцелярией Президента РФ только после прямого указания Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ или заведующему Канцелярией Президента РФ.Согласно пункту “б” статьи 86 и пункту “д” статьи 84 Конституции РФ законы и отдельные международные договоры подписываются российским Президентом собственноручно. Указы и распоряжения также визируются лично главой государства, что является логическим следствием положений ст. 90 Конституции РФ. Факсимильная печать используется в исключительных случаях с раз­решения Президента РФ (обычно Руководителем Администрации) для удостоверения подлинности приветствий, поздравительных адресов. Правовые акты Президента РФ подлежат обя­зательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, состав­ляющие государственную тайну, или сведения конфиден­циального характера. Акты Президента РФ публикуются в официальных источниках - "Российской газете" и "Собрании законодательства Россий­ской Федерации" в течение десяти дней после их подписа­ния. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Такой строгий порядок, установленный Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", имеет значение для единообразного применения актов главы государства по всей территории страны.Распоряжение - это акт инди­видуального организационного характера. Распоряжениями Президента оформляются, как правило, решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопро­сам работы Администрации Президента Российской Федерации. Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реали­зуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка - перед нижней палатой и Генерального прокурора - перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.