Административное, как и любое отраслевое правоотношение, характеризуется двумя группами признаков:
общими для правоотношения как юридической категории;
специфическими, выделяющими его как особую разновидность правоотношений.
Административное правоотношение относится к публичным . Поэтому некоторые его специфические признаки по своей юридической сущности свойственны конституционным, финансовым и другим публичным правоотношениям, например, характер юридических связей между субъектами, основанный на властном подчинении одной стороны другой, в основном повторим почти во всех публичных правоотношениях.
Признаки административно-правовых отношений:
1. Административные отношения - это административно-правовая форма общественных отношений, составляющих предмет административного права. Основная их часть – административно-правовая форма управленческих отношений. Но некоторые административные правоотношения не имеют управленческого характера (например, те, которые возникают при исполнении постановлений об административных наказаниях).
2. Субъектами АП могут быть любые участники управленческих отношений . В зависимости от особенностей субъективного состава административные правоотношения могут подразделяться на виды с учетом того, что они могут возникать между субъектами таких правоотношений, по общему правилу, в различном их сочетании.
Но большинство специалистов в области административного права сходятся во мнении о том, что административные правоотношения не могут возникать между двумя гражданами, поскольку их обязательным участником должен быть субъект, наделенные юридически властными полномочиями. Административные отношения могут быть с постоянным и непостоянным составом участников.
3. Административные правоотношения характеризуются юридическим неравенством сторон.
Эта их особенность обусловлена самой сущностью управленческой деятельности и возникающих вследствие ее осуществления отношений. В административных правоотношениях имеется всегда субъект, уполномоченный принимать решения по вопросам, касающимся субъективных прав, обязанностей и интересов другой стороны - физического лица или органа, организации. Само по себе участие такой стороны в правоотношении еще не предопределят его отраслевую правовую природу. Например, публично - правовые образования признаются субъектами гражданских правоотношений. Для административных правоотношений характерным является то, что одна из сторон реализует властные полномочия в отношении другой стороны конкретного правоотношения.
Стороной, воля которой доминирует над волей другой стороны, могут выступать, прежде всего, органы государственного управления и местного самоуправления, их должностные лица . Поскольку эти субъекты выступают от имени государства или местного самоуправления, они наделены властными полномочиями, ограниченными компетенцией, определенной нормативными правовыми актами, устанавливающими их правовое положение.
Юридическая зависимость - это общее правило. Есть и исключения. К их числу относятся:
Случаи совместного решения определенных управленческих задач юридически не зависимыми друг от друга сторонами;
Случаи, когда отдельные организации выполняют публичные функции по оказанию услуг гражданам в области реализации ими субъективных прав на бесплатное образование, на бесплатное оказание медицинской помощи и т.д.
В этих случаях можно говорить о балансе взаимных прав и обязанностей сторон.
4. Административные отношения в принципе не являются договорными , возникающими по соглашению сторон.
Они могут возникать по инициативе одной стороны, причем часто против воли другой стороны. Часто
вступление в административные отношения является обязанностью стороны
5. Своеобразным является также юридическое содержание административно-правовых отношений. Характер связи прав и обязанностей сторон во многом зависит от того, между какими субъектами возникают административно-правовые отношения, и их правового положения.
6. Споры, возникающие из административно-правовых отношений, как правило, разрешаются в административном порядке. Если сторона не удовлетворена, то она может обратиться в суд. Безусловная гарантия на судебную защиту своего права предусмотрена Конституцией РФ.
7. Сторона, нарушившая свои обязанности, подлежит ответственности не перед другой стороной, а перед государственными органами или органами МСУ, их должностными лицами . Основные виды ответственности при этом: административная (в форме административных наказаний) и дисциплинарная (в форме дисциплинарных взысканий).
Классификации административных правоотношений:
1. По основаниям возникновения:
Административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе нормальной, правомерной деятельности уполномоченных субъектов;
Деликтные административные правоотношения , являющиеся следствием административных и дисциплинарных правонарушений
2. В зависимости от юридической природы административно-правовых норм:
Материальные правоотношения урегулированы нормами материального административного права
отношения по реализации прав и обязанностей
Процессуальные правоотношения урегулированы процессуальными нормами административного права
По структуре объекта
Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, поскольку этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин — один из главнейших участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.
Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки:
- они возникают в процессе государственного управления;
- имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти);
- являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон.
Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трех пунктов: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: а) отношения власти-подчинения; б) отношения равноправия. Такой подход в рассмотрении административно-пра- вовых отношений остался практически до наших дней.
Несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся организационностью, обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и проч. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима административно-правовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти).
- это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти.
Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п.
Однако следует выделить некоторые особенности, дополняющие эту общую характеристику и способные служить основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. К таким особенностям относятся:
- - права и обязанности сторон данных отношений связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;
- - всегда одной из сторон в таких отношениях выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
- - административные правоотношения практически всегда возникают по инициативе одной из сторон;
- - если произошло нарушение административно-правовой нормы, то нарушитель несет ответственность перед государством;
- - разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.
- - административные правоотношения являются властеотношениями, построенные на началах “власть-подчинение”, где отсутствует равенство сторон. Признак подчинения является в таких отношениях доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности. 1
Подводя итог вышеуказанному, можно дать соответствующее понятие административного правоотношения, как урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.
В юридической теории и практике сложилось устойчивое представление о властеотношениях, в которых отсутствует юридическое равенство сторон.
Классическим примером отношений равенства сторон, хотя и не во всех случаях (например, обязательства из причинения вреда), являются гражданско-правовые отношениями.
Напоминание о властной (иногда ее называют принудительной) природе права имеет прямое отношение к выявлению особенностей административно-правовыхотношений.
Называя административно-правовые отношения властеотношениями, не следует впадать в крайность и низводить роль административного права до уровня полицейского, а административно правовые отношения - до признания основанных исключительно на государственном принуждении. Однако распространен именно такой подход к их характеристике.
Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более - безоговорочного. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.
Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого всегда налицо определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля). Соответственно его сознательно-волевые проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведения объекта управления.
Практическое выражение такой направленности обычно характеризуется как “команда”; это - мостик к формуле “власть - подчинение”.
В принципе подобная картина наблюдается во всех случаях использования правовых средств, независимо от их отраслевой принадлежности, но толькоадминистративно-правовые отношения воспринимаются как “властеотношения”.
Управление органически сочетается с властью. В широком социальном смысле оно осуществляется и в процессе законодательства (законодательная власть).
Все ветви единой государственной власти “властвуют”, т.е. в чисто юридическом смысле они столь же авторитарны, как и в сфере государственного управления.
Если быть последовательным, то следует признать, что не только админйстративно-правовые отношения являются властеотношениями, но и государственно-правовые, и финансово-правовые, и природоохранительные, и уголовно процессуальные, и трудовые, и т.п. Значит, суть проблемы заключается не в безапелляционности однобокой характеристики административно-правовых отношений, а в констатации присущих им как разновидности властеотношений вообще особенностей.
Властная природа права предопределяет наличие определенной степени властности и в любом виде регулируемых правовых отношений. В подтверждение такого вывода можно сослаться на то, что когда был, подвергнут критике так называемый “административно-командный” стиль управления, то в виду имелось не только административно-правовое регулирование, но и гражданско-правовое, хозяйственно-правовое и т.п.
Конечно, для административно-правовых отношений, управленческих по своей сути, сущностные черты управления в его государственно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное заключается в следующем:
управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Соответственно, с одной стороны - авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой - подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть является средством волевого регулирования управленческих процессов и поведения их участников. 1
Власть осуществляется в различных вариантах правового регулирования. Это значит, что в любом случае нормативного установления запретов, дозволений или же прямых предписаний, независимо от конкретного вида правовых норм, последние служат юридической основой возникновения властеотношений. Поскольку названные варианты правового регулирования (метод) характерны, хотя и в различной степени, для гражданского, финансового, трудового, земельного, уголовного, конституционного и иных отраслей права, общественные отношения, регулируемые ими наряду с управленческими, носят на себе определенный отпечаток властности. Отсюда - соответствующая степень неравенства, которое обычно приписывается только административным правоотношениям.
Административно-правовые отношения о своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые до своему содержанию направлены, прежде всего, на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим, Конечно, нельзя забывать, что любой вариант социального управления, в конечном счете, есть организующая деятельность, ибо «организация» есть устройство, упорядочение, объединение в единое целое.
Соответственно и законодательная власть действует организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность членов общества. Организующе воздействуют на собственную внутреннюю жизнь и общественные объединения через свои органы управления.
Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете, сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социального назначения. Поэтому часто его называют “непосредственно организующей” деятельностью государства. Это означает, что организация в государственно-управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах.
Таким образом, административно-правовые отношения являются особой разновидностью организационных отношений .
Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).
Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.
Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый процессуальный порядок (исковое производство не установлен для разрешения возможных административно-правовых споров). Как правило, такого рода споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его - в принятии исполнительным полномочным органом (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.
Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица).
Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед Президентом или
Правительством Российской Федерации).
Что касается конкретной характеристики административно-правовых отношений, то в этом вопросе нет единого мнения.
В юридической литературе фигурируют две основные концепции административно-правовых отношений.
Исходные положения первой из них состоят в том, что названные отношения:
- 1)возникают в процессе государственного управления;
- 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления;1
- 3) являются отношениями власти - подчинения и характеризуются юридическим неравенством их сторон.
Эта концепция была внедрена тогда еще в советскую административно-правовую литературу в двадцатых годах В. И. Кобалевским, который исходил из традиционного для буржуазной науки деления права на публичное и частное.
Он писал: “В частном праве обе стороны юридического отношения между собой юридически равны... Совершенно иначе обстоит вопрос в праве публичном... С одной стороны, всегда выступают органы публичного управления, с другой - граждане... Возлагая на активного субъекта осуществление функций государственного управления, закон, естественно, отдает явное предпочтение этому субъекту перед отдельными гражданами, действующими в их личных интересах... Наиболее ярким отличием правового положения активного субъекта, по сравнению с положением гражданина, наделенных государством властными полномочиями является, несомненно, присущий ему, хотя и далеко не во всех случаях, характер публичного властвования...
Правовыми формами, в которых выражается эта черта юридического положения активного субъекта, служат односторонний характер исходящих от него приказов и распоряжений, административное принуждение и особая правовая защита исходящих от него требований”. Эта характеристика с некоторыми изменениями была воспринята и позднее развита в работах многих административистов и цивилистов.
Разделяя в основном ту же точку зрения, Ю. М. Козлов пишет:
«Советское административное право регулирует те общественные отношения, которые складываются в процессе управления или осуществления управленческой деятельности. Специфической особенностью отношений, регулируемых административным правом, является юридическое неравенство сторон: один из участников такого отношения подчинен другому... Административно-правовому регулированию свойствен метод властных предписаний, метод властвования.
Соответственно отношения управленческого характера есть отношения власти и подчинения... Для административно-правовых отношений характерен обязательный субъект. Они не могут возникнуть без участия органа управления или другого субъекта, наделенного юридически властными полномочиями”.
В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции возникла вторая концепция советских административно-правовых отношений. В
отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что административно-правовые отношения:
- 1) возникают в сфере государственного управления;
- 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании;
3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы:
отношения, в которых одна сторона подчинена другой (отношения власти и подчинения), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу (отношения равноправия).1
Рассмотрим названные концепции.
На первый взгляд расхождение по первому пункту не идет дальше терминологии. Не случайно термины «в процессе» и «в сфере» некоторыми авторами употребляются как синонимы.2 В действительности это не так. В данном случае применения термина “процесс” имеется в виду деятельность органов государственного управления, а это означает, что административно-правовые отношения не могут возникнуть вне этого процесса, без участия органа государственного управления.
Термин “сфера” имеет более широкий смысл, означающий, что административно-правовые отношения возникают не только в процессе деятельности органов государственного управления, а во всей области их административной правосубъектности.
Юридический характер приведенных норм не лишает их морального содержания так же как всех других правовых норм, регулирующих организацию и деятельность общественных организаций, - общественно-организаторского характера. Нельзя противопоставлять эти их качества, они естественно совмещаются и нисколько не противоречат друг другу. Регулирование “общественно-организационных” отношений нормами права делает их и правовыми, а так как они возникают в сфере управления, - административно-правовыми.
Многие нормы права регулируют отношения между гражданами, возникающие в сфере государственного и общественного управления. Для их возникновения, так же как для отношений между всеми другими субъектами административного права, наличие государственно-властных полномочий у их участников не обязательно.
Итак, возникновение административно-правовых отношений не лимитируется участием в них органов государственного управления и общественных организаций, наделенных государством властными полномочиями. Они возможны между всеми субъектами административного права в любом их сочетании.
А.К. Юрченко пишет: “Сущность властности административных правоотношений состоит в том, что решение вопроса о вынесении конкретного административного акта, а, следовательно, и о возникновении соответствующего ему административного правоотношения, осуществляется волей одной стороны. Заинтересованность пенсионера в назначении ему пенсии, абитуриента в принятии его в вуз, многодетной матери в назначении ей пособия и т.д. - все это еще не свидетельствует о наделении заинтересованной стороны правомочиями на принятие участия в вынесении соответствующих решений. Принятие таких решений составляет компетенцию только соответствующего органа государственного управления” что заинтересованность гражданина в назначении ему пенсии или пособия, в зачислении в высшее учебное заведение и т.д. свидетельствует о наделении его правомочиями на участие в принятии решений по этим вопросам. В них доказывается иное, а именно - что наряду с вертикальными административно-правовыми отношениями между гражданами и органами государственного управления могут быть отношения горизонтальные, в которых одна сторона не подчиняется другой, что праву гражданина, например, на назначение пенсии или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина.
Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить такое отношение, чего не имеет права сделать ни один орган управления. Из определения правовых отношений как общественных отношений, регулируемых нормами права вытекает, что правовые и фактические отношения неотделимы друг от друга.
Фактические отношения приобретают юридическую форму в результате их правового регулирования.
Нормами права регулируются многие, но далеко не все общественные отношения.
Предметом правового регулирования могут быть лишь те из них,
которые имеют волевой характер, ибо право способно воздействовать только на сознание и волю людей.
Но не все волевые отношения регулируются правом, ибо одни из них не нуждаются в нем, так как регулируются иными социальными нормами, другие вообще невозможно урегулировать правом. “Правовым регулированием, - пишет С. С.
Алексеев, - охватываются лишь такие общественные отношения, которые в данных социально-экономических условиях объективно требуют правового регулирования”.
Все это, в частности, относится и к управленческим отношениям. Следовательно, отграничивая административные отношения от всех иных правовых отношений, следует иметь в виду, что речь идет об отграничении не всех управленческих отношений, а лишь тех, которые регулируются правом.
За пределами этой классификации остаются те фактические управленческие отношения, которые не могут быть урегулированы нормами права, а также те, которые по тем или иным причинам не регулируются ими, хотя это и возможно и необходимо.
Разграничение административных и иных правоотношений предполагает единый общий критерий. Им может быть только характер регулируемых правом общественных отношений, т. е. предмет правового регулирования. Он же служит основанием разграничения отраслей права. Широкоизвестное мнение многих ученых о том, что вторым, вспомогательным методом систематизации права может служить метод правового регулирования,1 автор данной работы не разделяет. Мнение
Л. С. Явича о том, что «игнорирование метода регулирования есть... известное игнорирование самой специфики правового регулирования», на наш взгляд, неправильно.
Признание специфики правового регулирования вообще и соответствия методов правового регулирования каждой из групп регулируемых правом общественных отношений - далеко не одно и то же.
Наиболее тесно административное право, связано с государственным (конституционным) правом. Это объясняется взаимной близостью, переплетением многих административно-правовых и государственно - (конституционно-) правовых отношений.
К государственно-правовым следует отнести общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности высших органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также органов местного самоуправления.
В этом заключается специфика, отличающая их от всех других правовых, в частности административных, отношений.
Своеобразно соотношение административных и финансовых правоотношений. Общественные отношения, возникающие в области финансовой деятельности, составляют специфическую часть государственно-правовых и административно-правовых отношений. Соответственно этому нормы права, регулирующие эти общественные отношения, выделяются в относительно самостоятельную отрасль права и в своей совокупности составляют финансовое право.
П. Стайнов и А. Ангелов указывают, что «определяющим моментом финансовых правоотношений является организующая роль органов государственного управления, которая выражается, в частности, в форме исполнительно-распорядительной деятельности... Однако при более тщательном анализе, если строго придерживаться критерия предмета правового регулирования, становится ясным, что финансовые правоотношения известным образом обособлены и имеют свою специфику. Финансовые правоотношения возникают в процессе осуществления государством специфической деятельности в области финансовой системы с ее особыми задачами и целями. Это, таким образом, особый круг общественных отношений, а именно отношений, которые возникают в связи с деятельностью государства по накоплению, распределению и расходованию денежных средств - финансов».
В. В. Бесчеревных определяет финансово-правовые отношения как “общественные отношения в области собирания и распределения государством денежных средств, в которых стороны выступают как носители прав и обязанностей, установленных нормами финансового права”1. Однако общность и различия административных и финансовых правоотношений выявлены им недостаточно четко именно потому, что не учтена относительность самостоятельности предмета этой отрасли права.
С большими трудностями связано отграничение административных отношений от гражданских. Усилия ученых - юристов в этом вопросе до сих пор не привели к единому мнению.
В процессе многих действий складываются административно-правовые имущественные отношения между администрацией предприятия и администрацией соответствующих медицинских, бытовых, учебных учреждений. К имущественным административно-правовым отношениям, стороны которых не связаны подчинением, относятся также отношения между работниками отдела технического контроля и работниками цехов и отделов заводов, возникающие в процессе контроля за качеством и комплектностью изготовляемой предприятием продукции.
В системе административно-правовых отношений имеется много неимущественных отношений, стороны которых не связаны подчинением.
Таким образом, ни имущественный характер, ни подчинения одной стороны правоотношения другой не могут быть использованы для разграничения этих отраслей права.
Полемизируя с С.С. Алексеевым, допускающим и отстаивающим возможность совмещения имущественного и организационного характера общественных отношений, С. Н.
Братусь пишет: “Верно, что нельзя отрывать содержание регулируемых правом общественных отношений от объекта этого регулирования. Но дело в том, что те отношения, которые складываются на основе имущественной обособленности их участников как субъектов непосредственной хозяйственной деятельности, являются по самой своей природе, по своему содержанию имущественными отношениями”.
Защищая положение о равноправии сторон гражданско-правового отношения как его специфическом признаке и признавая наличие этого признака в отношениях между организацией, передающей здание, сооружение, предприятие безвозмездно, по распоряжению вышестоящего государственного органа, и организацией, принимающей это имущество, С. Н. Братусь отказывает в признании этого отношения административно-правовым, так как при этой передаче соблюдаются условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, и возможные имущественные споры между передающей и принимающей организациями при разноведомственной их подчиненностиразрешаются арбитражем.1. Но этого далеко не достаточно ни для отрицания административно-правового характера этих отношений, ни для признания их гражданско-правовыми.
Условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, соблюдаются не только гражданским, но и административным правом. Государственным арбитражем защищаются не только гражданско-правовые отношения.
Обязанности передающей и принимающей организации корреспондируют не только праву вышестоящего органа, как полагает С. Н. Братусь, но и их собственным взаимным правам. Обязанность и право передающей организации передать имущество корреспондируют праву и обязанности принимающей организации принять передаваемое.
Однако если бы и удалось доказать гражданско-правовой характер этих имущественных отношений, проблема разграничения гражданского и административного права была бы не менее далека от ее разрешения. Дело в том, что равноправие характерно также для многих неимущественных административно-правовых отношений.
Административные отношения отличаются и от трудовых отношений. Трудовое право определяется как отрасль права, “регулирующая общественно-трудовые отношения рабочих или служащих и некоторые другие отношения, связанные с трудовыми отношениями рабочих и служащих”.
Многие общественные отношения, регулируемые административным и трудовымправом, органически связаны между собой. Это отношения, возникающие в процессе труда служащих аппарата государственного управления, а также непосредственно связанные с ними отношения по материальному обеспечению служащих в старости, в случае болезни, инвалидности и т. д., отношения по надзору за охраной труда служащих и т.п.
Административные отношения отличаются от уголовных правоотношений. Уголовными признаются «те общественные отношения, которые возникают вследствие совершения наиболее общественно опасных посягательств на охраняемые государством отношения. Эти общественные отношения приобретают в результате их юридического регулирования вид уголовных правоотношений».
Уголовные правоотношения имеют много общего с отношениями, возникающими вследствие совершения дисциплинарных и административных проступков, наложение взысканий, за которые регулируются административным правом.
Общность этих двух видов общественных отношений выражается в том, что, во-первых, они порождаются правонарушениями (преступлениями и проступками); во-вторых, их целью является, зашита общества от правонарушений. Вместе с тем между этими видами общественных отношений имеются различия, вытекающие из особенностей преступлений и проступков. Исходя из этих различий делятся и нормы права, регулирующие указанные отношения.
Вопрос о различиях между преступлениями и проступками, относится к спорным вюридической науке.
Границы между этой частью административного права и уголовным правом подвижны, так как с изменением общественных условий отдельные, относящиеся к проступкам действия и бездействия могут быть отнесены к преступлениям, и наоборот, действия или бездействия, относящиеся к преступлениям, могут быть
отнесены к проступкам. Административное право управленческим характером регулируемых им общественных отношений отличается также от уголовно-процессуального и от гражданско-процессуального права.
Итак, административно-правовые отношения составляют специфическую часть общественных отношений, а регулирующие их нормы в своей совокупности образуют отрасль административного права.
Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов, объекта и содержания правоотношения.
материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).
В юридической литературе существуют разные мнения по вопросу о том, что является объектом правоотношения. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект неимущественных отношений (действия, поведение людей).
Представляется, что при анализе следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчества.
Субъектом правонарушения является участник общественных отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Нормами административного права точно определяется, между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру должны направлять статистические данные, отчеты, справки.
Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы могут защищаться в судебном порядке, но такие случаи не являются доминирующими. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения.
Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений.
В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.1
Следует также подчеркнуть, что для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны не перед другой стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Именно исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед Президентом или Правительством Российской Федерации).
Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления). Признаки административных правоотношений:
– являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе общественный, государственный интерес;
– носят властный характер, так как в процессе возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений реализуется государственное управление;
– являются организационными, поскольку государственное управление связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений;
– в случае нарушения административно-правовых отношений наступает административная ответственность как способ их защиты. Административные правоотношения отличаются особым административно-правовым порядком разрешения споров участников правоотношений. Разрешение спорных ситуаций, возникающих в процессе существования административного правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений. Таким образом, административные правоотношения разрешаются внутри самой системы.
Структура административно-правовых отношений:
– объект административных правоотношений – то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности участников административно-правовых отношений;
– субъект административных правоотношений совпадает с субъектом государственного управления – это либо гражданин, либо объединение граждан, в том числе государственный орган;
– юридические факты, обусловливающие возникновение, изменение и прекращение правовых отношений;
– метод админстративно-правового регулирования показывает способ взаимодействия субъектов административных правоотношений;
– способы защиты административно-правовых отношений (самозащита, административный, судебный). Виды административно-правовых отношений:
1) по характеру правоотношений:
– материальные, основанные на нормах материального права;
– процессуальные, возникающие в связи с практической реализацией материальных норм;
2) по виду взаимоотношений, возникающих между субъектами:
– горизонтальные – возникают при взаимодействии властных структур между собой в условиях, когда отсутствует соподчиненность;
– вертикальные – возникают с случаях, когда одна сторона правоотношений организационно или иным образом подчинена другой либо когда законом предусмотрена обязательность актов управляющего субъекта;
– субординационные – основаны на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (соподчинение);
– координационные – властные полномочия используются для эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов;
3) по целям:
– регулятивные – регулируют экономические отношения и личные неимущественные отношения. При помощи данного вида отношений осуществляется правомерная деятельность граждан и организаций;
– охранительные – направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также государственно-принудительных мер защиты субъективных прав.
Административные отношения - общественные отношения, возникающие в сфере и по поводу государственного управления.
Административные отношения являются разновидностью правовых отношений и выражают все основные признаки, присущие правоотношениям в целом. Вместе с тем административные правоотношения имеют ряд особенностей, отличающих их от других видов отношений.
Административные отношения представляют собой не всякие общественные отношения, а лишь управленческие. Они возникают в области функционирования исполнительной власти или в областях, так или иначе связанных с государственным управлением. Государственное управление распространяется на экономическую, социально-культурную, политическую и иные сферы деятельности государства.
Особенность административно-правовых отношений проявляется в сфере их возникновения. Они возникают в связи с практической реализацией исполнительно-распорядительных функций государства в лице его исполнительных органов и должностных лиц. При этом необходимо учитывать, что административное право интересуют только те отношения, которые связаны с управлением, а не любые отношения с участием органов исполнительной власти и должностных лиц. Так, гражданско-правовые отношения с участием государства - предмет регулирования все же по большей части гражданского права.
Административно-правовые отношения могут возникать, равно как и прекращаться, по инициативе одной стороны таких отношений. Инициатором их возникновения или прекращения вправе выступить должностное лицо государства, юридическое лицо, гражданин или любой иной субъект в рамках предоставленных законодательством полномочий. В отличие от этого гражданско-правовые отношения, например, возникают, изменяются и прекращаются, как правило, по соглашению сторон.
В связи с тем, что это управленческие отношения, они являются властеотношениями, т.е. построены по принципу «власть - подчинение», где изначально предполагается неравенство сторон.
В административных отношениях выражаются воля и интересы государства, и, значит, они носят публично-правовой характер.
Административные отношения требуют наличия особого субъекта. В качестве такового выступает исполнительная власть в лице ее полномочных представителей, наделенных властью и возможностью реализации этой власти.
Для административных отношений характерно то, что они не ограничены рамками своей отрасли Административного права. Они проникают в иные отрасли права и в предусмотренных случаях регулируют отношения, относящиеся к предмету иных отраслей. Например, зачисление работника на работу оформляется приказом администрации предприятия, который, по сути, является управленческим актом. Административному регулированию подвержены некоторые отношения земельного, природоохранного, налогового права.
Если для гражданско-правовых отношений характерно наличие ответственности одной стороны перед другой стороной возникших отношений, то для административных отношений это не свойственно. Нарушения в сфере административного права расцениваются как нарушения, направленные против публичных интересов. Соответственно ответственность наступает перед государством.
Это далеко не весь перечень характерных особенностей административных отношений, здесь мы рассмотрели лишь некоторые из них.
Административное правоотношение имеет свой состав (структуру). Его элементы – субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание (порядок осуществления управленческой деятельности).
| Предыдущая |
